[摘要]近年來(lái)，隨著城市的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的不斷提高，三亞市政府公益性住房和基礎(chǔ)性項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模越來(lái)越大，從根本上改善了城市的住房結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)方面發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。但是，我們通過(guò)一些政府投資項(xiàng)目的督查審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)，部分政府投資項(xiàng)目管理仍存在一些不足，包括項(xiàng)目科學(xué)性較差、前期工作不扎實(shí)、超概算問(wèn)題頻發(fā)、征遷難度大，指標(biāo)不足等，本文立足各地現(xiàn)實(shí)操作碰到的一些問(wèn)題進(jìn)行分析，探討改善項(xiàng)目管理方式及建議，認(rèn)為促進(jìn)政府投資管理優(yōu)化，必須從強(qiáng)化前期和優(yōu)化要素保障方面著手，可供參考。

[關(guān)鍵詞]政府投資項(xiàng)目；管理方式；存在問(wèn)題；建議

引言

政府投資建設(shè)項(xiàng)目多針對(duì)那些非盈利、難以盈利或投資回收期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，其資金來(lái)源為財(cái)政收入，后期運(yùn)營(yíng)難以收回成本或回收期較長(zhǎng)，這就要求政府在投資建設(shè)項(xiàng)目必須立足自身需求，盡量控制成本，保質(zhì)保量完成。因此在項(xiàng)目管理上政府投資項(xiàng)目更要嚴(yán)格要求、規(guī)范流程、系統(tǒng)管理，不斷完善項(xiàng)目管理水平。

1、政府投資項(xiàng)目建設(shè)存在問(wèn)題分析

1.1項(xiàng)目前期及施工過(guò)程管理不規(guī)范

經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要項(xiàng)目建設(shè)作為有效支撐，在很大程度上存在“綠色通道”等便利措施，但也正因如此，造成項(xiàng)目在前期工作混亂。

（1）不重視勘察工作

工程勘察工作是設(shè)計(jì)和施工的基礎(chǔ)，對(duì)項(xiàng)目落地是具有先導(dǎo)性和決定性的。比如某住房項(xiàng)目在建設(shè)的時(shí)候，因項(xiàng)目要求開(kāi)工時(shí)間緊，任務(wù)重，在勘察工作尚未完成情況下進(jìn)行施工圖紙?jiān)O(shè)計(jì)，且為降低造價(jià)，不按實(shí)際勘察結(jié)果進(jìn)行基坑設(shè)計(jì)，導(dǎo)致樁基施工階段多處斷樁，完全不符合樁基設(shè)計(jì)要求，只能停工。

（2）立項(xiàng)后變更隨意性較大

有的項(xiàng)目在立項(xiàng)階段，為簡(jiǎn)化審批手續(xù)，人為拆分項(xiàng)目，少報(bào)投資額；有的項(xiàng)目業(yè)主不重視項(xiàng)目前期工作，可研深度不夠，考慮因素不夠全面；有的項(xiàng)目在施工過(guò)程脫離項(xiàng)目立項(xiàng)內(nèi)容，隨意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)檔次，項(xiàng)目超概算投資較為普遍。

（3）不按規(guī)范招投標(biāo)及簽訂合同

政府投資項(xiàng)目為完成開(kāi)工任務(wù)，在設(shè)計(jì)圖紙不完善的情況下開(kāi)展施工招投標(biāo)，導(dǎo)致實(shí)際施工內(nèi)容與招標(biāo)內(nèi)容差異較大。同時(shí)，在招標(biāo)合同條款簽訂時(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給業(yè)主，如：工程實(shí)行清單計(jì)價(jià)招標(biāo)，在合同條款簽訂時(shí)，材料價(jià)差卻按照同期簡(jiǎn)訊價(jià)結(jié)算，同時(shí)合同又注明工程變更、設(shè)計(jì)變更、簽證等按實(shí)結(jié)算，違反了工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)則。

（4）工程施工過(guò)程把關(guān)不嚴(yán)

第一，設(shè)計(jì)、監(jiān)理履職不到位，工程質(zhì)量未達(dá)標(biāo)。如某學(xué)校新建項(xiàng)目，項(xiàng)目設(shè)計(jì)者或水平不高或責(zé)任心不強(qiáng)，忽略項(xiàng)目實(shí)地考察，監(jiān)理在施工過(guò)程對(duì)施工方案不認(rèn)真審查，在施工過(guò)程中多次被監(jiān)督部門叫停，重新整改，造成工程資金的浪費(fèi)。

