湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南湘潭 411105

摘要：近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程的加快，民眾對(duì)城市公共設(shè)施要求越來(lái)越高，公共設(shè)施的建設(shè)引起“鄰避沖突”現(xiàn)象越來(lái)越明顯，鄰避型群體事件也呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，治理鄰避沖突風(fēng)險(xiǎn)成為各級(jí)政府必須面對(duì)的難題，這也對(duì)政府的執(zhí)政能力提出巨大挑戰(zhàn)。文章通過(guò)探討有效治理鄰避型群體事件的策略，為化解鄰避沖突風(fēng)險(xiǎn)提供有益啟示。

關(guān)鍵字：鄰避沖突；鄰避型群體性事件；治理

隨著現(xiàn)代化與城市化進(jìn)程加快，民眾對(duì)城市公共服務(wù)的水平和質(zhì)量要求越來(lái)越高。為了滿(mǎn)足民眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，必須大量興建諸如垃圾處理廠、污水處理中心、變電站、等公益性設(shè)施。與此同時(shí)，這些設(shè)施也給毗鄰的民眾帶來(lái)了敏感甚至反感，近幾年我國(guó)不少地方發(fā)生了由工業(yè)企業(yè)或者公共設(shè)施的建設(shè)引發(fā)的反對(duì)抗?fàn)帲驗(yàn)檫@些設(shè)施給公眾帶來(lái)正效益同時(shí)，也給設(shè)施周邊地區(qū)的居民制造了負(fù)效益，即公共設(shè)施的負(fù)外部性，由此形成一種利益對(duì)立和沖突。這種利益沖突現(xiàn)象，國(guó)外學(xué)者一般稱(chēng)為“NotInMyBackyard”，而國(guó)內(nèi)學(xué)者通常翻譯為“鄰避”現(xiàn)象。如何積極有效應(yīng)對(duì)改革進(jìn)程中不斷出現(xiàn)的鄰避事件，提出符合我國(guó)實(shí)際需要的政策安排與路徑選擇，健全預(yù)防和治理鄰避事件的各種機(jī)制，已成為當(dāng)前我國(guó)各級(jí)黨委和政府的一項(xiàng)重大任務(wù)。

一、改善政府決策程序

（一）鼓勵(lì)公眾的決策參與和監(jiān)督

在決策問(wèn)題確定與議題設(shè)置階段，政府要認(rèn)真考慮公眾的風(fēng)險(xiǎn)偏好，鼓勵(lì)公眾的決策參與和監(jiān)督。如果政府大包大攬，企圖通過(guò)技術(shù)官僚處理“鄰避”設(shè)施項(xiàng)目中的所有安全隱患，那么必將陷入無(wú)休止的、超負(fù)荷的工作中而不能自拔，隨后產(chǎn)生的懈怠和應(yīng)付又會(huì)造成更大的危害。因此，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)利益相關(guān)者都參與到“鄰避”設(shè)施項(xiàng)目的決策中來(lái)，讓各方充分討論各自的風(fēng)險(xiǎn)偏好。避免社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)估中的“表面文章和走過(guò)場(chǎng)”，用包容和開(kāi)放的理念和實(shí)際行動(dòng)，歡迎并提供機(jī)會(huì)讓利益各方參與并監(jiān)督?jīng)Q策過(guò)程。

（二）理順風(fēng)險(xiǎn)決策的邏輯順序

在決策形成階段，注意理順“鄰避”設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)決策的邏輯順序。政府作為“鄰避”設(shè)施項(xiàng)目的最后決策者，必須明確其風(fēng)險(xiǎn)管理的優(yōu)先順序。那些明顯且容易被忽略的環(huán)節(jié)需要得到優(yōu)先的考慮和執(zhí)行，這包括：①確認(rèn)“鄰避”設(shè)施修建和營(yíng)運(yùn)過(guò)程中具有最大潛在災(zāi)難性的后果（也許這個(gè)后果的概率極低，但影響卻是致命的）。對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注和強(qiáng)調(diào)可以有效緩解公眾的恐慌；②關(guān)注那些會(huì)給政府和營(yíng)運(yùn)企業(yè)的誠(chéng)信和形象帶來(lái)極大負(fù)面影響的后果。任何有關(guān)“鄰避”設(shè)施決策中的“丑聞”和負(fù)面信息都會(huì)嚴(yán)重?fù)p害公共信任；③重視“鄰避”設(shè)施修建地的弱勢(shì)群體的聲音和觀點(diǎn)。政府要確保這部分居民的權(quán)益得到維護(hù)，他們的參與機(jī)會(huì)的滿(mǎn)足程度將極大響到?jīng)_突發(fā)生的可能性及發(fā)生后的激烈程度。[1]

