“雙創(chuàng)”熱潮下，國家與地方政府的“政策與服務競賽”如火如荼。

公開消息顯示，到目前為止，國務院有關部門和地方政府針對“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的政策措施已超過2000條。簡政放權、稅費優(yōu)惠、便捷融資、人才培養(yǎng)、“一對一”服務甚至“零成本創(chuàng)業(yè)”，等等，各地扶持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的范圍不斷拓寬，力度競相加大。

“毫無疑問，現在是創(chuàng)業(yè)的最好時機。”不少受訪創(chuàng)業(yè)者告訴《財經國家周刊》記者，這些政策措施很大程度上切實解決了其面臨的資金需求、市場信息、公共服務等困難。

但踏潮逐浪之際，因為缺乏經驗，難免也會嗆水。

《財經國家周刊》記者在天津、安徽、山東、江蘇等省調研過程中發(fā)現，一些地方的政策支持還不夠成熟，例如，盲目擴建孵化器等創(chuàng)業(yè)載體，缺乏對地方產業(yè)、經濟的精準定位;部分地區(qū)資金扶持、銀行貸款等政策操作性不強，加之推廣力度不夠，落實打折;服務比較單一，難以滿足多行業(yè)、各層次創(chuàng)業(yè)者的需求;政出多門，難以形成合力，等等。

中國科技體制改革研究會會長張景安認為，政府服務部門要根據創(chuàng)業(yè)者要求、把握創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新規(guī)律，不斷優(yōu)化服務，少走彎路。

眾創(chuàng)空間泡沫化

當越來越多的人將創(chuàng)業(yè)視為夢想，服務創(chuàng)業(yè)的孵化器、創(chuàng)客咖啡、創(chuàng)業(yè)大廈等便如雨后春筍般拔地而起，遍布城市街頭、開發(fā)區(qū)、產業(yè)園和高校。

僅從科技類孵化器來看，根據科技部年初公布的數據，2014年全國科技類企業(yè)孵化器已超過1600家，在孵企業(yè)8萬余家，就業(yè)人數175萬。

受經濟發(fā)展和科教水平影響，這類孵化器在各地分布并不均衡，主要集中在經濟和科技資源較為豐富的東部地區(qū)。其中，江蘇省數量最多，有553家，在孵企業(yè)超過3萬家。安徽省有90多家，陜西省有50多家。

而且，隨著創(chuàng)業(yè)環(huán)境日趨成熟，再加上風投的引入和地產的開發(fā)等，民營孵化器漸漸與“國家隊”孵化器平分秋色，形成了政府主導型、合作運營型、市場主導型等多種開發(fā)運營模式。以江蘇省為例，在已建成的孵化器中，政府辦的有801家，企業(yè)辦的有815家，社會辦的有181家。

提供創(chuàng)業(yè)場地是各類孵化器最基本的功能?！敦斀泧抑芸酚浾呤崂砀鞯厍闆r發(fā)現，大部分地區(qū)通過盤活閑置資源、整合利用現有資源，建立創(chuàng)業(yè)苗圃、創(chuàng)業(yè)孵化基地和創(chuàng)業(yè)園區(qū)，免費、低價或通過房租補貼等方式提供給創(chuàng)業(yè)者，讓其實現低成本創(chuàng)業(yè)。

例如，安徽省今年7月份印發(fā)《“創(chuàng)業(yè)江淮”行動計劃（2015—2017年）》，將實施八大工程，排在第三位的便是“創(chuàng)業(yè)筑巢工程”。

在租金上，這些孵化器大多對創(chuàng)業(yè)者入駐提供相當大的優(yōu)惠。以山東省濟南市為例，畢業(yè)五年內濟南戶籍的高校畢業(yè)生、碩士以上高端人才、留學回國人員創(chuàng)辦的企業(yè)，享受第一年100%、第二年70%、第三年50%的房租減免，其他入駐企業(yè)享受第一年100%、第二年60%、第三年40%的減免。

除提供低成本場地之外，各類孵化器的功能正在不斷健全，核心便是圍繞創(chuàng)業(yè)者的需求提供全方位的服務。

“我們會有專門的團隊與創(chuàng)業(yè)者共同評判項目，分析行業(yè)的背景、發(fā)展態(tài)勢和潛在風險。在普惠的政策下，對每個項目我們的服務是個性化的。”江蘇鎮(zhèn)江科技新城管委會主任楊菊蘭告訴《財經國家周刊》記者。

