摘 要：稅務執(zhí)法風險是稅務執(zhí)法責任制落實到每個崗位所衍生出來的范疇。稅務人員在實際工作中由于各種因素導致稅務機關與稅務干部面臨很大的風險。如何預防和控制，本文進行了初步探討。

關鍵詞：稅收執(zhí)法 風險

隨著我國稅制改革的不斷深化，公民的法制觀念和依法保護自身合法權益意識不斷增強，社會各界對稅收執(zhí)法工作給予高度關注，納稅人的稅收法制觀念也隨之不斷提高，他們對稅收政策的掌握能力也在不斷增強，稅務干部的執(zhí)法行為時刻在接受著多層次的監(jiān)督和制約。因此，稅務干部在行政執(zhí)法過程中無論是在執(zhí)行稅收政策、執(zhí)法程序還是在公開辦稅、優(yōu)化服務等方面，都要在法制、公平、文明、效率上下功夫。如果稅收執(zhí)法人員在執(zhí)法上稍不注意，就有受到法紀懲處的危險，這對稅收執(zhí)法人員來說是一種風險。這種執(zhí)法風險當前在基層稅務系統尤為明顯，如不加以解決，必將影響稅收事業(yè)的長遠發(fā)展和稅務干部的健康成長。

一、稅收執(zhí)法風險的含義及表現形式

稅收執(zhí)法風險主要是指在稅收執(zhí)法過程中，因為執(zhí)法主體的作為（主要指不當作為）和不作為可能使稅收管理職能失效以及對執(zhí)法主體和執(zhí)法人員本身造成損害的各種不利后果或不利影響。

由于執(zhí)法過錯責任追究的推行，稅收執(zhí)法風險已經普遍存在于稅務機關稅源管理的各個崗位，大體分來，稅收執(zhí)法風險可以分為以下幾個類別：

（一）稅收管理風險。這類風險主要是指在稅收管理過程中由于管理員的未作為、未完全作為或錯誤作為而形成的影響和后果。它幾乎涉及到稅務機關日常稅源管理的各個崗位，稅源管理中每一項基礎管理事項，如稅務登記不準確、納稅人性質認定錯誤、一般納稅人資格和增值稅專用發(fā)票領用審核不嚴、減免稅概念劃分錯誤、“雙定戶”定額程序不全、一般納稅人進項抵扣審核不嚴、日常納稅輔導不細致造成納稅漏洞等等。這類風險從日常表象上不易察覺，最容易忽視，而實際最終造成的后果將可能是極其嚴重的甚至要負擔法律責任。如稅務登記不準確將對以后在對納稅人實施管理中稅種確定、稅率確定、征收方式確定等方面造成困難，特別是在對納稅人實施稅務檢查中對案件的最終定性將造成極大的困難;對一般納稅人資格審核和專用發(fā)票審核不嚴，若是日常管理松懈，監(jiān)控不力，一旦出現納稅人虛開專用發(fā)票案件，除對國家稅收造成流失外，資格認定整個環(huán)節(jié)將會承擔相應的法律責任。同時，這類風險還將有可能成為其他稅收執(zhí)法風險的誘因，導致更嚴重的風險的產生。

（二）稅收檢查風險。這類風險主要涉及到稅務稽查及稅收法制崗位。從目前的情況看，這類風險普遍存在于稅務執(zhí)法行為的三個方面：一是實體性方面，即對法律舉證的有效性，這是當前執(zhí)法中最為薄弱的環(huán)節(jié)，一旦發(fā)生稅務行政復議和行政訴訟，敗訴的概率就會很高。二是程序性方面，程序違法主要是指違反法定方式或者是違反法定的具體要求。稅務機關的日常具體行政行為中，往往重實體、輕程序。三是引用法律法規(guī)不準確，在《稅務處理決定書》、《稅務處罰決定書》中定性和處理不是引用法律法規(guī)等高級次條文，而是引用內部文件、工作規(guī)程等低級次條文，且引用的條款不準確，適用性和針對性不強，導致定性模糊、征納雙方爭議過大，從而敗訴。

