主政者常常有這樣的困惑，就是應(yīng)該進行的政務(wù)決策與需要拿錢的財務(wù)決策難匹配，換言之，就是“該決策的難決策”，其具體又可細分為兩個問題：一是如何確定哪些是老百姓急需要辦的事？二是要辦這些事需不需要政府出錢？

北京市財政局給我們貢獻出一套決策機制—事前績效評估（以下稱事前評估）。

事前評估就是要看這些項目的錢該不該花，有限的財力應(yīng)不應(yīng)該投資在這些項目上。預(yù)期績效目標(biāo)定的是否合理，各項措施能不能保證達到預(yù)期的效果。

2014年10月，北京市財政局開始了2015年各預(yù)算單位的事前評估工作。2015年度事前績效評估工作分兩批進行。第一批事前績效評估項目共34個，主要從各預(yù)算部門上報的2015年重點支出事項中選擇;第二批事前績效評估項目計劃20個左右，從各部門上報的2015年預(yù)算支出項目中選擇。

記者參加了其中一個項目（即“菜籃子”外埠基地建設(shè)項目）的事前評估全過程，發(fā)現(xiàn)北京事前評估工作頗具智慧性，其獨特之處在于多舉措相互配合。

科學(xué)配置專家組成員

上文提到的項目是由北京市財政局績效考評中心委托的第三方評估機構(gòu)北京金凱偉業(yè)咨詢公司進行事前評估的。事前評估的方式包括聘請專家、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、電話咨詢、召開座談會、問卷調(diào)查、人大代表和政協(xié)委員參與等方式。

參與事前評估會議的人員有人大代表、政協(xié)委員，他們從公眾立場中參與“政府分錢決策”，其現(xiàn)實性積極意義非常明顯;評估專家組，其中包括從事項目研究領(lǐng)域的專家、行業(yè)領(lǐng)域的專家以及績效專家;同時還有北京市財政局相關(guān)人員和項目單位相關(guān)人員。特別是人大代表和政協(xié)委員加入到評估小組，優(yōu)化了評估小組的成員結(jié)構(gòu)，在較低成本控制的前提下保證了評估論證成果的質(zhì)量。

該項目評估工作組組長鞏向生告訴記者，事前評估工作的程序一般包括事前評估準(zhǔn)備、事前評估實施、事前評估總結(jié)及應(yīng)用三個階段。在三個階段過程中，對預(yù)算單位申報的項目要圍繞事前評估的指標(biāo)來進行評判，評估指標(biāo)由五個方面組成。（一）項目的相關(guān)性。其中包括政策相關(guān)性，職能相關(guān)性，需求相關(guān)性，財政投入相關(guān)性，產(chǎn)出與效果相關(guān)性;（二）項目績效的可實現(xiàn)性。包括績效目標(biāo)明確合理性，績效目標(biāo)細化量化程度，項目預(yù)期效益可實現(xiàn)程度;（三）項目實施方案的有效性。包括項目內(nèi)容明確性，決策程序規(guī)范性，預(yù)算編制科學(xué)合理性，項目資金保障條件，組織機構(gòu)健全有效性，技術(shù)方案科學(xué)合理性，項目管理制度健全有效性，項目管控措施健全有效性;（四）項目預(yù)期績效的可持續(xù)性。包括政策的可持續(xù)性，預(yù)期產(chǎn)出及效果的可持續(xù)性，組織管理機構(gòu)的可持續(xù)性。（五）財政資金投入的可行性及風(fēng)險。包括財政投入能力風(fēng)險，財政資金重復(fù)投入風(fēng)險，支持方式導(dǎo)致的財政資金投入風(fēng)險，項目執(zhí)行風(fēng)險導(dǎo)致的財政資金投入風(fēng)險。以上5方面的指標(biāo)是整個事前評估工作的重要依據(jù)。

在預(yù)評估會上，記者看到，專家組依據(jù)此5點內(nèi)容發(fā)問項目單位。在項目需求相關(guān)性方面，全國農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃學(xué)會研究員屈寶香認為，就北京市蔬菜、畜禽市場需求情況，市場需求年度增長率以及前年度項目實施效果等問題，項目單位所提供的數(shù)據(jù)支撐材料不充分。還有一些專家認為對這個項目的現(xiàn)實需求情況、需求迫切程度難以有效界定。

北京市人大代表衛(wèi)愛民提出：“這個項目該不該上，需要從老百姓最關(guān)心的問題著手，最需要解決的問題著手，這個問題就是食品安全保障。當(dāng)務(wù)之急，是要主管部門對蔬菜食品質(zhì)量進行監(jiān)控，并給農(nóng)民做培訓(xùn)，培訓(xùn)農(nóng)藥的使用方法。因此項目是否通過評估，應(yīng)該從這些方面來看。”

在預(yù)評估會上，主管部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也到會場聽取專家和人大代表，政協(xié)委員的意見，對現(xiàn)場各種疑問進行了解答，并答應(yīng)回去整理相應(yīng)的數(shù)據(jù)及資料，在正式的評估會上做進一步討論。