孵化器快速增加形成了創(chuàng)業(yè)者和小微企業(yè)的集聚效應，但隨著數量不斷增多，各類孵化器本身也在經歷市場的考驗?！敦斀泧抑芸酚浾哒{研了解到，一些孵化器由于選址不合理、定位不清晰、服務不到位、配套設施不健全等原因，入駐的項目非常少，孵化出園企業(yè)更是寥寥無幾，造成了資源浪費。

“低成本、便利化、全要素、開放式是所有眾創(chuàng)空間要遵循的基本要求?！苯K省科技廳廳長王秦表示，不反對各地搞孵化器，但不能搞成新一輪基礎設施建設，鼓勵利用存量如對廢棄廠房進行改造。而且，眾創(chuàng)空間要獲得政府扶持是有門檻要求的。

張景安則強調，創(chuàng)業(yè)孵化基地或園區(qū)單靠行政力量很難做好，要遵循市場規(guī)律并充分考慮創(chuàng)業(yè)者需求。

國家層面近日對眾創(chuàng)空間下一步的發(fā)展提出了系統(tǒng)指引。科技部發(fā)布的《發(fā)展眾創(chuàng)空間工作指引》明確，眾創(chuàng)空間需具備集聚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者、提供技術創(chuàng)新服務、強化創(chuàng)業(yè)融資服務、開展創(chuàng)業(yè)教育培訓、建立創(chuàng)業(yè)導師隊伍、集成落實創(chuàng)業(yè)政策等八大服務功能。

融資政策落地難

融資難依然是創(chuàng)業(yè)者反映最多的問題。

《財經國家周刊》記者了解到，大多數地區(qū)都已設立不同規(guī)模的創(chuàng)業(yè)基金，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。例如，山東省從2014年到2018年，每年安排10億元的資金，用于扶持小微企業(yè)發(fā)展，給予小微擔保貸款貼息以及促進創(chuàng)業(yè)孵化基地和創(chuàng)業(yè)園區(qū)建設等。

“我們拿出真金白銀支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新?！焙戏适惺虚L張慶軍告訴《財經國家周刊》記者，未來3年，合肥將投入財政資金100億元以上，撬動社會投資400億元以上;設立各類基金15支以上，總規(guī)模60億元以上;增加120億元擔保信貸資金，“通過政策集成和疊加，讓廣大創(chuàng)客行穩(wěn)致遠”。

為確保資金用在“刀刃”上，《合肥市政府投資引導基金管理辦法》明確規(guī)定，投資于在合肥登記注冊的中小企業(yè)的金額不得低于全部投資額的50%，其中，初創(chuàng)期企業(yè)的投資比例不得低于30%。

除“真金白銀”的扶持外，拓寬融資渠道也是各地政策中的常見項。以安徽省《“創(chuàng)業(yè)江淮”行動計劃（2015—2017年）》為例，該文件推出“融資暢通工程”，主要通過落實創(chuàng)業(yè)擔保貸款及財政貼息政策、降低反擔保門檻、提高對貸款不良率的容忍度以及新建創(chuàng)業(yè)引導資金池等措施提高重點群體和困難人員創(chuàng)業(yè)金融服務可獲得性。

即便如此，不少“給力”的政策卻出現“落地難”的窘境?！澳壳昂芏嗾?，比如政府補貼、貼息貸款，推廣并不到位，很多人都不知道?！睗蠋凸芗曳课萃泄芄究偨浝韽埍Ｋ杀硎?。

對于有些創(chuàng)業(yè)者來說，由于申請程序繁雜、門檻高，這些政策“雖看得見，但摸不著”。例如，山東中天水土資源生態(tài)開發(fā)建設有限公司總經理卜凡敏指出，貸款需要有固定資產、房產等抵押，門檻對于輕資產科技公司來說較高，一直沒有申請成功。

“小微企業(yè)融資之所以難以獲得銀行貸款，主要是‘三缺’：缺經營信息、缺與銀行信貸機構合作的經歷、缺抵押資產?！惫I(yè)和信息化部中小企業(yè)局副巡視員韋向群認為，融資擔保機構可以增加小微企業(yè)的信用，一定程度上能夠保障貸款償還。

但小微企業(yè)獲得融資擔保同樣不易。韋向群分析，一是我國小微企業(yè)融資擔保業(yè)務規(guī)模比較小，到2014年底為中小微企業(yè)提供的擔保貸款余額只有1.28萬億元;二是擔保機構本身實力有限，平均每個擔保機構的資本大概1.17億元;三是小微企業(yè)貸款風險比較高，但風險承擔機制并未建立。