二、稅收執(zhí)法風險產生的原因分析

探究稅收執(zhí)法風險形成的原因，要從稅收管理人員、稅務機關以及他們所處的法律、社會環(huán)境兩個方面來分析：

（一）政策因素。政策性風險主要表現在規(guī)范性文件的制定上。各級單位為了更好地落實好上級文件精神，往往都會結合本地實際制定更加詳細、更加具體的操作辦法和規(guī)定。這些辦法和規(guī)定雖然對提高稅收征管質量和稅務人員的工作積極性起到一定的作用，但卻忽視了對本系統人員的法律保護，一旦出了問題，也為司法機關追究稅務人員的責任提供了依據。如目前大力推行的納稅評估方式，既沒有明確的法律定位，又缺乏規(guī)范的操作規(guī)程，就是國家稅務總局臨時制定的《納稅評估管理辦法》，其操作性也不是很強。各基層單位在實際操作中方式各不相同，管理不像管理，稽查不像稽查，隱患較大。像納稅評估稅款的定性及人庫問題，在當前使用的“綜合征管軟件V2.0”中就沒有這一模塊，如果按“查補稅款”人庫，就變成了稽查模式;如果按一般申報入庫，又變成了征管模式。有些稅務機關為了取得納稅人的配合，向納稅人宣傳納稅評估是稅務機關開展的一項優(yōu)化服務措施，在納稅評估中發(fā)現的偷稅行為也不轉交稽查處理。又如稅務機關為了方便管理制定了各種納稅管理辦法，像《停歇業(yè)管理辦法》、《轉非、注銷管理辦法》等，這些在法律上應視同稅務機關向納稅人發(fā)出的約束雙方的要約式行為，在實際執(zhí)行中，稅務機關往往根據自身需要而隨意朝令夕改，已經形成了事實上的毀約。這些問題如果得不到及時的解決，一旦被司法機關抓住把柄，就會帶來嚴重的執(zhí)法風險。

（二）內在因素。一是稅收執(zhí)法人員業(yè)務不熟，違反執(zhí)法程序引起的執(zhí)法風險。部分稅務執(zhí)法人員不思進取，得到且過，不深人學習和鉆研稅收業(yè)務，不懂裝懂，憑感覺、憑經驗、憑關系執(zhí)法而造成執(zhí)法錯誤。二是稅收執(zhí)法人員對稅法及相關法律的理解有偏差，執(zhí)法質量不高。如制作稅務執(zhí)法文書不嚴謹、不規(guī)范，使用文書或引用法律條文錯誤，執(zhí)法中不注意收集證據或收集的證據證明力不強等，給行政相對人或司法機關追究留以口實。三是執(zhí)法人員隨意執(zhí)法留下風險隱患。如在進行納稅檢查或送達稅務文書時，因熟人熟臉而不出示稅務檢查證明或一人前往等。四是因惰性引起的不作為而產生的風險。如漏征漏管戶的管理跟不上。五是稅務人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊帶來的風險。如不征或少征稅款，徇私出售發(fā)票，虛假抵扣稅款、出口退稅，得了好處不移送達到刑事標準的稽查案件等。

（三）外部因素。這方面主要是來自地方政府對稅收工作的干涉。在當前各地都在努力發(fā)展經濟的大環(huán)境下，部分基層地方政府把依法治稅同發(fā)展地方經濟對立起來。為了招商引資，搞活地方經濟，私自出臺各種稅收優(yōu)惠政策，干預稅收執(zhí)法，然而出現問題以后還要稅務機關承擔責任。另外，稅收立法與我國法律體系之間仍存在不協調，使稅法與其他法律法規(guī)的銜接不通暢，造成相關部門協稅護稅意識不強，影響了稅法的實施效力，容易形成執(zhí)法風險。還有，隨著法律的逐步普及，公民、法人依法維權和自我保護意識不斷增強，使稅收執(zhí)法風險的變數更大。因此，國稅部門在征管理念、執(zhí)法體制、征管方式等方面的標準和要求仍需不斷改進和完善。

三、稅收執(zhí)法風險的防范與化解

研究執(zhí)法風險的目的是為了防范與化解執(zhí)法風險，從而有效保護執(zhí)法人員的執(zhí)法安全，全面提高執(zhí)法效率。要防范和化解稅收執(zhí)法風險，就必須圍繞著建立“平安國稅、和諧國稅、陽光國稅、效能國稅”而展開，主要從以下幾個方面著手：

（一）提高稅務執(zhí)法隊伍素質，增強稅收執(zhí)法風險意識。

一是要強化法制觀念。稅務人員對于新形勢下的稅收執(zhí)法環(huán)境要有清醒的認識，要知法、懂法，樹立法制意識，強化法制觀念，正確對待和行使法律賦予的權利，依法行政，依法辦事，謹慎執(zhí)法，克服執(zhí)法行為中的僥幸和麻痹心理，做到警鐘長鳴，防微杜漸，使自己的執(zhí)法行為不偏離法律的軌跡運行。二是要轉變執(zhí)法方式。要改變習慣的、傳統的工作思維和征收方式，屏蔽求簡單而忽略程序，求快捷而忽略方式的現象，避免和減少執(zhí)法過程中的拖拉和隨意性。要在稅收管理理念、稅收服務意識、稅收征收習慣、職業(yè)道德觀念等方面與時俱進，提高對事務的判斷力，提升處事經驗，盡可能減少風險的發(fā)生。三是要加強稅收業(yè)務培訓，提高稅務干部的執(zhí)法水平。稅務部門是政策業(yè)務很強的部門。因此，一定要把稅收業(yè)務培訓放在重要位置，要完善激勵機制，充分發(fā)揮干部的主觀能動性，使干部主動學習鉆研稅收業(yè)務，提高執(zhí)法水平，鼓勵干部報考注冊稅務師、注冊會計師等，按照人員的不同層次或工作需要，安排干部分期分批接受專業(yè)培訓或知識更新教育，為干部應對和防范風險打下基礎。