事前評估組成員在各自的領(lǐng)域里面提出了中肯的建議，民意需求、專業(yè)判斷，再加上財政建議，部門訴求，讓“難決策的”項目變得“有依有據(jù)”，從而讓“分錢”的事情變得更科學(xué)，更合理。

多種論證方式

北京市財政局的事前評估采用資料收集，現(xiàn)場調(diào)研，召開評估會三種方式。資料收集方式主要是為后兩種方式做準(zhǔn)備，先從政策層面確定項目是否符合要求;現(xiàn)場調(diào)研主要是了解企業(yè)的真正困難和需求，考察財政資金有沒有發(fā)揮出應(yīng)有作用;事前評估會則是由專家組從評估的5項指標(biāo)來判定項目是否給予支持。這是北京財政局在既符合政策前提下，又充分爭取民意的基礎(chǔ)上，推出的“專業(yè)決策”機制。

配合專業(yè)決策機制，北京財政局又給出了具體的事前評估方法。事前評估方法包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。（一）成本效益分析法。是指通過將項目的預(yù)算支出安排與預(yù)期效益進行對比分析，對項目進行評估。（二）比較法。是指通過對績效目標(biāo)與預(yù)期實施效果、歷史情況、不同部門和地區(qū)同類預(yù)算支出（項目）安排的比較，對項目進行評估。（三）因素分析法。是指通過綜合分析影響項目績效目標(biāo)實現(xiàn)、實施效果的內(nèi)外因素，對項目進行評估。（四）最低成本法。是指對預(yù)期效益不易計量的項目，通過綜合分析測算其最低實施成本，對項目進行評估。（五）公眾評判法。是指通過專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查等方式，對項目進行評估。由此看來，事前評估方式和方法具有組織管理簡便易行、實施成本低的優(yōu)勢。

當(dāng)然，方法論證合理，措施體系完善，進一步還需要用制度來保證措施。2013年，北京市財政局在《關(guān)于編制2014年部門預(yù)算的通知》中，要求要嚴格按照評估結(jié)論安排預(yù)算。2014年，北京市財政局在《關(guān)于編制2015年部門預(yù)算的通知》，又要求要把事前績效評估結(jié)論作為編制預(yù)算的重要參考依據(jù)，按照結(jié)論安排預(yù)算。據(jù)記者了解，北京市財政局將在明年出臺《北京市預(yù)算績效評估專家管理辦法》，進一步來規(guī)范專家管理，讓項目評估做到更公平，更科學(xué)。

客觀性的結(jié)論

在現(xiàn)場調(diào)研的環(huán)節(jié)中，記者隨事前評估組的工作人員來到北京豐臺新發(fā)地批發(fā)市場，對一家蔬菜公司進行調(diào)研。該公司總經(jīng)理閆金權(quán)對工作組說，盡管本市蔬菜市場供應(yīng)相對充足，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨自然風(fēng)險和市場風(fēng)險雙重影響，“谷賤傷農(nóng)”導(dǎo)致生產(chǎn)具有不確定性，這些因素作用致使近年來農(nóng)產(chǎn)品價格波動越來越大。通過加強菜籃子外埠基地建設(shè)，能夠讓他們這些蔬菜企業(yè)得到政府資金的扶持，減輕一些壓力。

“我們的商業(yè)模式主要是農(nóng)超對接（即農(nóng)產(chǎn)品與超市直接對接），在與超市的關(guān)系中，我們作為供應(yīng)商占有主動權(quán)，這都得益于外埠基地建設(shè)。因為超市有自己的特性，需求量大，采購量多，僅一兩家合作社保證不了供應(yīng)。如果是農(nóng)民和超市打交道，那么農(nóng)民就屬于弱勢群體，在議價中就會吃虧。所以我們公司把當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶組織起來成立合作社，與合作社簽訂合同來保障貨源。無論超市還是農(nóng)民，他們都需要有實力的供貨商來做這方面的事情。去年，我們申請到200萬的財政資金全部投入到蔬菜包裝上面。以前我們用紙箱裝蔬菜，一個紙箱成本是4塊多，使用是一次性的。有了這筆財政資金后，我們改用可以循環(huán)利用的周轉(zhuǎn)筐包裝，一個筐成本是53塊，能裝60噸蔬菜，而且保鮮性能好。紙箱變成周轉(zhuǎn)筐的差價，是我們在市場上具有競爭力的價格優(yōu)勢。有了這個差價，自然就會讓利給市民。” 閆金權(quán)說道。

通過現(xiàn)場調(diào)研，專家組對該項目掌握了大量的一手資料，通過五個評估指標(biāo)內(nèi)容給出科學(xué)的評估結(jié)論。

中央財經(jīng)大學(xué)教授童偉認為，在市場導(dǎo)向的經(jīng)濟中，政府的基本作用在于克服市場缺陷，促進資源的有效配置，以確保稀缺的政府資源被優(yōu)先用于國家戰(zhàn)略目標(biāo)和政策優(yōu)先方向的實現(xiàn)，為經(jīng)濟發(fā)展和社會公眾提供市場無法滿足的公共服務(wù)。在這些方面，預(yù)算發(fā)揮著極其重要的作用。事前績效評估就是將“做正確的事”放在首位。