1938年底，經(jīng)歷了淞滬、武漢等投入兵力近百萬的大會戰(zhàn)后，國民政府損失了大量的人員與裝備，陸軍兵員不及原編制的一半，海軍和空軍則幾乎傷亡殆盡。此時，受共產(chǎn)黨部隊(duì)敵后游擊戰(zhàn)的啟發(fā)和鼓勵，蔣介石考慮執(zhí)行新的抗戰(zhàn)策略——游擊戰(zhàn)與正規(guī)戰(zhàn)配合。

蔣介石1938年11月底明確提出：“游擊戰(zhàn)重于正規(guī)戰(zhàn)” 1938年11月底，國民政府軍事委員會在湖南南岳召開軍事會議。會上，蔣介石明確提出：“政治重于軍事，游擊戰(zhàn)重于正規(guī)戰(zhàn)?！辈⒁螅喝珖筷?duì)三分之一兵力配備在游擊區(qū)域——在敵軍的后方打游擊；三分之一布置在前方，對敵抗戰(zhàn)；三分之一到后方整訓(xùn)。此外，還在敵后專門設(shè)立了冀察、魯蘇兩個游擊戰(zhàn)區(qū)。

1939年1月24日，國民政府成立南岳游擊干部訓(xùn)練班，蔣介石親自擔(dān)任主任，白崇禧、陳誠擔(dān)任副主任。學(xué)員來自各戰(zhàn)區(qū)部隊(duì)營長以上軍官和高級司令部的中級參謀人員，結(jié)業(yè)后回原部隊(duì)辦班訓(xùn)練連、排長等基層軍事骨干，編組游擊隊(duì)，到敵人的側(cè)面和后方去開展游擊戰(zhàn)爭。由于共產(chǎn)黨是公認(rèn)的游擊戰(zhàn)專家，所以訓(xùn)練班專門邀請共產(chǎn)黨員來講解游擊戰(zhàn)術(shù)。當(dāng)時，葉劍英擔(dān)任了訓(xùn)練班的副教育長，帶領(lǐng)共產(chǎn)黨干部30多人參加籌建和教學(xué)工作，編寫教材、備課、試講。

國民黨部隊(duì)建立了一些敵后抗日根據(jù)地，但戰(zhàn)績卻十分糟糕 在蔣介石對“游擊戰(zhàn)”的重視之下，最高峰時，敵后戰(zhàn)場的國民黨部隊(duì)達(dá)到了近60個師，再加上大量地方武裝，兵力接近100萬。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國民黨軍在敵后戰(zhàn)場的主要抗日根據(jù)地包括：太行山東南部根據(jù)地，中條山根據(jù)地，呂梁山根據(jù)地，五臺山根據(jù)地，恒山根據(jù)地，魯東南與沂蒙山、日照山根據(jù)地，大別山根據(jù)地，浙西根據(jù)地，皖東、皖北和鄂東根據(jù)地，海南根據(jù)地等。

然而，國民黨部隊(duì)的這些敵后抗日根據(jù)地，戰(zhàn)績卻十分糟糕，在日軍的進(jìn)攻下連連敗退、損兵折將。比如，中條山戰(zhàn)役。1941年5月上旬至6月上旬，日軍進(jìn)攻中條山根據(jù)地，只用35個小時便完成了外側(cè)包圍圈，只用40個小時完成了內(nèi)側(cè)包圍圈，實(shí)現(xiàn)了對近20萬國民黨軍隊(duì)的雙重合圍。前后不過30天的時間，中條山根據(jù)地陷落。據(jù)日方統(tǒng)計(jì)，中國軍隊(duì)此役被俘3.5萬人，遺棄尸體約4.2萬具，日軍戰(zhàn)死僅679人，負(fù)傷2292人。蔣介石稱此役為“抗戰(zhàn)史上最大之恥辱”。到1943年左右，國民黨在華北的敵后根據(jù)地基本上都丟掉了。

中共領(lǐng)導(dǎo)的抗日根據(jù)地與國民黨領(lǐng)導(dǎo)的何以如此大相徑庭 相反，中共領(lǐng)導(dǎo)下的敵后根據(jù)地，卻從只有不過150萬人口的陜甘寧邊區(qū)迅速擴(kuò)展到十多個省；武裝力量也從最初的數(shù)萬人，發(fā)展到近百萬。同樣是開展敵后游擊戰(zhàn)，同樣是經(jīng)營敵后抗日根據(jù)地，何以如此大相徑庭？

對于打好游擊戰(zhàn)，共產(chǎn)黨、國民黨的高級將領(lǐng)都有過論述。朱德在抗戰(zhàn)初期的《論抗日游擊戰(zhàn)爭》一文中指出：“抗日游擊戰(zhàn)爭主要的是政治戰(zhàn)爭?！薄罢螒?zhàn)爭的要點(diǎn)，第一，在整頓內(nèi)部，除去內(nèi)部隊(duì)員中不正確的觀念和壞的習(xí)慣行為，求得游擊隊(duì)本身鋼鐵一般的團(tuán)結(jié)，無論如何不會瓦解，任何的風(fēng)浪都能經(jīng)得住，吃得起……政治戰(zhàn)爭的第二個要點(diǎn)，是以群眾為堡壘，把群眾團(tuán)結(jié)在自己周圍……政治戰(zhàn)爭的第三個要點(diǎn)，是瓦解敵軍。”白崇禧也曾經(jīng)說過這樣一段話：“有人認(rèn)為打游擊乃保存實(shí)力之作法，殊不知敵后游擊，任務(wù)極為艱巨，因補(bǔ)給困難，且多半以寡抵眾，以弱抵強(qiáng)，故必須官兵加倍淬厲奮發(fā)，機(jī)警勇敢，絕非保存實(shí)力者所能勝任?！?/p>

日軍有一份評估報告稱，國民黨游擊隊(duì)有五大弱點(diǎn)：“（一）各游擊隊(duì)?；幍乇P，自相火拼；（二）缺乏大員統(tǒng)率，彼此不能密切聯(lián)系，易于各個擊破；（三）缺乏優(yōu)良武器，不能作陣地戰(zhàn)；（四）正規(guī)游擊隊(duì)雖破壞力強(qiáng)，但對人民濫施權(quán)威，致不得民眾之信仰；（五）非正規(guī)之游擊隊(duì)分子復(fù)雜，大多為土匪散兵結(jié)構(gòu)而成，戰(zhàn)斗力既不強(qiáng)且領(lǐng)導(dǎo)者俱是匪首流氓，甚少有國家觀念，易以利相誘?！倍鴮伯a(chǎn)黨的評價卻是：“中共是有鐵的紀(jì)律的黨組織，以黨為核心團(tuán)結(jié)軍、政、民進(jìn)行所謂四位一體的活動……它以‘七分政治，三分軍事’的方針，將抗日戰(zhàn)變?yōu)檎螒?zhàn)，在建設(shè)解放區(qū)的同時，鼓動民眾廣泛開展‘游擊隊(duì)’活動……至1941年，方面軍（才）覺察到中共存在的可怕?！闭浴侗本┤請蟆?/p>