地方政府融資平臺(tái)集融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、償債于一體，代替當(dāng)?shù)卣M(jìn)行投融資活動(dòng)，目前地方政府融資主要通過融資平臺(tái)進(jìn)行。政府借到融資平臺(tái)融資，間接實(shí)現(xiàn)了地方政府的市場(chǎng)化融資，推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展;但另一方面，其存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患不可忽視。

根據(jù)新政策的相關(guān)規(guī)定，地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)有債務(wù)以2014年底為界限實(shí)行新老劃斷，即2015年以后融資平臺(tái)（城投公司）新增債務(wù)將不被認(rèn)定為政府債務(wù)。對(duì)于存量債務(wù)，將在甄別分類的基礎(chǔ)上確定余額，分類逐步處置，只能減少不能增加;對(duì)于增量融資，以地方政府為舉債主體的債務(wù)融資只能在限額管理之下由省級(jí)地方政府代為舉借，并鼓勵(lì)通過PPP模式（政府與社會(huì)資本合作模式）開展不形成政府債務(wù)的融資。

根據(jù)相關(guān)政策要求，自2016年起，政府融資平臺(tái)公司必須剝離政府融資職能。因此，以承擔(dān)地方政府融資為核心職能的平臺(tái)公司面臨轉(zhuǎn)型。

平臺(tái)公司自身面臨的問題

除政策因素外，平臺(tái)公司自身面臨一系列問題和困境也迫使平臺(tái)公司必須轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體。

（一）平臺(tái)公司資產(chǎn)質(zhì)量欠佳

平臺(tái)公司組建時(shí)普遍存在以存量土地資產(chǎn)作價(jià)、非經(jīng)營(yíng)性市政資產(chǎn)抵充行為，各地方政府注入平臺(tái)公司的資產(chǎn)中很大一部分是公益性資產(chǎn)及準(zhǔn)公益性資產(chǎn)，如市政道路、橋梁、污水處理廠、公交客運(yùn)公司等，這些資產(chǎn)很難產(chǎn)生收益或者產(chǎn)生的收益不能覆蓋其成本，資產(chǎn)質(zhì)量不佳。而且平臺(tái)公司即使注入大量土地，土地出讓收益大多也以政府應(yīng)收賬款掛賬，并無(wú)真實(shí)收入和利潤(rùn)，平臺(tái)公司資產(chǎn)不實(shí)。而且由于缺乏明確的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和土地開發(fā)規(guī)劃，土地閑置也導(dǎo)致了土地價(jià)值虛高。

此外，有些地方政府融資平臺(tái)公司承擔(dān)了引導(dǎo)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展的職能。但由于缺乏融資平臺(tái)往往缺乏產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，旗下資產(chǎn)關(guān)聯(lián)性較差，分散的資產(chǎn)未能形成在產(chǎn)業(yè)鏈上的協(xié)同經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，嚴(yán)重影響了平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)效率和當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。

（二）投資項(xiàng)目盈利能力不足

目前地方政府融資平臺(tái)所投資的項(xiàng)目主要分為公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)三種，公益性項(xiàng)目和準(zhǔn)公益性的項(xiàng)目缺乏穩(wěn)定收入和較高的投資收益，很難覆蓋成本;經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目雖然可以達(dá)到投資平衡，但所投資項(xiàng)目前期投入大、建設(shè)及回收期長(zhǎng)，產(chǎn)生的現(xiàn)金流入慢且不穩(wěn)定，而且其產(chǎn)生的收益往往用來(lái)補(bǔ)貼前兩類項(xiàng)目的虧損，總體而言平臺(tái)公司欠缺自身造血能力，主要依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼和各類基金來(lái)維系經(jīng)營(yíng)。

此外，平臺(tái)公司投入建設(shè)的許多大型工程建設(shè)項(xiàng)目竣工投入使用后，政府部門及平臺(tái)公司都未能及時(shí)更新維護(hù)，重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這主要是因?yàn)槠脚_(tái)公司政府化運(yùn)作使得項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與收益權(quán)脫節(jié)，再加上項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)和管理由政府的不同部門來(lái)協(xié)調(diào)和監(jiān)管，容易造成權(quán)責(zé)不明的情況。導(dǎo)致平臺(tái)公司項(xiàng)目后期管理欠妥，無(wú)升級(jí)換代更新存量項(xiàng)目的動(dòng)力，進(jìn)一步影響了項(xiàng)目的長(zhǎng)期收益和現(xiàn)金流。

