當(dāng)您拿到這本雜志的時(shí)候，2015年的第一個(gè)月已經(jīng)過去一大半了。

過去的一年，是一個(gè)對(duì)于財(cái)政人來說很“糾結(jié)”的年份：十八屆三中全會(huì)之后，財(cái)政的“思”與“行”都不再僅限于一個(gè)單純的“政府出納”，而是真正的向政府的CFO方向邁進(jìn)。

這種轉(zhuǎn)變固然讓人欣喜，但任何改變，或者說改革的背后，都不可能沒有痛苦：無論是財(cái)政與部門之間的關(guān)系，還是財(cái)政與地方政府之間的關(guān)系，抑或是財(cái)政和企業(yè)之間的關(guān)系，甚至是財(cái)政與民眾之間的關(guān)系……財(cái)政人在這個(gè)辭舊迎新的節(jié)點(diǎn)上，忽然發(fā)現(xiàn)，自己要想的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比自己在想的要多得多。

而這些關(guān)系之間遠(yuǎn)不平衡：上有地方政府不斷加強(qiáng)對(duì)以財(cái)輔政的要求，邊有部門資金績效不斷亮起的紅燈，當(dāng)?shù)赜衅髽I(yè)減稅與財(cái)政增收之間的矛盾，還有民眾對(duì)不斷改善民生福祉的迫切要求……

站在這些遠(yuǎn)未平衡的天平之上，財(cái)政人在2015年要做的，至少有三個(gè)“平衡”：

第一，從“怎么想”的角度上，財(cái)政人需要厘清政府與市場(chǎng)，即在現(xiàn)在由“政市”向“正市”進(jìn)化過程中的財(cái)政導(dǎo)向;

第二，從“怎么做”的角度上，財(cái)政人需要明晰財(cái)政資金在各種需求均不滿足的前提下，在哪些方面需要約束，在哪些方面又需要放開，和如何具體操作的問題;

第三，從“為何做”的角度上，財(cái)政人需要在民生保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋找一個(gè)極為困難的雙贏甚至多贏的節(jié)點(diǎn)。

這些問題，無論哪一個(gè)單獨(dú)拿出來，都足以重新煮酒，深思經(jīng)年。

何況同時(shí)面對(duì)。

正如一位前輩所言：為今日財(cái)政人，如戴鐐起舞，又如傾秤求衡。于極為難處得多贏之解，方為大智大勇。

怎么想

“政市”與“正市”之間的邏輯平衡

經(jīng)筆者再三討教于各位專家學(xué)者，但“經(jīng)營型政府”這一概念是否在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域是一個(gè)有明確邊界的系統(tǒng)名詞，依舊存疑。所以不敢妄用。

但經(jīng)營性政府項(xiàng)目和非經(jīng)營性政府項(xiàng)目這些概念是著實(shí)存在的。但我們要討論的并不是這個(gè)問題，問題在于，地方財(cái)政，或者說地方政府，究竟應(yīng)該以一個(gè)城市經(jīng)營者的面貌出現(xiàn)，還是以服務(wù)者的面貌出現(xiàn)？

十八屆三中全會(huì)指出，經(jīng)濟(jì)改革的核心問題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。從官方語言上來看，財(cái)政，或者說政府作為市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有形之手，在經(jīng)營領(lǐng)域“伸的有些太長了”。這固然是一個(gè)正確的理論，但在本期為2015年“寫信”的各地財(cái)政人的表述中，我們看到更多的是更為理性的一種表述方式：即“讓政府的歸政府，讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”。

誠然，在現(xiàn)在的社會(huì)發(fā)展階段，我們必須首先承認(rèn)，地方政府的經(jīng)營性質(zhì)與服務(wù)性質(zhì)的二維化必然長期存在。但什么應(yīng)該歸政府？又哪些應(yīng)該給市場(chǎng)？官方表述的“決定性作用”，它的邊界在哪？

這些，可能是2015年沖在政府投融資第一線的財(cái)政人，替地方主官需要考慮的第一個(gè)問題，也是最重要的問題。

而我們聽到的聲音顯然也是多種多樣的：一些地方財(cái)政表示，既然理論是正確的，那么就可以拿出一些原本長期政府運(yùn)營的項(xiàng)目來“試水”。如果效果不好，再收回也無妨;而更多的“保守派”財(cái)政則表示，在中央剛剛批復(fù)一些“標(biāo)桿工程”“試點(diǎn)項(xiàng)目”的這個(gè)時(shí)機(jī)，盲目跟風(fēng)可能收效甚微，且當(dāng)?shù)刎?cái)力難以承擔(dān)項(xiàng)目失誤甚至失敗的風(fēng)險(xiǎn)，因此更多的考慮到的是地方政府如何“擔(dān)當(dāng)”的問題。

而也有一些財(cái)政人想的更遠(yuǎn)：在現(xiàn)在沒有“規(guī)矩”的情況之下，盲目的讓行政手段與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，也有可能出現(xiàn)政企合謀，雖然“共利”但也“同黑”的情況。因此大力推薦制度框架先行，尤其是制約措施先行的做法。這也并非毫無道理。總之，在這種一切尚不明朗的前提下，誰也不愿意放下讓雪山崩塌的那根羽毛。如何界定市場(chǎng)與政府的邊界，在未來的一年甚至幾年里，都將是財(cái)政人甚至政府部門的心頭刺。