今年8月份，國務院印發(fā)《關于促進融資擔保行業(yè)加快發(fā)展的意見》，系統(tǒng)規(guī)劃了通過促進融資擔保行業(yè)加快發(fā)展，希望把更多金融“活水”引向小微企業(yè)。對于如何更好地落實前期出臺的融資政策，仍需要各地方政府繼續(xù)開動腦筋。

服務缺乏針對性

除了場地和資金支持，服務也是各地政府“比拼”的重要項目。

在安徽馬鞍山，百助網絡科技有限公司負責人程磊告訴《財經國家周刊》記者，馬鞍山市花山區(qū)政府為幫助包括百助在內的互聯(lián)網創(chuàng)業(yè)者提升企業(yè)知名度、進一步對接外部資源，已協(xié)助百助牽頭舉辦兩屆互聯(lián)網大會，將騰訊、阿里巴巴、百度、奇虎360等多家知名互聯(lián)網企業(yè)請到當地。

在山東濟南的大學生創(chuàng)業(yè)孵化中心，一樓大廳設有創(chuàng)業(yè)指導、政策咨詢、人事代理、法律服務、小額貸款和入駐申請8個服務窗口，入駐企業(yè)可享受“一條龍”服務。該中心還引進了法律咨詢、人力資源代理和財稅代理的企業(yè)提供專業(yè)服務。

在江蘇鎮(zhèn)江科技新城，江蘇艾科半導體有限公司董事長王剛說，創(chuàng)業(yè)之初選擇晶圓測試這一細分領域，與當時鎮(zhèn)江市政府對整個集成電路產業(yè)鏈的布局以及該市未來產業(yè)發(fā)展的定位密不可分。

不過，不少地方展現服務意識的同時，相對于全社會范圍內的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新熱潮，服務單一、缺乏針對性和專業(yè)性的問題也不可忽視。

《財經國家周刊》記者在調研中了解到，部分地區(qū)公共創(chuàng)業(yè)服務體系主要提供創(chuàng)業(yè)指導、基礎設施、孵化場地、優(yōu)惠政策等初創(chuàng)期服務，但提升創(chuàng)業(yè)能力等深度服務還處于探索階段，幫助企業(yè)進一步拓展市場、融資、延長產品價值鏈等專業(yè)性服務更顯稀缺。

張景安認為，目前的創(chuàng)業(yè)門類齊全，水平參差不齊。根據記者對安徽、山東、江蘇三省126名創(chuàng)客代表所屬行業(yè)的梳理，互聯(lián)網領域的創(chuàng)業(yè)至少有24家，新能源、新材料領域有22家，智能制造、機器人領域有7家，醫(yī)療、生物技術領域有11家，傳統(tǒng)的制造業(yè)、農業(yè)、生活服務業(yè)等領域有超過28家，文化創(chuàng)意、環(huán)保等領域的創(chuàng)業(yè)也占一定比例。

“這需要政府提供差異化、多層次的服務，而專業(yè)領域的事情要交給專業(yè)的人來做?！睆埦鞍仓赋?，尤其是高新技術領域的創(chuàng)業(yè)，有了“七通一平”還不夠，在企業(yè)管理、融資需求、財務、技術調整等方面政府也要有超前服務的意識。

馬鞍山的做法是，成立融資、用地、人力資源、技術研發(fā)、“兩化”融合、市場開拓、財稅、法律等8個專業(yè)顧問團與有專項服務需求的企業(yè)對接。

對于財政資金并不充裕的地區(qū)，“應該扶持民間的平臺，同時還要創(chuàng)新服務方式。”鎮(zhèn)江市副市長蔣建明表示，鎮(zhèn)江市在小微企業(yè)科技保險方面，改變了單純補貼的模式，而是通過將政府所需的保險業(yè)務作為激勵方式，吸引保險公司為小微企業(yè)提供服務。“不花錢把事情辦成，政府創(chuàng)新的空間很大?！?/p>

政出多門需合力

對于扶持政策，實現“一站式”申請是眾多創(chuàng)業(yè)者的心聲。

各部門積極扶持青年創(chuàng)業(yè)，有利于在全社會營造重視創(chuàng)業(yè)、支持創(chuàng)業(yè)的氛圍。但是，“創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新涉及多個部門，會出現一些事務處理時間過長的情況，形成政策‘玻璃門’或‘彈簧門’?！薄稗r夢成真”中國城鄉(xiāng)交流平臺負責人袁偉提出。