（三）尚未建立現(xiàn)代公司治理制度

目前很多平臺(tái)公司還未真正建立起現(xiàn)代化公司治理制度，行政色彩比較濃厚，配套的財(cái)務(wù)制度、人力資源管理制度、項(xiàng)目決策體系不規(guī)范。平臺(tái)公司的資產(chǎn)主要是當(dāng)?shù)卣怨蓹?quán)劃轉(zhuǎn)的形式納入平臺(tái)公司中，公司的投資、融資行為主要是依據(jù)當(dāng)?shù)卣囊庠竵?lái)決策和執(zhí)行，平臺(tái)公司自身對(duì)于旗下的業(yè)務(wù)板塊、所投資的項(xiàng)目缺乏掌控力，對(duì)于自身的業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃也缺乏自主權(quán)，存在投資和管理分開的“兩層皮”現(xiàn)象。

（四）面臨著財(cái)務(wù)瓶頸制約

在“43號(hào)文”及其配套政策的規(guī)定下，并非所有債務(wù)都能歸為政府性債務(wù)，一旦脫離了政府信用支持，融資平臺(tái)就必須獨(dú)立面對(duì)現(xiàn)實(shí)的財(cái)務(wù)問題：

一是資產(chǎn)負(fù)債率高。目前很多融資平臺(tái)都有70%以上的高負(fù)債率，不僅僅是缺乏長(zhǎng)期償債的能力，一旦與政府信用擔(dān)保分割，融資平臺(tái)內(nèi)的債務(wù)未能劃撥為政府性債務(wù)，融資平臺(tái)就會(huì)因缺乏資產(chǎn)信用失去進(jìn)行繼續(xù)融資的能力。

二是到期償付債務(wù)的比例高。政府融資平臺(tái)公司的長(zhǎng)期債務(wù)比例高，債務(wù)償付具有明顯的周期性。從償付期來(lái)看，地方政府融資平臺(tái)所要承擔(dān)的債務(wù)在2014年末及2015年末左右達(dá)到償付高峰。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，按2013年6月底地方政府性債務(wù)余額為基數(shù)，從未來(lái)償債年度看，2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%。再加上2013年下半年和2014年的債務(wù)增加，可以推測(cè)融資平臺(tái)面臨著償債高峰。

三是資產(chǎn)的流動(dòng)性低。由于企業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量不佳、資產(chǎn)不實(shí)，所以資產(chǎn)的流動(dòng)性也很低，自身的短期融資能力也比較缺乏。

四是經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流量滿足率低。受資產(chǎn)質(zhì)量和投資項(xiàng)目的影響，目前融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流量較低，融資平臺(tái)的再投資能力不強(qiáng)。

未來(lái)轉(zhuǎn)型原則

（一）分類原則

地方政府融資平臺(tái)具有復(fù)雜性和多樣性，在新政策下地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要遵循分類原則，因地制宜、因材施策，針對(duì)不同類型的地方政府融資平臺(tái)因根據(jù)其自身的特性和擁有的資源，走適宜的轉(zhuǎn)型之路。目前我國(guó)的平臺(tái)公司大致分為以下三類：

第一類融資平臺(tái)公司是政府建設(shè)項(xiàng)目的責(zé)任主體，名義上是公司法人，實(shí)際為事業(yè)體制，隸屬于政府某一職能部門，較多采用“一套班子、兩塊牌子”的組織結(jié)構(gòu)，僅僅是政府建設(shè)和實(shí)施項(xiàng)目的“代理人”，主營(yíng)業(yè)務(wù)以公益性項(xiàng)目為主，獨(dú)立性低。

第二類融資平臺(tái)公司，通過土地運(yùn)作、儲(chǔ)備、開發(fā)及國(guó)有資產(chǎn)劃撥，整合了一定的社會(huì)資源，主營(yíng)業(yè)務(wù)集中于各類園區(qū)土地一級(jí)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)以及其他衍生資源。這類融資平臺(tái)擁有的核心資源主要是土地。

第三類融資平臺(tái)公司，隨著開發(fā)業(yè)務(wù)發(fā)展及管理成熟，路橋等市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和水電氣公交等民生產(chǎn)品供應(yīng)等更多的資源被劃入成為子公司，多元業(yè)務(wù)板塊逐漸形成母子架構(gòu)，主營(yíng)業(yè)務(wù)重心也逐漸由總部下移至子公司，公司旗下的部分經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)板塊已經(jīng)具備了良好的經(jīng)營(yíng)能力，自身造血能力強(qiáng)，具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，集團(tuán)公司在資本市場(chǎng)上也積累了一定的融資渠道和投資管理能力，但主營(yíng)業(yè)務(wù)發(fā)展仍呈現(xiàn)自發(fā)性與被動(dòng)性，缺乏戰(zhàn)略層面的業(yè)務(wù)整合和市場(chǎng)化運(yùn)作的能力，對(duì)政府信用資源和銀行系統(tǒng)性融資的依賴度仍然較高。