（三）優(yōu)化決策體制和機(jī)制

在決策的合法化與執(zhí)行階段，需要優(yōu)化決策體制和機(jī)制。改善政府在“鄰避”沖突管理上的決策質(zhì)量，依賴(lài)于一個(gè)健全的法律法規(guī)體系，通過(guò)法律法規(guī)建立“鄰避”設(shè)施安全規(guī)范和管理制度，審查“鄰避”設(shè)施項(xiàng)目的可行性，追究其中的違規(guī)主體的責(zé)任。在決策執(zhí)行階段，政府應(yīng)該發(fā)出明確的、清晰的決策意愿，并給出可以執(zhí)行的命令。為此，中央政府有關(guān)部門(mén)（如“發(fā)改委”）要清楚無(wú)誤地表達(dá)政府針對(duì)“鄰避”設(shè)施項(xiàng)目的執(zhí)行計(jì)劃，并明確中央和地政府的權(quán)責(zé)界限。“鄰避”設(shè)施項(xiàng)目決策一旦通過(guò)，政府的職責(zé)就變?yōu)楸O(jiān)督并推動(dòng)決策的落實(shí)。

二、健全相關(guān)法律體系

無(wú)論是推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定，還是創(chuàng)新管理、提升服務(wù)，法治都是最可靠的手段。偏離法治軌道，不僅不能從根本上解決問(wèn)題，反而會(huì)引發(fā)新的矛盾。歷史的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)實(shí)的教訓(xùn)，都要求我們把法治建設(shè)擺到極其重要的位置，運(yùn)用法治思維和法治方式解決“鄰避沖突”。

（一）加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)

雖然我國(guó)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律較多，但是與鄰避設(shè)施相關(guān)的法律法規(guī)還較少，通過(guò)立法來(lái)規(guī)范鄰避設(shè)施的相關(guān)流程，有利于避免因法律漏洞而導(dǎo)致的無(wú)序或違規(guī)建設(shè)的情況發(fā)生。第一，在鄰避機(jī)制或制度設(shè)計(jì)過(guò)程中要堅(jiān)持人性公平的原則，處理好制度與人的關(guān)系，才能夠從根本上化解和消除鄰避效應(yīng)，化解鄰避沖突。第二，對(duì)照國(guó)外的立法，針對(duì)在環(huán)境相鄰權(quán)保護(hù)制度方面的缺陷，我國(guó)應(yīng)借鑒其他國(guó)家的民法典，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，規(guī)定垃圾處理場(chǎng)和相鄰住戶(hù)之間權(quán)利義務(wù)的相關(guān)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)垃圾處理場(chǎng)周邊居民享有城市居民同等環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)，將居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人格權(quán)利相結(jié)合，共同調(diào)整公法和私法的權(quán)利。

（二）建立健全科學(xué)完備的工作制度

首先，在鄰避性公共設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，應(yīng)對(duì)潛在的“鄰避”效應(yīng)在法律和相關(guān)制度框架內(nèi)進(jìn)行評(píng)估，包括設(shè)施可能產(chǎn)生的種種負(fù)面影響、居民對(duì)設(shè)施的態(tài)度、選址地周邊情況特別是居民情況等，制定盡可能降低設(shè)施負(fù)外部性影響的方案。其次，依法規(guī)范公眾參與，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)反饋的規(guī)劃過(guò)程。這比“閉門(mén)造車(chē)”、到最后僅僅公布方案結(jié)果更容易形成被各方接受的方案。

三、優(yōu)化利益補(bǔ)償方案

（一）改變經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式

補(bǔ)償是最早用來(lái)解決鄰避設(shè)施問(wèn)題的制度，提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償能提高居民接受度，但眾多事實(shí)也表明，有一些鄰避設(shè)施并不能因?yàn)檠a(bǔ)償而被居民接受。一般對(duì)于具有高風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)施，如高放射性廢料處置場(chǎng)、高放射性廢料暫存場(chǎng)、低放射性廢料處置場(chǎng)，其補(bǔ)償措施通常無(wú)影響力。因此，補(bǔ)償金之外，需要有更多的其他措施來(lái)促進(jìn)共識(shí)。比如，可以組合利用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、土地指標(biāo)補(bǔ)充、稅費(fèi)減免、增加就業(yè)以及與鄰避設(shè)施相對(duì)的“愉悅設(shè)施”（如健身場(chǎng)所、休閑場(chǎng)所）的提供等各種政策手段，最大化實(shí)現(xiàn)收益和成本分?jǐn)偟木?。[2]

（二）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

鄰避沖突風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)包括物質(zhì)補(bǔ)償和精神補(bǔ)償兩種方式。物質(zhì)補(bǔ)償主要包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償兩種，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償主要包括對(duì)公民健康體檢、給予賠償金等等。實(shí)物補(bǔ)償指完善公共設(shè)施和服務(wù)、整改有潛在風(fēng)險(xiǎn)的鄰避設(shè)施等等。精神補(bǔ)償主要包括公開(kāi)道歉以及保證公民的參與權(quán)與建議權(quán)，當(dāng)損失不可避免的情況下，除經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外還應(yīng)對(duì)公民進(jìn)行公開(kāi)道歉，平復(fù)公民的情緒。保證公民的參與權(quán)和建議權(quán)是精神補(bǔ)償?shù)牧硪环N形式，這主要是體現(xiàn)政府對(duì)公民權(quán)的重視，真正讓公民感覺(jué)到當(dāng)家作主的優(yōu)越感，從而達(dá)到心理上的平衡。

參考文獻(xiàn)：

[1]張樂(lè)，童星.“鄰避”沖突管理中的決策困境及其解決思路[J].中國(guó)行政管理，2014（4）.

[2]陶鵬，童星.鄰避型群體性事件及其治理[J].南京社會(huì)科學(xué)，2010，（8）.