流動商販不僅是城市治理的難點，也是社會關注的熱點。近幾年來，為加強對流動商販的規(guī)范管理，廣州市在“包容性發(fā)展”理念的指導下，通過建章立制、因地治宜、建立流動商販疏導區(qū)，初步形成了由“禁”到“治”、由“強制”到“疏導”、由“管理”到“管理與服務”的機制。

一、建設背景

在流動商販不斷增長的情況下，如何有效管理這一特殊群體，為城管執(zhí)法與商販生存尋求一個均衡點，緩解執(zhí)法部門與流動商販的矛盾，解決流動商販給城市管理帶來的問題，促進城市有序發(fā)展，成為城市管理部門亟待解決的問題。

（一）地攤經濟門檻低

廣州市作為全國的第三大城市，有著強大的綜合經濟實力、優(yōu)越的就業(yè)環(huán)境和條件，充滿了商機，成為吸引外來人口的巨大磁石。據(jù)統(tǒng)計，廣州市目前有流動商販約23萬-25萬人，最多時超過了30萬人。流動商販作為一種地攤經濟，進入門檻低、進入障礙小，這是流動商販集聚的主要因素，也是其謀生的重要手段之一。

（二）影響城市管理

流動商販數(shù)量的逐年增加，帶來了嚴重的負效應。為了追求利益最大化，流動商販多在主要路口、交通要道、居民小區(qū)、學校周邊等人流量大的地段擺攤設點，而且時間往往集中在人流和車流的高峰期，不僅占用了大量公共空間、影響市容市貌，而且占道經營，嚴重影響了社會秩序，給社會安全帶來風險。

（三）傳統(tǒng)管理方式低效

以往，對于流動商販的治理，廣州市主要采取“堵”和“趕”，形成了取締→回潮→再取締→再回潮的怪圈，管理手段單一且缺乏彈性，容易引發(fā)群體事件，造成公共管理危機。

二、疏導區(qū)建設成效

2011年，廣州市進一步加強了對流動商販疏導區(qū)的管理，先后頒布、實施了《廣州市流動商販疏導區(qū)管理試行辦法》和《關于劃定亂擺賣嚴禁區(qū)的通知》等管理辦法?！掇k法》和《通知》要求，廣州市各區(qū)要建立流動商販臨時疏導區(qū)，實行“劃地經營、分區(qū)管理”；對流動商販的管理要從“無序變有序、粗放變精細、流動變固定、擾民變便民”，實現(xiàn)為流動商販提供專業(yè)服務和精細化管理的目標。按照《辦法》和《通知》要求，廣州市各區(qū)積極行動，經過5年建設，截止到今年3月，在廣州市城管委網站公示的流動商販臨時疏導區(qū)已有103處，總面積約87767平方米，攤位戶數(shù)7677個。

（一）疏堵治理新模式見成效

疏導區(qū)既是流動商販新政的創(chuàng)新點，也是治理的關鍵所在。按照《辦法和通告》要求，執(zhí)法部門對全市的148條主要道路、82個重點地區(qū)，實行嚴禁亂擺賣管理，其他區(qū)域按照“做好布局規(guī)劃、控制規(guī)模數(shù)量、提高準入門檻、優(yōu)化管理措施”的原則，實行疏導管理，要求做到“嚴禁區(qū)禁得住、疏導區(qū)管得好”。各街道和社區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃集中場地、規(guī)定經營時間，為流動商販提供固定的經營場所。在規(guī)定的經營地點、經營時間、經營范圍內，讓有意愿進入疏導區(qū)的流動商販，按照規(guī)定程序進行申請，并在繳納一定的管理費用后入場經營，從而既保障了流動商販有了依法從事生產經營活動的場地，也為流動商販的集中化管理提供了條件。五年來，廣州市通過這種“有的放矢”的差別化管理方式，探索了一條具有中國城市特色的流動商販治理的新模式。

（二）改善流動商販生存環(huán)境

在進入流動商販疏導區(qū)之前，流動商販工作地點不固定、工作環(huán)境差，風吹日曬。而在進入疏導區(qū)后，流動商販有了固定的工作地點和工作時間，不必忍受烈日暴曬、風雨侵擾，可以更好地經營生意。比如，京溪街流動商販疏導區(qū)交通便利，靠近地鐵和公交車站。疏導區(qū)環(huán)境好、攤位多、客流量大，地理位置優(yōu)越，擺攤時段為18時至22時。

（三）緩解執(zhí)法矛盾

近年來，城管部門和流動商販之間的矛盾不斷增多，削弱了執(zhí)法效果，影響了社會安定。據(jù)報道，2013年1-8月，廣州市城管執(zhí)法共發(fā)生暴力抗法199宗，城管人員受傷（含輕微傷）99人，幾乎平均每個星期就有三名城管隊員受傷。流動商販疏導區(qū)的建立，有效避免或減少了此類事件的發(fā)生。疏導區(qū)的建立有利于形成有序管理機制，給流動商販提供了一個合法、有保障和受扶助的經營環(huán)境，也讓流動商販可以安心做生意，減少了和城管的沖突，城管與流動商販的關系也從對立轉向合作。疏導區(qū)建立后，城管對流動商販的管理更有程序性和條理性，大大提升了城管文明執(zhí)法的形象，樹立了良好的為民服務的政府形象。