第二，工程簽證把關(guān)不嚴(yán)，隨意性較大，數(shù)據(jù)虛假，將造成簽證的原因多數(shù)歸為不可抗力或業(yè)主承擔(dān)，規(guī)避了自身存在的問(wèn)題。

第三，材料和設(shè)備價(jià)格未充分市場(chǎng)詢價(jià)，采購(gòu)成本較高，造成浪費(fèi)。

第四，工程竣工在未驗(yàn)收完成時(shí)交付使用，審計(jì)結(jié)算不及時(shí)，工程資料收集不全。

1.2要素保證困難

在項(xiàng)目推進(jìn)中，土地指標(biāo)緊缺、征地難、資金不足等都成了制約項(xiàng)目推進(jìn)的瓶頸問(wèn)題。

（1）用地指標(biāo)不足

各個(gè)地方每年新增用地指標(biāo)是有一定限額的，并不能滿足每年新增項(xiàng)目用地的需求。加之部分項(xiàng)目完成用地報(bào)批后，因規(guī)劃調(diào)整等原因，未能供地；部分項(xiàng)目完成用地報(bào)批后，尚未供地；部分項(xiàng)目用地單位對(duì)用地申報(bào)不夠重視，未能及時(shí)提供完整的用地審批前置材料，導(dǎo)致用地報(bào)批受阻；部分項(xiàng)目取得用地后，出于囤地或經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)備不足等原因，未能投入建設(shè)項(xiàng)目；形成新增用地指標(biāo)不足、已批用地利用率低的矛盾。

（2）地界交界處征地工作難

目前我國(guó)的土地從權(quán)屬上分為國(guó)有土地和集體所有土地，因土地權(quán)屬和使用性質(zhì)的不同在征遷補(bǔ)償上適用的標(biāo)準(zhǔn)也不同。像某道路新建項(xiàng)目，臨近區(qū)域的國(guó)有土地和集體用地征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距在2倍以上，雖然拆遷工作人員也做足了入戶宣傳，但村民存在攀比心理，無(wú)法理解之間的差別，造成征遷工作難以推動(dòng)。

（3）專業(yè)人員不足

政府投資項(xiàng)目管理職能過(guò)于分散，每上一個(gè)項(xiàng)目基本上都組建臨時(shí)性的基建班子，也就是說(shuō)任何項(xiàng)目使用單位或分管單位都有可能成為政府投資項(xiàng)目的業(yè)主，醫(yī)生、老師、官兵等事業(yè)干部、公務(wù)員都有可能派駐現(xiàn)場(chǎng)做協(xié)調(diào)工作，沒(méi)有任何建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)積累，談何控制項(xiàng)目成本、質(zhì)量、工期。

2、關(guān)于政府投資項(xiàng)目管理的幾點(diǎn)建議

完善、優(yōu)化政府投資項(xiàng)目管理方式，已經(jīng)成為很多城市政府部門、業(yè)主的一種共識(shí)。

2.1加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作，轉(zhuǎn)變重建設(shè)輕前期觀念

據(jù)研究分析，項(xiàng)目前期工作對(duì)項(xiàng)目投資的影響程度為70%—90%，設(shè)計(jì)階段對(duì)項(xiàng)目投資的影響為60%—70%，項(xiàng)目實(shí)施階段對(duì)項(xiàng)目投資的影響約為40%。而前期用只占建筑物全壽命費(fèi)用的1‰—2‰，正是這1‰—2‰的費(fèi)用卻決定了幾乎全部隨后費(fèi)用，因此重視并加強(qiáng)前期對(duì)改善項(xiàng)目管理至關(guān)重要。

（1）科學(xué)安排項(xiàng)目，規(guī)范項(xiàng)目前期工作

設(shè)立政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，劃撥專項(xiàng)資金支持項(xiàng)目啟動(dòng)前期工作。強(qiáng)化項(xiàng)目立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)及概算等前期工作，通過(guò)科學(xué)評(píng)估和可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行方案論證和投資估算，確保招標(biāo)清單具有足夠的深度，為項(xiàng)目施工有序進(jìn)行提供保障。同時(shí)專項(xiàng)資金可由后期撥款中扣回，重歸專項(xiàng)資金庫(kù)，做到前期經(jīng)費(fèi)的循環(huán)利用。

（2）強(qiáng)化設(shè)計(jì)階段控制

嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的總概算或立項(xiàng)批文中的總投資進(jìn)行控制，充分考慮各種潛在因素，提高設(shè)計(jì)質(zhì)量。同時(shí)在設(shè)計(jì)出圖之前，根據(jù)不同的設(shè)計(jì)階段組織相關(guān)技術(shù)人員對(duì)圖紙?jiān)诩夹g(shù)上的合理性、施工上的可行性、造價(jià)上的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行有效評(píng)審，從各個(gè)不同角度對(duì)設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行全面的審核管理工作，力爭(zhēng)使項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案達(dá)到最優(yōu)化，準(zhǔn)確控制項(xiàng)目建設(shè)成本。