針對(duì)以上上述不同類型的融資平臺(tái)公司，應(yīng)按分類原則規(guī)劃轉(zhuǎn)型之路。

（二）市場(chǎng)化原則

市場(chǎng)化原則是政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的根基。在新形勢(shì)、新政策下，地方政府融資平臺(tái)要將原有的政府資源、資本通過市場(chǎng)化模式，建立起“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的持續(xù)發(fā)展機(jī)制，從政府性的投融資平臺(tái)向市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展運(yùn)營(yíng)平臺(tái)轉(zhuǎn)變，提高自身的造血能力，走可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的道路。

在制度層面，融資平臺(tái)公司應(yīng)當(dāng)規(guī)范公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立市場(chǎng)化的企業(yè)管理制度，在公司領(lǐng)導(dǎo)體制和組織機(jī)構(gòu)上，真正實(shí)行政企分開;在經(jīng)營(yíng)層面，平臺(tái)公司應(yīng)以提高資產(chǎn)盈利質(zhì)量為目標(biāo)，通過重組、盤活、運(yùn)營(yíng)現(xiàn)有資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)質(zhì)量，為轉(zhuǎn)型為成自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體打下基礎(chǔ)，同時(shí)在投資項(xiàng)目方面通過廣泛地引入社會(huì)資本進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。在財(cái)務(wù)管理層面，平臺(tái)公司也應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)的依賴政府信用支撐和資金支持的思維，通過預(yù)算控制、成本控制、盤活存量、財(cái)務(wù)預(yù)警、妥善應(yīng)對(duì)等手段，增強(qiáng)有效管控財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，真正成為市場(chǎng)化的自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的實(shí)體。

（三）共贏原則

地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型還需要遵循共贏原則。這主要是指地方平臺(tái)的轉(zhuǎn)型離不開地方政府、平臺(tái)公司自身和PPP模式下社會(huì)資本三方的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，三方都有自身的利益訴求，這就需要遵循共贏原則。對(duì)于地方政府平臺(tái)現(xiàn)有的公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，按照目前國(guó)家鼓勵(lì)的政策方向，是通過 PPP模式引入社會(huì)資本來(lái)運(yùn)營(yíng)，這就需要地方政府、平臺(tái)公司與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系，地方政府可在同等條件下優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種方式，支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，吸引優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本參與項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中去。

未來(lái)轉(zhuǎn)型道路

根據(jù)分類原則、市場(chǎng)化原則和共贏原則，地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型方向應(yīng)當(dāng)是比較明確的。財(cái)政部發(fā)言人也在關(guān)于“43號(hào)文”的答記者問中指出：對(duì)以前主要通過融資平臺(tái)公司融資建設(shè)的項(xiàng)目，規(guī)范后主要有三個(gè)渠道：一是對(duì)難以吸引社會(huì)資本參與、確實(shí)需要政府舉債的公益性項(xiàng)目，由省級(jí)政府發(fā)行債券融資;二是對(duì)商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，要與政府脫鉤，完全推向市場(chǎng)，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù);三是對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任。

從項(xiàng)目推及平臺(tái)主體，未來(lái)融資平臺(tái)的發(fā)展方向大致有三個(gè)。

（一）平臺(tái)公司由融資主體轉(zhuǎn)為項(xiàng)目實(shí)施主體

針對(duì)第一類平臺(tái)公司，即主要代理政府建設(shè)公益類項(xiàng)目的平臺(tái)公司，這類公司獨(dú)立性低，擁有的可支配資源少，轉(zhuǎn)型方向可由融資主體轉(zhuǎn)為項(xiàng)目實(shí)施主體。地方政府可將需要繼續(xù)實(shí)施的公益類項(xiàng)目進(jìn)行梳理，整合至某一平臺(tái)公司繼續(xù)實(shí)施。根據(jù)新政，該平臺(tái)公司不能承擔(dān)融資職能，今后將主要依靠地方政府發(fā)行政府債券來(lái)解決融資問題。平臺(tái)公司則變?yōu)檎惞嫘皂?xiàng)目的實(shí)施主體。日后，該平臺(tái)公司實(shí)施的項(xiàng)目由政府負(fù)責(zé)融資，并納入預(yù)算管理。

（二）平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為PPP模式下的合作公司（主要方向）

財(cái)政部指出，對(duì)融資平臺(tái)存量項(xiàng)目適合采用PPP模式融資的項(xiàng)目，要優(yōu)先采用PPP模式融資，由此可見轉(zhuǎn)型成為PPP模式下的合作公司是未來(lái)的主要轉(zhuǎn)型方向。根據(jù)前文的平臺(tái)公司分類，第二、三類平臺(tái)公司適合轉(zhuǎn)型為PPP模式下的合作公司。新政策規(guī)定，對(duì)于平臺(tái)公司承擔(dān)的收益性項(xiàng)目，如：城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施類，可以吸引社會(huì)資本出資共同合作建設(shè)運(yùn)營(yíng)，即PPP模式。

