【案情回放】

在我國南方河網(wǎng)水系發(fā)達(dá)的農(nóng)村，農(nóng)戶常在河道邊上搭建臺(tái)階式小平臺(tái)，方便取水、洗衣，俗稱“水橋”。

2013年，南方某市某縣某村村民喬某在村旁小河邊上搭建了一座水橋平臺(tái)。該水橋由15塊水泥板組成，分上下兩層，總面積約30平方米，比其他村民所建的水橋平臺(tái)寬大。鄰居姚某與喬某長(zhǎng)期存在鄰里糾紛，對(duì)喬某占用公共空間，建過于寬大的水橋很不滿，故于同年11月到縣政府和縣水務(wù)局進(jìn)行了舉報(bào)。此后，經(jīng)縣水務(wù)局和喬某所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極協(xié)調(diào)，喬某自行拆除了7塊水泥板，面積約10平米。但是，舉報(bào)人姚某仍以喬某的水橋影響村民用水為由，要求全部拆除水橋平臺(tái)，并繼續(xù)到縣水務(wù)局舉報(bào)。

2014年4月，縣水務(wù)局正式啟動(dòng)執(zhí)法程序，按照本地《城市管理相對(duì)集中行政處罰暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，于同年5月將案件移交到縣城管執(zhí)法局，但是在移交記錄上沒有寫明違法行為。同月，縣城管執(zhí)法局執(zhí)法大隊(duì)派工作人員進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)核查，并與喬某進(jìn)行了對(duì)話，喬某表示愿意拆除。之后，工作人員制作了《現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄》，但是筆錄上僅注明了“未能提供相關(guān)審批手續(xù)”，沒有明確此案的性質(zhì)、違法行為、處理意見等相關(guān)內(nèi)容?？h城管執(zhí)法局執(zhí)法大隊(duì)認(rèn)為，“水橋”是否屬于違法建筑或構(gòu)筑物界定無明確依據(jù)，且“水橋”在當(dāng)?shù)仄毡榇嬖冢Ｍ麊棠匙孕胁鸪?，以平息鄰里矛盾，所以并未?duì)該案進(jìn)行立案。

其后，城管執(zhí)法人員多次進(jìn)行了巡查，但是喬某仍沒有自行拆除水橋。同年11月，舉報(bào)人姚某再次到縣政府舉報(bào)?？h政府轉(zhuǎn)辦案件后，縣城管執(zhí)法局執(zhí)法大隊(duì)再次派工作人員來到現(xiàn)場(chǎng)。經(jīng)過對(duì)喬某耐心細(xì)致的工作，喬某書面保證12月底自行拆除。但是，此事直到今天，喬某自建的水橋仍未拆除。

本案中，縣城管執(zhí)法局執(zhí)法大隊(duì)認(rèn)為“水橋”平臺(tái)不屬于違法建設(shè)，所以未對(duì)該案進(jìn)行立案。但是考慮到水橋平臺(tái)未經(jīng)審批，且存在鄰里糾紛，因此只是從信訪協(xié)調(diào)的角度，做了一定的調(diào)解工作，規(guī)勸喬某盡快拆除“水橋”平臺(tái)，化解矛盾。那么，縣城管執(zhí)法局是否履行了執(zhí)法責(zé)任？執(zhí)法行為是否依法合規(guī)？涉案“水橋”是否為違法建設(shè)？成了本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

一、法理分析

（一）城管行政執(zhí)法權(quán)的行使范圍問題

《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規(guī)定：

“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！?/p>

《行政處罰法》確定了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度。該制度允許經(jīng)批準(zhǔn)的城市可以在城市管理等有關(guān)領(lǐng)域，結(jié)合自身情況，相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)。

本案中，該市屬于開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的城市，并針對(duì)相對(duì)集中處罰權(quán)的問題，出臺(tái)了該市的《城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）。依據(jù)《暫行辦法》，該市城管執(zhí)法部門相對(duì)集中地行使部分領(lǐng)域的“行政處罰權(quán)以及與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)和行政檢查權(quán)”（以下統(tǒng)稱行政處罰權(quán)）。具體而言，依據(jù)水務(wù)管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對(duì)擅自搭建房屋、棚舍等建筑物，或者構(gòu)筑物等違反河道管理的違法行為，實(shí)施行政處罰。

