主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會的委托，現(xiàn)就《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例（草案）》作說明如下：

一、制定條例的必要性

規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，對于增加農(nóng)民收入，保障村級政權(quán)組織正常運轉(zhuǎn)，鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，具有十分重大意義。

近年來，各地創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展路子，加大政策扶持力度，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，我省農(nóng)村集體經(jīng)濟得到較快發(fā)展。截止2014年底，全省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有資產(chǎn)3817億元，其中流動資產(chǎn)1502.73億元、長期資產(chǎn)2298.3億元；1.1億畝農(nóng)村集體土地，其中耕地2046.2萬畝、園地540.3萬畝、林地8046萬畝、水面202.7萬畝。同時，我省農(nóng)村集體經(jīng)濟的管理面臨著不少困難和問題：一是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的法律法規(guī)還是空白。目前，國家和我省對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理還沒有專門立法，相關(guān)的管理制度基本是政策層面的，權(quán)威性不夠。特別是農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、股份合作、產(chǎn)權(quán)交易，以及政府監(jiān)管職責(zé)與手段措施等，缺少法律法規(guī)層面的支撐與規(guī)范，嚴重制約了規(guī)范化運行。二是農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理機制尚需完善。治理機制難以完全適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要；村級民主管理、民主決策、民主監(jiān)督機制還不夠健全，導(dǎo)致一些地方農(nóng)村集體資產(chǎn)被侵占、挪用、流失，損害農(nóng)民合法權(quán)益的情況時有發(fā)生。去年中央巡視組對我省反饋意見就明確指出了村級財務(wù)混亂的問題，影響了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展面臨新瓶頸。農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)不平衡性較為突出，不少地方存在缺少新增長點，增收渠道不多，剛性支出不斷增加，政策扶持不夠有力等問題，影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展壯大。

因此，盡快制定出臺《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》，解決我省農(nóng)村集體經(jīng)濟管理和發(fā)展中存在的突出問題，對于鞏固公有制的基礎(chǔ)，規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員合法權(quán)益，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展，顯得十分必要和迫切。

二、起草過程

今年省人大常委會將《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》列為立法計劃一類項目，由農(nóng)委負責(zé)直接提請。對此，我們高度重視，牽頭成立了法規(guī)起草小組、召開專家立法研討會、組織立法前期調(diào)研等，形成了法規(guī)草案征求意見稿，即向全省設(shè)區(qū)市和縣（市、區(qū)）人大常委會和人大代表書面征求意見；程渭山副主任和農(nóng)委領(lǐng)導(dǎo)分五組赴杭州、湖州、嘉興、紹興、臺州市等地進行立法調(diào)研，廣泛聽取意見；先后兩次征求了省有關(guān)部門的意見并召開了協(xié)調(diào)會，還就有關(guān)問題專程赴農(nóng)業(yè)部征求相關(guān)司局和專家的意見。起草小組多次召開會議，對法規(guī)草案進行反復(fù)研究和修改。農(nóng)委還征求了省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)的意見，李強省長、王輝忠副書記和黃旭明副省長對法規(guī)草案都作了重要批示，并提出了修改建議。9月10日，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會召開全體會議，對法規(guī)草案進行了審議，提出了《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例（草案）》（以下簡稱草案）。

在整個起草過程中，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會注重把握以下三點：一是把促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大、維護和保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員合法權(quán)益，作為立法的出發(fā)點和著力點。二是注重規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和運行并與深化改革相適應(yīng)，在具體條款中為下一步改革留有一定的空間。三是做到與《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》相銜接，增強地方立法的系統(tǒng)性和可操作性。

