2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了關(guān)于修改立法法的決定。這是中國15年來首次修改立法法。修改后的立法法有六大亮點(diǎn)引發(fā)關(guān)注。

亮點(diǎn)一：規(guī)范授權(quán)立法，使授權(quán)不再放任

修改后的立法法規(guī)定：授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。授權(quán)的期限不得超過五年，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)在授權(quán)期滿前六個(gè)月，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)實(shí)施情況。

亮點(diǎn)二：授予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)

修改后的立法法還相應(yīng)明確了地方立法權(quán)限和范圍，明確設(shè)區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)。

亮點(diǎn)三：明確細(xì)化“稅收法定”原則

中共十八屆三中全會決定提出落實(shí)稅收法定原則的明確要求。但現(xiàn)行立法法第八條規(guī)定了只能制定法律的事項(xiàng)，“稅收”是在該條第八項(xiàng)“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”中規(guī)定。

修改后的立法法將“稅收”專設(shè)一項(xiàng)作為第六項(xiàng)，明確“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。這意味著，今后政府收什么稅，向誰收，收多少，怎么收等問題，都要通過人大立法決定。

亮點(diǎn)四：界定部門規(guī)章和地方政府規(guī)章邊界

修改后的立法法對于部門規(guī)章和地方政府規(guī)章權(quán)限進(jìn)行規(guī)范。分析認(rèn)為，通過修法，一些地方限行、限購等行政手段就不能那么“任性”了。

如，為進(jìn)一步明確規(guī)章的制定權(quán)限范圍，推進(jìn)依法行政，修改后的立法法規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。

亮點(diǎn)五：加強(qiáng)備案審查

規(guī)范性文件備案審查是保證憲法法律有效實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的重要制度。修改后的立法法明顯加強(qiáng)了備案審查力度，明確規(guī)定主動審查，如規(guī)定：有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以對報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動審查。

亮點(diǎn)六：對司法機(jī)關(guān)制定的司法解釋加以規(guī)范

針對目前實(shí)踐中司法解釋存在的諸多問題，此次立法法修改，對司法解釋也做了約束性規(guī)定。

這方面的規(guī)定包括：最高法院、最高檢對審判工作、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意；最高法院、最高檢作出具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)報(bào)全國人大常委會備案；除最高法院、最高檢外，其他審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋等。

在上述六大亮點(diǎn)之中，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是最非常引人注目的修改條款，修改后的立法法將原來49 個(gè)較大的市才享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部282 個(gè)設(shè)區(qū)的市。這是分量比較重的一個(gè)修改，是落實(shí)黨的十八屆三中全會決定確定的改革任務(wù)的一項(xiàng)重要舉措，與我國的立法體制密切相關(guān)。

“較大的市地方立法權(quán)”的由來?！拜^大的市”，“大”不是單純指人口多、面積大、GDP 高。從行政區(qū)劃的角度來說，憲法規(guī)定較大的市分為區(qū)和縣。立法法則是從地方立法權(quán)角度來考量，但是實(shí)際上兩者的內(nèi)涵一致，都是指設(shè)區(qū)的市。

較大的市的立法權(quán)，是伴隨著幾次地方組織法的修改及立法法的制定逐步形成的。

1982 年修改地方組織法時(shí)，考慮到一些較大的市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位比較重要，也需要根據(jù)本地方的實(shí)際制定地方性法規(guī)，因此，修改后的地方組織法規(guī)定，省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會“可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)的人大常委會制定、公布，并報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案?！?986 年修改地方組織法時(shí)，將省會市和較大的市地方性法規(guī)草案的“擬訂權(quán)”，修改為制定權(quán)，但需報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后施行。2000 年制定立法法時(shí)，又將較大的市的立法權(quán)擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。

1984 年至1993 年，國務(wù)院根據(jù)地方組織法的規(guī)定，分四次批準(zhǔn)了19 個(gè)設(shè)區(qū)的市享有較大的市地方立法權(quán)。目前，在全國282 個(gè)設(shè)區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的有49 個(gè)，包括27 個(gè)省會市、18 個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市（其中，重慶市在1997 年經(jīng)全國人大批準(zhǔn)為直轄市）以及4 個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，尚沒有地方立法權(quán)的233 個(gè)。

較大的市地方立法權(quán)“有限開閘”。較大的市制定地方性法規(guī)，是地方立法的重要組成部分，對于推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的進(jìn)步，發(fā)揮了積極作用。近些年來，一些全國人大代表和政協(xié)委員多次提出議案、建議和提案，要求增加具有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量，不少設(shè)區(qū)的市也提出賦予其較大的市地方立法權(quán)的要求。

全國人大常委會法工委主任李適時(shí)指出，落實(shí)黨的十八屆三中全會精神遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性的原則，賦予設(shè)區(qū)的市均具有地方立法權(quán)是必要的。同時(shí)，考慮到設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大，本著積極穩(wěn)妥推進(jìn)的原則，修改后的立法法規(guī)定，除省會市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，其他設(shè)區(qū)的市均享有較大的市地方立法權(quán)，可以就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，并規(guī)定由省、自治區(qū)的人大常委會根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況等因素，確定本省區(qū)設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，并報(bào)全國人大常委會備案。

地方立法權(quán)的“有限開閘”得到了許多法律界人士的肯定，社科院法學(xué)所所長李林表示，從民主政治方面來講，更有利于公民直接參與立法，從完善人民代表大會制度來講，這種立法權(quán)的擴(kuò)大，對“人大立法權(quán)”這一制度權(quán)利的具體化、實(shí)際的實(shí)施更有積極的意義。