還有不少創(chuàng)業(yè)者告訴記者，目前的創(chuàng)業(yè)扶持政策可以說是“浩如煙海”，但沒有統(tǒng)一的出口，這導致兩個問題：一是創(chuàng)業(yè)者不清楚自己到底能享受什么政策;二是在申請過程中浪費過多精力。當一些創(chuàng)業(yè)者被問及“享受了哪些政策”時，都直言“不清楚、不了解，也不想花太多時間去申請”。

某地人社部門工作人員告訴記者，她經常遇到創(chuàng)業(yè)者“找錯廟門”的情況。比如對于進駐創(chuàng)業(yè)園區(qū)的項目，創(chuàng)業(yè)補貼由人社部門審核發(fā)放;創(chuàng)業(yè)融資得向社區(qū)就業(yè)社保服務站提出申請，并向經辦金融機構申請小額擔保貸款，再由財政部門貼息;資本認繳登記、出資方式等優(yōu)惠政策要問工商;稅收優(yōu)惠政策又要問稅務。“政策多，涵蓋部門廣，創(chuàng)業(yè)者搞不清楚情況很正常。”

《財經國家周刊》記者了解到，在很多市級政府層面，往往有10多個部門都負責“雙創(chuàng)”相關的工作，縱向上還有國家、省、市、區(qū)縣乃至街道社區(qū)等各個層級。針對不同行業(yè)的創(chuàng)業(yè)，主要負責的部門也不同。涉及的管理部門多，如果沒有形成合力，很難將各項優(yōu)惠政策落到實處。

還有創(chuàng)業(yè)者表示，在有些地方的政策中，針對某項政策具體負責落實的部門也不明晰，“有關部門”的提法讓他們很是“迷?！?。

“從我們政策制定的最初一公里到政策落地的最后一公里，都存在一定問題，乃至中間環(huán)節(jié)的中梗阻也影響了政策的效果?！比松绮烤蜆I(yè)促進司副司長王文鐸表示。

而且，由于政出多門，一些地方還出現了重復申請補貼的現象，但在沒有建立統(tǒng)一項目庫之前難以核查。

對此，為推進服務雙創(chuàng)的多部門之間信息共享和工作聯(lián)動，國務院今年6月印發(fā)的《關于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》中要求，“建立部門之間、部門與地方之間政策協(xié)調聯(lián)動機制，形成強大合力。”

據悉，江蘇鎮(zhèn)江、常州、連云港、安徽合肥等地已建成或正在籌備建立推進大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)聯(lián)席會議機制。鎮(zhèn)江市政府辦公室副主任張軍介紹，鎮(zhèn)江市政府正在搭建“1+4+x+y”中小企業(yè)網上服務中心，其中，1是在市經信委設總平臺，4是鎮(zhèn)江市轄區(qū)，x是所有為企業(yè)服務的政府部門，y是諸如律師事務所、會計師事務所、檢驗檢測機構等社會中介機構。

此外，公開消息顯示，成都、淮安等地已在政務服務中心設立專門的創(chuàng)業(yè)服務窗口，安排人社、工商、稅務等部門工作人員現場辦公，為創(chuàng)業(yè)者提供一站式服務，提高辦事效率。安徽省《“創(chuàng)業(yè)江淮”行動計劃（2015—2017年）》也要求，建設安徽創(chuàng)業(yè)服務門戶網站及移動客戶端，集中發(fā)布各部門創(chuàng)業(yè)扶持政策，并聯(lián)各地各部門創(chuàng)業(yè)服務經辦入口。

有專家建議，可以將各部門出臺的各項創(chuàng)業(yè)扶持政策直接打包，執(zhí)行權下放至創(chuàng)業(yè)園區(qū)、眾創(chuàng)空間等孵化平臺，讓孵化平臺作為各項政策的實施主體，相關部門通過不定期抽查和績效考核做好監(jiān)督。

創(chuàng)業(yè)大賽走過場

雙創(chuàng)熱潮下，政府部門、企業(yè)、社會組織、孵化器、文化傳播公司等各方組織的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽“你方唱罷我登場”，不少地方出臺的文件中都提到，“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽對于搭建政、產、學、研、金合作創(chuàng)新平臺，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力具有重要作用。”

青年創(chuàng)業(yè)者李占江及其團隊曾多次參加創(chuàng)業(yè)大賽，他認為，某種程度上贏得比賽提升了其個人和公司的信譽，為貸款融資提供了保障。