三、草案的主要內(nèi)容

（一）關(guān)于調(diào)整范圍。目前，我省農(nóng)村集體資產(chǎn)重點是村級集體資產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）集體資產(chǎn)和村內(nèi)組級集體資產(chǎn)所占比重并不高。根據(jù)憲法、民法通則、物權(quán)法等法律有關(guān)規(guī)定和《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》第二條、第四十四條的規(guī)定，草案對農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作了界定。草案第二條第二款、第三款明確：“本條例所稱的農(nóng)村集體資產(chǎn)，是指村農(nóng)民集體所有的資源性、經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)?！薄氨緱l例所稱的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員，是指依照《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》所規(guī)定的村經(jīng)濟合作社及其社員?！蓖瑫r，附則第五十一條補充規(guī)定：“其他社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）集體經(jīng)濟組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟組織所有的資產(chǎn)管理，參照本條例執(zhí)行?！?/p>

（二）關(guān)于資產(chǎn)權(quán)屬。為加強和規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、登記確權(quán)等工作，草案專設(shè)資產(chǎn)權(quán)屬一章：一是依法確定農(nóng)村集體資產(chǎn)范圍。根據(jù)民法通則第七十四條、物權(quán)法第五十八條和國務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定，草案第八條明確列舉了屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)的四種情形，并明確“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織接受社會資助、捐贈和國家財政直接補助所形成的資產(chǎn)，屬于本集體經(jīng)濟組織所有。”二是強調(diào)農(nóng)村集體資產(chǎn)的登記確權(quán)制度。根據(jù)物權(quán)法和不動產(chǎn)登記暫行條例規(guī)定，草案第九條明確縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)所有權(quán)或者使用權(quán)進行界定確認、不動產(chǎn)登記造冊，并要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立資產(chǎn)登記制度。三是授權(quán)設(shè)區(qū)市人民政府制定農(nóng)村集體土地征收留用地政策。省委省政府《關(guān)于進一步發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的通知》（浙委〔2001〕20號）規(guī)定：“村集體土地被征用，可以按批準征用土地面積的10%-15%作為安置人員留用地，用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)?！被鶎悠毡榉从?，土地征收留用地政策對于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟非常必要，但因各地情況差異較大，實際執(zhí)行并不理想。為了增強可操作性，草案第十一條要求市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)按照批準征收土地面積的一定比例，作為被征地村的集體經(jīng)濟發(fā)展留用地，或者用貨幣等形式予以補償；具體辦法授權(quán)各設(shè)區(qū)市人民政府另行制定。四是建立債務(wù)風(fēng)險防范制度。當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負債情況比較普遍，有的村舉債規(guī)模遠超自身承受能力，嚴重影響了村級組織有效運轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。因此，草案第十二條第一款明確：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)控制舉債規(guī)模，防止債務(wù)風(fēng)險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的舉債規(guī)模設(shè)置警戒線，并對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員發(fā)布預(yù)警信息?！?/p>

（三）關(guān)于資產(chǎn)運營。為規(guī)范資產(chǎn)運營，草案第三章對此作出如下規(guī)定：一是確立資產(chǎn)經(jīng)營基本方針。草案第十三條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)建立和完善資產(chǎn)經(jīng)營管理、責(zé)任考核和風(fēng)險控制等制度，實現(xiàn)保值增值；對本集體資產(chǎn)可以直接經(jīng)營，也可以采取發(fā)包、租賃、合資、合作等多種方式經(jīng)營。二是規(guī)范資產(chǎn)運營基本要求。參照國有資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定，草案對農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理相關(guān)人員任職條件、農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營者權(quán)利義務(wù)、資產(chǎn)運行規(guī)則以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為出資人的經(jīng)營管理權(quán)利作出具體規(guī)定（草案第十四條至第十六條和第十八條）。三是明確禁止以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名義提供擔(dān)保。為保障農(nóng)村集體經(jīng)濟安全，維護成員經(jīng)濟利益，草案第十七條明確禁止以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名義為單位和個人提供擔(dān)保，同時禁止任何單位和個人強制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織捐款捐助或者向其攤派。