（二）關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的權(quán)力內(nèi)涵問題

根據(jù)行政處罰的一般原理，“行政處罰權(quán)”可以分解為：事實(shí)調(diào)查權(quán)、違法行為認(rèn)定權(quán)、處罰決定權(quán)和處罰執(zhí)行權(quán)。通常情況下，以上四種都統(tǒng)一于行政處罰權(quán)，分別屬于一個(gè)行政處罰行為的不同階段。特別是前三種，即調(diào)查、認(rèn)定和處罰決定，往往密不可分。但是在相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行使中，行權(quán)單位由于不具備相關(guān)業(yè)務(wù)信息、專業(yè)技術(shù)和設(shè)備等，可能對(duì)一些行為的違法性認(rèn)定存在困難。對(duì)此，各地在具體行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)時(shí)，往往結(jié)合實(shí)際情況，將行為違法性的認(rèn)定權(quán)在城管局與有關(guān)業(yè)務(wù)部門之間進(jìn)行選擇性配置，允許城管部門在難以作出認(rèn)定的情況下，申請(qǐng)有關(guān)專業(yè)部門，對(duì)相關(guān)行為是否違法作出認(rèn)定。

本案中，根據(jù)該市《城市管理行政執(zhí)法條例》第二十九條第二款的規(guī)定：城管執(zhí)法部門查處違法行為時(shí)，需要有關(guān)行政管理部門認(rèn)定違法行為和非法物品的，應(yīng)當(dāng)出具協(xié)助通知書。有關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)自收到協(xié)助通知書之日起十日內(nèi)出具書面意見。城管部門行使的相對(duì)集中行政處罰權(quán)包含對(duì)違法行為的認(rèn)定權(quán)，只有對(duì)城管執(zhí)法部門認(rèn)為無法認(rèn)定、必須由業(yè)務(wù)部門進(jìn)行認(rèn)定的，方通過協(xié)助通知書的形式，請(qǐng)業(yè)務(wù)部門認(rèn)定是否屬于違法行為。

因此，本案最初雖然是由縣水務(wù)局移交縣城管執(zhí)法局，但是在縣水務(wù)局未認(rèn)定違法行為的情況下，縣城管執(zhí)法局具備對(duì)私建“水橋”行為是否違法的認(rèn)定權(quán)。

（三）關(guān)于行使行政處罰權(quán)的程序問題

首先，關(guān)于違法行為可罰性的認(rèn)識(shí)問題。

《行政處罰法》第二十七條明確規(guī)定：“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰?！备鶕?jù)該市《城市管理行政執(zhí)法條例》第十八條規(guī)定：“城管執(zhí)法部門可以根據(jù)違法行為的性質(zhì)和危害后果，采取不同的行政執(zhí)法方式。城管執(zhí)法部門查處違法行為時(shí)，對(duì)情節(jié)較輕或者危害后果能夠及時(shí)消除的，除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定直接給予行政處罰外，城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)先對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育、告誡、引導(dǎo)，并責(zé)令其改正；對(duì)拒不改正的，依法給予行政處罰。違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”

據(jù)此，城管執(zhí)法部門并非對(duì)所有違法行為均需施以行政處罰，應(yīng)當(dāng)按照違法行為情節(jié)的輕重、違法行為是否能夠糾正、違法行為危害后果是否能夠及時(shí)消除，判定是否給予行政處罰。對(duì)拒不改正的，應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰。

本案中，未經(jīng)審批搭建“水橋”平臺(tái)的問題，是否需要進(jìn)行行政處罰？在判定是否構(gòu)成違法行為的前提下，要結(jié)合情節(jié)輕重、危害后果和改正情況來確定是否進(jìn)行行政處罰。

其次，關(guān)于“是否立案”應(yīng)否作為履職適當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)的問題。