（3）強(qiáng)化施工階段控制

加強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)管理，嚴(yán)格設(shè)計(jì)變更和簽證管理，建立設(shè)計(jì)變更、簽證審批制度，杜絕不負(fù)責(zé)任的設(shè)計(jì)變更和“先干后變、先干后算”行為，對(duì)重大設(shè)計(jì)變更、簽證，必須建立分級(jí)審批和先報(bào)批后實(shí)施的制度。強(qiáng)化招投標(biāo)的合同管理，通過(guò)合同約束各類經(jīng)濟(jì)簽證的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮中標(biāo)價(jià)對(duì)結(jié)算價(jià)的約束作用，中標(biāo)單位必須嚴(yán)格按中標(biāo)價(jià)和工程設(shè)計(jì)要求進(jìn)行施工，承包合同價(jià)的調(diào)整必須控制在預(yù)算內(nèi)，減少項(xiàng)目超概算行為。同時(shí)，建設(shè)單位要做好材料詢價(jià)的市場(chǎng)調(diào)查工作，參照省、市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定額站發(fā)布的信息內(nèi)容把關(guān)；

（4）加強(qiáng)工程施工檔案管理工作。工程竣工后應(yīng)據(jù)實(shí)繪制竣工圖，及時(shí)組織相關(guān)單位進(jìn)行工程質(zhì)量驗(yàn)收，辦理竣工驗(yàn)收備案手續(xù)。收集保存好施工過(guò)程的有關(guān)工程技術(shù)檔案，健全經(jīng)濟(jì)技術(shù)資料，以便工程質(zhì)量的檢測(cè)維修和工程價(jià)款的結(jié)算。

2.2強(qiáng)化要素保障工作

（1）提高土地利用率

統(tǒng)籌謀劃發(fā)展用地，權(quán)衡好用地需求與上級(jí)下達(dá)用地指標(biāo)關(guān)系，科學(xué)合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地布局，摸清全年度用地報(bào)批計(jì)劃，從項(xiàng)目重要性、需求強(qiáng)烈程度等因素綜合考慮，提前做好申報(bào)資料準(zhǔn)備，提高用地獲批效率。嚴(yán)格執(zhí)行《閑置土地處置辦法》，對(duì)已認(rèn)定閑置土地或征收土地出讓（劃撥價(jià)款）的百分之二十征繳土地閑置費(fèi)，或無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，盤活土地資源，提高土地利用率。

（2）統(tǒng)一征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索解決邊界征地問(wèn)題

征遷是政策性強(qiáng)、敏感性高的一項(xiàng)工作，搞好征遷與當(dāng)?shù)卣袨槊懿豢煞?，?yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)、政策和程序辦事是順利完成征遷工作最基本的要求。對(duì)于大部分政府投資項(xiàng)目，多涉及道路、碼頭、醫(yī)院、學(xué)校等公益性惠民項(xiàng)目，各被拆遷戶都給予很大的認(rèn)可，但大部分群眾對(duì)征遷政策是缺乏了解的。各地政府要根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r做到統(tǒng)一征遷標(biāo)準(zhǔn)、依法足額補(bǔ)償、探索和創(chuàng)新社會(huì)保障體系，保障被征群眾根本利益，做到和諧征遷。

（3）設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行集中管理

目前上海、深圳等地成立“政府項(xiàng)目管理中心”，取得了一定的積極作用。這些專門機(jī)構(gòu)一般擁有一批素質(zhì)較高的設(shè)計(jì)和監(jiān)理力量，代替了其他部門建設(shè)管理的業(yè)主職能，不再設(shè)立臨時(shí)性基建班子，整合人力資源、提高項(xiàng)目管理效率。針對(duì)這些權(quán)力集中較高的專門機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，實(shí)行投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用功能分離，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，避免滋生腐敗。

3、結(jié)束語(yǔ)

改善政府投資項(xiàng)目管理水平，要以專業(yè)人才為依托，認(rèn)真完成前期各項(xiàng)工作，尤其重視項(xiàng)目可研、設(shè)計(jì)階段。探索項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，做好項(xiàng)目形成到落地建設(shè)的過(guò)渡工作。強(qiáng)化要素保障，確保落地各項(xiàng)目用地指標(biāo)，和諧征遷，培育項(xiàng)目建設(shè)良好環(huán)境。