根據(jù)財(cái)政部等國(guó)家部委的指導(dǎo)意見，目前國(guó)家鼓勵(lì)的PPP模式主要包括委托運(yùn)營(yíng)（Oamp;M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）和改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）、SPV（公私合營(yíng)）及BT（建設(shè)-移交）8種主要模式。

具體的PPP合作模式和細(xì)節(jié)要求可參考財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》，及發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》。就平臺(tái)公司而言，其具體轉(zhuǎn)型的方式如下：

針對(duì)第二類平臺(tái)公司，由于其主營(yíng)業(yè)務(wù)主要是園區(qū)土地一級(jí)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，擁有的可支配資源主要是土地，所以這類平臺(tái)公司可轉(zhuǎn)型為項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理公司，與社會(huì)資本共同參與旗下收益性項(xiàng)目的管理和運(yùn)營(yíng)維護(hù)，或以土地作為資本注資參與設(shè)立公私合營(yíng)SPV，共享利益并共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)第三類平臺(tái)公司，可由旗下子公司或設(shè)立子公司作為PPP模式下的合作方，積極探索合理的共贏模式。集團(tuán)公司自身可轉(zhuǎn)型為一般經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)。（見第三部分）。

需要注意的是，不同階段、不同形態(tài)的項(xiàng)目適用的PPP模式也有所不同，目前的項(xiàng)目分為三類：一是已經(jīng)建成的項(xiàng)目;二是正在建設(shè)的項(xiàng)目;三是需要擴(kuò)建、改造、新建的項(xiàng)目。

針對(duì)將現(xiàn)有的項(xiàng)目：政府可以通過Oamp;M、MC、TOT 等模式與民營(yíng)企業(yè)合作，民營(yíng)企業(yè)可以直接向使用者收費(fèi)，也可以通過政府向使用者收費(fèi)。如果民營(yíng)部門獲得基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)權(quán)，就可以按照與政府的特許經(jīng)營(yíng)合約，自己向用戶收費(fèi);如果民營(yíng)企業(yè)僅是對(duì)政府擁有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維護(hù)，那么可以由政府向民營(yíng)企業(yè)支付一定的費(fèi)用。

針對(duì)在建的項(xiàng)目：地方政府可以采用BOT、TOT、BOO 等方式化解債務(wù)。這種情況下，地方政府的債務(wù)支出得以延緩，只需合同到期后付費(fèi)即可。

針對(duì)擴(kuò)建、改造、新建項(xiàng)目：可采用的PPP 模式也有若干，如政府可以通過BT、BOT、ROT 等形式與民營(yíng)企業(yè)合作。政府將需要升級(jí)改造或者擴(kuò)建新建的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)交給私人部門，由私人部門升級(jí)改造原有的基礎(chǔ)設(shè)施，甚至參與升級(jí)改造和新建擴(kuò)建后的經(jīng)營(yíng)管理。

PPP模式下，項(xiàng)目可通過資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目收益?zhèn)榷喾N渠道的融資方法來(lái)解決項(xiàng)目投資建設(shè)的資金問題。具體可參考國(guó)海證券編寫的《PPP模式下的融資方法分析》。

（三）通過資源整合和重組，直接轉(zhuǎn)型為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)。

針對(duì)第三類平臺(tái)公司，由于其市場(chǎng)化的基礎(chǔ)較好，可直接轉(zhuǎn)型為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)。為了提高這類平臺(tái)公司的資產(chǎn)質(zhì)量和盈利能力，地方政府可依托當(dāng)?shù)靥厣Y源和產(chǎn)業(yè)，打造經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)。首先，剝離原有平臺(tái)公司的公益性等盈利能力不強(qiáng)的資產(chǎn)和政府類負(fù)債，由政府或其他平臺(tái)公司承接，使平臺(tái)公司“輕裝上陣”。其次，圍繞地方重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，整合上下游資源，形成由國(guó)有企業(yè)投資控股的各產(chǎn)業(yè)類公司，將地方政府融資平臺(tái)改造為完全自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、真正市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的一般國(guó)有企業(yè)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。這既能繼續(xù)發(fā)揮原平臺(tái)公司的后續(xù)融資職能，又能在當(dāng)?shù)匦纬僧a(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，吸引更多資源投入，對(duì)產(chǎn)業(yè)集群的形成和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。

（作者系財(cái)經(jīng)評(píng)論員）