（四）關(guān)于財務(wù)管理。根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，總結(jié)近年來我省農(nóng)村財務(wù)管理的經(jīng)驗做法，草案從這幾方面作了規(guī)定：一是規(guī)范財會制度。草案明確應(yīng)當(dāng)完善并遵守農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)和會計制度，大額存款可以委托農(nóng)業(yè)行政主管部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一組織公開招標(biāo)確定金融機構(gòu)。同時，明確了會計委托代理、財務(wù)公開的具體要求（草案第十九條、第二十條、第二十二條）。二是實行民主決策。為完善農(nóng)村基層治理機制，提升農(nóng)村自治民主化水平，草案要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對六項重大資產(chǎn)經(jīng)營管理事項應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體組織成員大會或者成員代表大會三分之二以上表決通過，并由村社監(jiān)會實行全程監(jiān)督（草案第二十一條）。三是強化民主監(jiān)督。為保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對本集體資產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)管理的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，草案明確調(diào)整農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬、土地補償費的分配和使用以及開展股份合作等重大事項的實施方案，應(yīng)當(dāng)在本集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)公示和征求意見，并要求村社監(jiān)會對農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理和財務(wù)收支進行審查，及時公布審查情況（草案第二十三條）。

（五）關(guān)于股份合作。為依法推進我省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份合作改造，草案專設(shè)一章：一是明確股份合作的原則與類型。草案明確了成員對農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的權(quán)能、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份合作改造不得改變農(nóng)村集體資產(chǎn)的性質(zhì)，并分別規(guī)范了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作類型（草案第二十四條、第二十五條）。二是規(guī)范股份合作改造。草案對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的股份合作程序、改造后登記注冊以及股權(quán)管理作出統(tǒng)一規(guī)范（草案第二十六條至第二十八條）。三是確立收益分配制度。草案對按股分紅前提條件、公積金和公益金提取最低比例等予以明確規(guī)范（草案第二十九條）。

（六）關(guān)于產(chǎn)權(quán)交易。為規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，草案作了以下規(guī)定：一是明確產(chǎn)權(quán)交易的條件與范圍。草案明確，除農(nóng)村集體土地所有權(quán)外，一定標(biāo)的額以上的農(nóng)村集體資產(chǎn)的處置應(yīng)當(dāng)進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場公開進行；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織折股量化到其成員的農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)，限于在本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓；限定了每個成員、成員家庭最高持股比例（草案第三十一條、第三十二條）。二是規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易管理。草案要求縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，明確了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的責(zé)任義務(wù)（草案第三十三條）。三是建立資產(chǎn)評估制度。按照國務(wù)院及農(nóng)業(yè)部有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)評估的規(guī)定，草案明確了農(nóng)村集體資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)評估的四種情形，并對評估委托、評估結(jié)果異議處理作了相應(yīng)的規(guī)定（草案第三十四條、第三十五條）。

（七）關(guān)于審計監(jiān)督。為強化農(nóng)村集體資產(chǎn)的審計監(jiān)督，根據(jù)《浙江省審計條例》的規(guī)定，草案明確縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為農(nóng)村集體經(jīng)濟審計的責(zé)任主體，列舉了納入農(nóng)村集體經(jīng)濟審計的八種情形，規(guī)范了審計結(jié)果公開與運用，并對審計機關(guān)有關(guān)職責(zé)做了銜接性規(guī)定。（草案第三十六條至第三十九條）

（八）關(guān)于保障措施。草案要求縣級以上人民政府對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運轉(zhuǎn)、村級公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護加大轉(zhuǎn)移支付力度，縣級人民政府通過購買服務(wù)等方式促進會計委托代理機構(gòu)無償為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供服務(wù)，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織投資興辦并控股的物業(yè)項目及其辦理非交易性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)減免相關(guān)收費。（草案第四十條至第四十二條）

此外，草案對違反本法規(guī)規(guī)定的行為設(shè)置了法律責(zé)任，并在附則部分對相關(guān)用語作了名詞解釋等。

以上說明和《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例（草案）》，請予審議。