將較大市立法權(quán)限定于“就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”，不僅符合立法法關(guān)于地方立法權(quán)限的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)突出了這些事項(xiàng)對于城市管理的重要作用。

在全面進(jìn)入地方立法時(shí)代之際，設(shè)區(qū)市應(yīng)從以下五個(gè)方面做好準(zhǔn)備。

一是讀懂立法初衷。立法權(quán)突然降臨地方，尚未被地方所充分了解，不少人認(rèn)為地方立法將賦予地方政府更大的權(quán)力。這種理解，誤讀了地方立法的初衷。地方立法是限制和規(guī)范地方政府的權(quán)力，讓地方政府在上位法缺位的情況下，在地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章的框架內(nèi)行使權(quán)力，杜絕地方政府印發(fā)紅頭文件自設(shè)行政權(quán)力的違法現(xiàn)象，從而使地方政府更加規(guī)矩。所有國家公職人員特別是地方政府決策層都要讀懂這一地方立法的初衷，從一開始就杜絕利用地方立法謀求政府?dāng)U權(quán)部門爭利的念想，讓地方立法朝著正確的方向發(fā)展。

二是摸清立法需求。根據(jù)修正后的《立法法》，設(shè)區(qū)市立法僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)如果有上位法規(guī)范，就依上位法，如果沒有上位法規(guī)范，就應(yīng)進(jìn)行地方立法。因此，有必要對這些事項(xiàng)進(jìn)行梳理，找出需要規(guī)范而又沒有上位法的情形，制定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，逐步填補(bǔ)立法空白。不同的地方會有不同的情況，但大氣污染、交通擁堵、泊位緊張已經(jīng)構(gòu)成困擾許多地方普遍而突出的問題。地方立法應(yīng)該在不重復(fù)上位法的前提下，優(yōu)先考慮解決這些迫在眉睫的問題，凸顯地方立法對城市管理和環(huán)境保護(hù)的推動促進(jìn)作用。

三是區(qū)分立法主體。地方立法的主體包括設(shè)區(qū)市的人大、人大常委會和政府，這三個(gè)立法主體的立法職能是不一樣的，在區(qū)分這三類立法主體的職能時(shí)，應(yīng)明確一點(diǎn)，即對立法起主導(dǎo)作用的是人大，以真正體現(xiàn)權(quán)力來自于人民。因此，原則上，能由人大立法的，就不由人大常委會或者政府立法。只有一些次要性的事項(xiàng)才可由人大常委會制定地方性法規(guī)；只有來不及制定地方性法規(guī)的緊急情況下，才能制定地方政府規(guī)章，施行兩年后要么制定地方性法規(guī)，要么廢止。地方立法，是一件非常嚴(yán)肅和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖虑?，?yīng)盡量減少政府立法，以避免政府既當(dāng)制定者又當(dāng)執(zhí)行者；還應(yīng)盡量減少人大常委會立法，以避免幾個(gè)人湊在一起一舉手就通過的粗糙立法。

四是設(shè)置立法機(jī)構(gòu)。地方立法是設(shè)區(qū)市新增的一項(xiàng)重大事項(xiàng)，需要有專門的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。地方性法規(guī)的制定應(yīng)由人大常委會的一個(gè)專門委員會承擔(dān)。目前，設(shè)區(qū)市人大常委會類似內(nèi)司委的專門委員會主要從事公檢法三家的協(xié)調(diào)工作，與司法工作有關(guān)，如果再負(fù)責(zé)立法工作，則容易發(fā)生沖突。因此，設(shè)區(qū)市人大常委會應(yīng)增設(shè)新的專門委員會專司立法職責(zé)。人大或者人大常委會立法過程中，應(yīng)避免涉及事項(xiàng)的政府部門參與，以防止摻雜部門保護(hù)主義。地方政府規(guī)章的制定應(yīng)由政府法制部門承擔(dān)，而不應(yīng)交由涉及事項(xiàng)的政府部門去承擔(dān)，以避免產(chǎn)生部門利益法制化的問題。

五是生成立法能力。立法能力關(guān)乎立法質(zhì)量，而設(shè)區(qū)市的立法能力，有一個(gè)從無到有的生成過程，我們要盡量使這一過程更短暫更堅(jiān)實(shí)。一方面，要聚集一批法律、語言文字、環(huán)保、城建、城管等方面的技術(shù)專家，其中環(huán)保、城建、城管方面的技術(shù)專家最好是環(huán)保部門、城建部門、城管部門之外的獨(dú)立學(xué)者，可以將他們吸收進(jìn)立法機(jī)構(gòu)，也可以將他們安排為立法顧問，組成一個(gè)獨(dú)立于政府部門的立法團(tuán)隊(duì)，依靠這個(gè)團(tuán)隊(duì)提高立法技術(shù)，做到科學(xué)立法。另一方面，要建立一定的機(jī)制，確保社會公眾廣泛深入地參與地方立法，讓社會公眾在地方立法過程中有渠道、有機(jī)會表達(dá)意見，使地方立法充分體現(xiàn)民意，做到民主立法。地方立法工作是全面賦權(quán)、穩(wěn)步推進(jìn)，而不是一下子全部放開。由此可見，立法質(zhì)量高是才獲得更多的立法機(jī)會的關(guān)鍵。