立案作為行政處罰的內(nèi)部管理程序，并未在《行政處罰法》中予以規(guī)定，一些部門或地方的規(guī)范性文件則對(duì)此作出了規(guī)定。按照《違反水法規(guī)行政處罰程序暫行規(guī)定》（1990年8月15日水利部令第3號(hào)發(fā)布）第八條規(guī)定：“水行政主管部門受理的水事違法案件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真進(jìn)行審查，符合立案條件的，應(yīng)予以立案，不符合立案條件的須告知交辦、移送案件的單位和舉報(bào)人?！钡诰艞l規(guī)定了立案的標(biāo)準(zhǔn)，即：“具有違反水法規(guī)事實(shí)的；依照水法規(guī)應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任的；屬本部門管轄和職責(zé)范圍內(nèi)處理的。”按照該市《城市管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》：“除依法可以當(dāng)場(chǎng)決定的行政處罰外，其他行政處罰應(yīng)當(dāng)適用一般程序規(guī)定。查處適用一般程序的案件，城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)制作《立案審批表》，經(jīng)所在部門負(fù)責(zé)人審核，報(bào)市或區(qū)縣城管執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，開展立案調(diào)查?！被诖?，只有可能存在違法行為、且對(duì)違法行為的處罰決定適用一般程序時(shí)，才應(yīng)予以立案。

本案中，在縣城管執(zhí)法局認(rèn)為“水橋”平臺(tái)不屬于違法建設(shè)的情況下，對(duì)該案不予立案，符合法律法規(guī)要求。

（四）關(guān)于涉案水橋是否屬于違法建設(shè)的問題

關(guān)于涉案水橋是否屬于違法建設(shè)（建筑物/構(gòu)筑物）的問題，《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》第二十四條第一款規(guī)定：“在河道管理范圍內(nèi)，禁止修建圍堤、阻水渠道、阻水道路；種植高桿農(nóng)作物、蘆葦、杞柳、荻柴和樹木（堤防防護(hù)林除外）；設(shè)置攔河漁具；棄置礦渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等?！痹撌小逗拥拦芾?xiàng)l例》第三十六條規(guī)定：“在河道管理范圍內(nèi)，不得從事下列活動(dòng)：搭建房屋、棚舍等建筑物或者構(gòu)筑物?！彼畼蚴欠駥儆诮ㄖ?、構(gòu)筑物，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，并無明確的法律依據(jù)。因此，按照詞義和有關(guān)資料進(jìn)行分析、推演，雖名“水橋”，實(shí)則是水面上的“平臺(tái)”，無論是“橋”的本意（一種架空的人造通道），還是“臺(tái)”的本意（平而高的建筑物，便于在上面遠(yuǎn)望），均符合建筑物、構(gòu)筑物的概念。從各地的工作實(shí)踐中看，與之類似的建設(shè)，均屬于建筑物或構(gòu)筑物。如，《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃程序規(guī)定》中的附則明確：“構(gòu)筑物包括下列工程：（一）圍墻、無障礙設(shè)施，外挑構(gòu)件（雨蓬、遮陽板、飄板），煙囪、建筑天面水池、臺(tái)階及構(gòu)架等?！睋?jù)此，該水橋、平臺(tái)應(yīng)屬于建筑物、構(gòu)筑物，未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)，違反了該市《河道管理?xiàng)l例》第三十六條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照該《條例》罰則部分的規(guī)定：“對(duì)違反本條例第三十六條規(guī)定，由市水務(wù)執(zhí)法總隊(duì)、區(qū)（縣）河道行政主管部門或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利機(jī)構(gòu)責(zé)令其停止違法行為，限期改正，并可以處一萬元以上五萬元以下的罰款?！?/p>

二、結(jié)論

綜上所述，本案中，“水橋”平臺(tái)移交到城管執(zhí)法部門后，城管執(zhí)法部門具備對(duì)私建“水橋”行為違法性作出認(rèn)定的權(quán)力，對(duì)不認(rèn)定為違法“水橋”平臺(tái)，無須立案進(jìn)而啟動(dòng)一般處罰程序。但是問題在于，一方面，城管執(zhí)法部門雖未認(rèn)定水橋平臺(tái)為違法問題，但實(shí)則采取了協(xié)調(diào)處理矛盾的工作方式，向當(dāng)事人提出了責(zé)令改正的意見，這與其認(rèn)定涉案行為并不違法相矛盾；另一方面，就其對(duì)違法性的認(rèn)定而言，本案屬于認(rèn)定錯(cuò)誤。因此，按照該市《行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究管理辦法》，城管執(zhí)法部門的行為屬于“不正確履行法定職責(zé)”，應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)的執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任。

注：文中喬某、姚某均為化名。

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（責(zé)任編輯：李靜敏）