但目前一些創(chuàng)業(yè)大賽的問題是，不僅數量眾多，而且水平參差不齊，這讓不少創(chuàng)業(yè)者成為了純粹的“跑賽者”。

南京一家眾創(chuàng)空間的大學生創(chuàng)客告訴記者，自己最近很忙，半個月內有3場大賽要參加，時間都花在準備比賽上了，沒有時間靜下心來做項目。而有些一同參賽的創(chuàng)客直接告訴他，自己參加各種創(chuàng)業(yè)大賽的目的，就是為了拿投資。

《財經國家周刊》記者在調研中發(fā)現，一些地方和機構為了爭搶優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)者和項目，也競相抬高各種獎勵和扶持政策，甚至相互攀比、惡性競爭。浮躁之下，真正對于項目本身、創(chuàng)業(yè)者本身的指導和跟進相對不足。有些人干脆專門通過參賽來獲取獎金、投資等利益，拿到錢就走的情況時有發(fā)生。

“創(chuàng)業(yè)大賽除了營造‘雙創(chuàng)’氛圍、幫創(chuàng)業(yè)者找到投資外，更主要的是一個競爭、展示的平臺，讓創(chuàng)業(yè)者通過討論、學習、研究等不斷優(yōu)化完善自己的項目，實現互動創(chuàng)新?！睆埦鞍舱J為，主辦方應該在每一次大賽之后認真總結，對于需要支持、需要改進的項目后續(xù)服務都要跟上，“虎頭蛇尾的話，就白賽了”。

為避免出現為比賽資金而創(chuàng)業(yè)的情況，鎮(zhèn)江市人社局副局長孫沛然說，鎮(zhèn)江的做法是，將“創(chuàng)富鎮(zhèn)江”等創(chuàng)業(yè)大賽的獎金分成兩部分，一是按照比賽結果直接發(fā)放的獎金，數額萬元左右;二是項目落戶獎勵，這才是獎金的“大頭”。在大賽期間，主辦方會組織創(chuàng)業(yè)者到開發(fā)區(qū)、創(chuàng)業(yè)園區(qū)參觀了解園區(qū)情況并考量自己的項目是否適合落地，產業(yè)園招商人員也會到大賽現場評估項目。

保障機制待健全

對于推動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新而言，一個寬容失敗的制度和后續(xù)就業(yè)保障政策不可或缺。但《財經國家周刊》記者梳理發(fā)現，對于政府參與的創(chuàng)投基金一旦出現投資失誤、創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)不成功后續(xù)該怎么辦，各地的政策鮮有提及。

“如果不把政府參與的創(chuàng)投基金的束縛解開，所謂政府引導投資將只能停留在文件上。”南京市科委副主任黃榕介紹，為服務創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，南京市江寧區(qū)政府2012年成立南京江寧科技創(chuàng)業(yè)投資集團，但在實際運作中發(fā)現，政府投資成立的科創(chuàng)投集團需遵守“國有資產保值增值”的規(guī)定，這與創(chuàng)投本身的風險性相矛盾。

有專家表示，不少地方創(chuàng)投引導基金更多的還是“跟投”，并未發(fā)揮引導和撬動社會資本的作用。

黃榕指出，一個可行的方法是，建立明晰嚴格的項目考察、隊伍考察機制，科創(chuàng)投按照規(guī)定來做的話，即便投資失敗也不會追責，即“盡職免責”。

作為全國小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地示范城市，合肥已有嘗試?！昂暧^安排上，我們將政府主導的天使投資基金的風險容忍度由10%提高到20%，下一步將提高到30%，對個案則建立盡職免責機制?！睆垜c軍告訴記者。

另外，根據公益組織中國青年創(chuàng)業(yè)國際計劃（YBC）的統(tǒng)計，我國青年首次創(chuàng)業(yè)的成功率不足10%。而濟南市政府提供的材料顯示，該市初創(chuàng)企業(yè)“已顯現生存周期短、存活率低等問題”。

相較于讓創(chuàng)業(yè)者們“看花了眼”的扶持政策來說，不少地方對于創(chuàng)業(yè)失敗后的保障政策、再教育、二次創(chuàng)業(yè)、再就業(yè)方面的舉措并不充分。

張慶軍指出，對于創(chuàng)業(yè)受挫的創(chuàng)業(yè)者，政府一方面要提供就業(yè)保障、完善就業(yè)介紹機制，并鼓勵其在平凡的崗位上二次創(chuàng)業(yè);另一方面，還需建立社會保障兜底機制，確保其過渡期生活無憂。