怎么做

約束與放開之間的技術(shù)平衡

地方財(cái)力有限與支出需求無限的矛盾，并不是一個(gè)財(cái)政人面對(duì)的新問題。但在現(xiàn)在全國地方財(cái)政資金池普遍吃緊的大環(huán)境之下，部分財(cái)政資金使用分散、效益低下等問題，就顯得格外的刺眼。在這種情況下，財(cái)政在何處該“緊”，何處該“松”，尤為重要。

所謂“緊”，指的是在三公消費(fèi)等非硬性支出上省錢。其實(shí)在“八項(xiàng)規(guī)定”等出臺(tái)之后這段執(zhí)行時(shí)間中，絕大部分地區(qū)的三公消費(fèi)的非硬性甚至是非理性因公消費(fèi)已經(jīng)一再縮減。盡管如此，“縮減行政支出”字樣還是出現(xiàn)在了許多地方財(cái)政的2015年工作計(jì)劃中。但在采訪中，一些地方財(cái)政人也表示，現(xiàn)在在行政支出上的“緊”，有些矯枉過正的趨勢(shì)。

原因何在？他們表示，由于沒有一個(gè)具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，所以哪些錢該花，哪些錢不該花，就變成了一個(gè)模糊的界定。一些地方主官秉承“不求有功但求無過”的原則，索性將所有因公聯(lián)絡(luò)經(jīng)費(fèi)都列入節(jié)省行列，導(dǎo)致不該有的沒了，該有的也沒了。

這種“緊”，也指的是在即將到來的2015年財(cái)政面臨的外部約束繼續(xù)收緊。不僅在存量債務(wù)方面，監(jiān)管層已經(jīng)規(guī)定了從2015年開始進(jìn)入“還債年”，而且從融資渠道方面也從嚴(yán)從緊，再加上大范圍地方財(cái)源發(fā)展情況受國際經(jīng)濟(jì)下滑持續(xù)走低，被一些財(cái)政人評(píng)價(jià)為“雪上加霜”之年并非毫無道理。

有財(cái)政人表示，往年是各部門一起來分錢，今年是一分錢掰成兩半花。這“掰”的工具，就是財(cái)政績效，或者說政府績效。在外部環(huán)境逐漸收緊的2015年，不少地方財(cái)政先知先覺的開始進(jìn)行“自收緊”行為，將財(cái)政的資金績效、項(xiàng)目績效列入到2015年的工作重點(diǎn)中，力求每一分錢都花到刀刃上。

然而這也同時(shí)會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問題：每個(gè)地方的“刀刃”即“松”的地方都是不同的。對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)而言，這“刀刃”可能指的是如何在民生方面取得進(jìn)展，如何改善居住環(huán)境;而對(duì)于西部一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，“刀刃”可能還停留在如何保運(yùn)轉(zhuǎn)，如何找到新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)上。而這，又是我們接下來要談的第三個(gè)平衡：民生與發(fā)展之間的未來平衡。

為何做

民生與發(fā)展之間的未來平衡

民生與發(fā)展的矛盾差別來自一個(gè)經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型：政企合謀下的“中國特色發(fā)展模式”。在中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授聶輝華提出的這一模型下，地方政府和企業(yè)為了追求先期利益最大化，對(duì)待環(huán)境時(shí)多會(huì)采用“先污染，后治理”甚至是“先污染，后人治理”的方式。而在具體操作中，也通常會(huì)使用高危險(xiǎn)、高回報(bào)的方式。簡稱“要錢不要命”。

這種做法在現(xiàn)在的許多地區(qū)還是一個(gè)經(jīng)典的建設(shè)方式。因此也就很容易可以理解為什么會(huì)出現(xiàn)上文所述“刀刃”不同的情況。這種情況在以資源為主要財(cái)源的地區(qū)尤為突出?；旧夏軌驓w結(jié)到資源型城市的地區(qū)，其生態(tài)環(huán)境幾乎一定會(huì)遭到毀滅性損害，即使當(dāng)?shù)刎?cái)政收入再高，在上文所述的地方財(cái)政無限支出需求模型中，對(duì)民生環(huán)境維護(hù)的費(fèi)用優(yōu)先級(jí)一定是排在相當(dāng)后的。一般做法是等到破壞到所有人都無法承受的級(jí)別之后，再斥巨資試圖挽救已經(jīng)失去的民生資源。

這是在我國發(fā)展模式中很尷尬、但無法回避的一個(gè)惡性循環(huán)。

因此無論是讓政府回歸到一個(gè)單純的服務(wù)、監(jiān)督職能，還是讓地方財(cái)政的每一分錢都花到刀刃上，其最終目的是達(dá)到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方民生發(fā)展之間的平衡，即使這兩個(gè)目的之間具有一定的矛盾性。當(dāng)這個(gè)矛盾激化到必須犧牲一方之時(shí)，我們看到，絕大多數(shù)財(cái)政人選擇的，還是保民生。

也正是因此，深挖財(cái)源也好，政府直接領(lǐng)導(dǎo)或者間接引導(dǎo)市場(chǎng)也罷，其最后的一道“防線”也是地方財(cái)政得以繼續(xù)健康發(fā)展的根本，都是當(dāng)?shù)氐娜嗣瘛０簿硬艠窐I(yè)，樂業(yè)方有財(cái)，有財(cái)可輔政。

以民為本，方能不負(fù)重托。