（二）建立健全規(guī)章制度，完善各項稅收執(zhí)法監(jiān)督措施。

建立健全各項規(guī)章制度，加大執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)察力度，注意從重點環(huán)節(jié)、重點問題和重點部位人手，完善各項監(jiān)督措施。一是強化稅收執(zhí)法行為的事前監(jiān)督。堅持公開文明辦稅，提高辦稅透明度。公開稅收基本法律法規(guī)、執(zhí)法依據、執(zhí)法程序、執(zhí)法主體、執(zhí)法權限、執(zhí)法責任、處理處罰結果等，實行“陽光辦稅”，自覺接受監(jiān)督，減少執(zhí)法過錯，做到有錯及時糾正，避免執(zhí)法風險。二是強化稅收執(zhí)法行為的事中監(jiān)督。要認真執(zhí)行重大稅務案件集體審理制度，嚴格依照法定權限審理、報備本級權限內的稅務案件。要實行重大涉稅事項集體決策審議制度，對超過一定額度的審批事宜，實行集體審批，民主決策，分散和降低執(zhí)法風險。三是要強化執(zhí)法行為的事后監(jiān)督。要強化稅收執(zhí)法監(jiān)督檢查，嚴格執(zhí)行稅務行政復議制度，增強稅務機關的自我糾錯能力。對稅款入庫、退庫、欠稅審批等各項工作要制定嚴格的工作規(guī)程，嚴格日常的會計核算，加強對稅收征管情況的監(jiān)督，防范和制止各種違法違紀行為的發(fā)生。四是細化執(zhí)法崗責體系，規(guī)范各執(zhí)法崗位及各環(huán)節(jié)之間的有效銜接和程序。強化評議考核，充分發(fā)揮稅收執(zhí)法責任制的功效，建立起以稅收執(zhí)法責任制為核心的目標管理考核機制;嚴格過錯責任追究，對存在執(zhí)法過錯的人員，應及時進行追究，有效地防止權力濫用，減少違法違規(guī)的行為，及時化解可能存在的執(zhí)法風險。

（三）加強部門協作溝通，創(chuàng)造良好的執(zhí)法外部環(huán)境。

在日常工作中，自覺接受人大、政協和社會各界的監(jiān)督，積極爭取地方黨政部門和上級主管部門的理解及支持。當地方黨委、政府的行政命令與部門職能相沖突時，應耐心做好解釋、宣傳和協調工作，必要時向上級或相關部門反映情況。加強與各方面的聯系和溝通，爭取得到相關部門的配合和支持。如：與司法部門搞好協調配合，形成執(zhí)法合力;與執(zhí)法監(jiān)督部門加強信息互通，形成執(zhí)法后盾;與上級部門及同行加強信息聯系，形成執(zhí)法網絡，共同維護稅收秩序，營造良好的稅收執(zhí)法環(huán)境，進一步化解可能出現的執(zhí)法風險。

（四）強化納稅服務，營造和諧征納氛圍。

堅持以人為本，牢固樹立納稅服務意識，保障納稅人的合法權益，并進一步完善納稅人與稅務機關發(fā)生爭議的稅收救濟制度。正確處理“執(zhí)法”與“維權”，“執(zhí)法”與“為民”的關系，在稅收執(zhí)法中充分尊重納稅人權利，給納稅人充分的機會表達對稅務機關執(zhí)法情況的意見和建議，引導納稅人正確行使權利，防止納稅人行使權利走向極端。在執(zhí)法中注意創(chuàng)新服務的內容與形式，幫助納稅人解決實際困難，提高對納稅人的服務水平，實現在執(zhí)法中服務、在服務中執(zhí)法，營造相互理解的和諧征納氛圍，化解因征納矛盾引發(fā)的執(zhí)法風險。

參考文獻：

[1]謝雙進.從執(zhí)法者的素質視角探析稅收執(zhí)法風險規(guī)避[J].稅務研究，2007，（12）.

[2]鄧夢秋.淺論稅收執(zhí)法風險[J].稅務研究，2007，（11）.

[3]白彥鋒.建立防范和化解我國稅收風險的長效機制[J].稅務研究，2007，（5）.

[4]王赫，王春成.稅收計劃管理與稅收執(zhí)法風險[J].遼寧經濟，2006，（11）.

[5]趙文超.稅收執(zhí)法風險的成因及其防范[J].稅務研究，2009，（10）.

（作者單位：閩南師范大學）