（四）提升市容市貌

市容市貌是人們對城市的第一印象，是對外開放的窗口、城市管理的重要內容，同時也是衡量一個城市文明程度的重要標志、衡量政府執(zhí)政能力和管理水平的重要因素之一。作為全國衛(wèi)生城市、全國創(chuàng)建文明城市工作先進城市、國際花園城市、中國最具幸福感城市、國家森林城市、國家環(huán)境保護模范城市，廣州市的市容市貌直接影響到其在國內外的整體形象。

廣州市在建立流動商販疏導區(qū)之前，經過了科學合理的規(guī)劃，大的框架是在不影響交通通暢的情況下，要與城市風貌相契合，因此對選址的要求比較高。實踐表明，流動商販疏導區(qū)的建立，既吸引了大量的流動商販入場經營，亂擺賣明顯減少，又保證了城市交通安全有序，城市環(huán)境得到了明顯改觀。

（五）方便市民生活

在城市規(guī)劃過程中，由于商業(yè)網點和農貿市場布局的不合理，造成部分區(qū)域商業(yè)覆蓋面不高，加之交通上的不便利，在一定程度上給市民的生活帶來不便，如買菜、買水果、購買日常生活用品等，需花費一定的交通費和時間，出行成本較高，流動商販疏導區(qū)的建立則有效彌補了這一短板。比如，食品類的疏導區(qū)建在地鐵口、公交車站附近，為來往上下班的市民提供了生活上的便利；綜合類的疏導區(qū)距離居民生活區(qū)較近，給居民生活帶來了方便，符合城市居民日益加快的生活節(jié)奏。此外，疏導區(qū)物品的價格較為便宜，滿足了普通市民的消費需求。有部分疏導區(qū)屬于“夜市”，可以逛地攤、吃宵夜，不僅提高了流動商販的經濟收益，也增加了城市的活力，成為廣州市夜生活的一道景觀。

三、經驗和啟示

為了適應經濟社會發(fā)展，創(chuàng)新城市管理模式，廣州市有效運行的對流動商販 “疏堵結合”的管理模式得益于以下幾個措施。

（一）轉變觀念從管理到服務

在城市管理者眼里，流動商販影響市容市貌，制造臟亂差，是城市管理的負擔、城市問題的制造者，因此對他們一直持排斥態(tài)度。近年來，政府部門逐漸認識到，流動商販是城市經濟發(fā)展的組成部分，對他們不能排斥，不能簡單地“堵”和“趕”。流動商販大多是社會的底層群體，他們主要由“種田無出路、就業(yè)無門路”的農民、城市下崗工人，以及少數(shù)城市就業(yè)困難群體構成，允許流動商販的存在，無疑可以解決這類群體的生活問題。同時，流動商販也方便了市民生活，為城市經濟的發(fā)展帶來了生機和活力。

廣州市是一個包容性很強的城市，城市管理部門將流動商販看作是“新廣州人”的重要組成部分，態(tài)度由過去的排斥轉變?yōu)榻蛹{，管理理念由單一的管控轉變?yōu)榉?。這一轉變，在廣州市流動商販疏導區(qū)的標識上可以得到體現(xiàn)。標識的兩旁是兩只手，中間代表一個人，又似一棵新芽，還像貨幣符號；流動商販像一株新苗，需要公眾的幫助和支持，希望流動商販疏導區(qū)能在政府和社會“兩只手”的共同呵護下健康發(fā)展，成為市場經濟的組成部分。

廣州市城管部門還組織開發(fā)了《廣州市流動商販公眾網上服務系統(tǒng)》，舉辦流動商販管理業(yè)務培訓班，對各區(qū)、街（鎮(zhèn)）相關人員進行業(yè)務培訓，確保臨時疏導區(qū)和攤位申請工作規(guī)范透明。同時，從政策上給予傾斜，經濟上給予扶持，加快建立流動商販疏導區(qū)，積極協(xié)助做好疏導區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生和消防等工作，盡可能多地為流動商販提供良好的經營環(huán)境。此外，廣州市的各區(qū)、街（鎮(zhèn)）均成立了流動商販管理領導小組，下設辦公室（流動商販管理服務中心），按照“疏導、規(guī)范、服務、和諧”的管理思路，為流動商販提供日常管理服務。

（二）完善體系 制度先行

建立流動商販疏導區(qū)離不開制度保障，只有從法規(guī)層面解決流動商販的合法性問題，才能讓流動商販獲得正式身份，同時也只有完善的制度，才能為流動商販提供較為穩(wěn)定的空間使用權。

當前，在國家、省級層面并沒有關于流動商販的明確法律規(guī)定，我國《個體工商戶條例》僅在第29條規(guī)定：“無固定經營場所攤販的管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況規(guī)定?！?011年，廣州市率先頒布、實施了《廣州市流動商販臨時疏導區(qū)管理試行辦法》、《關于劃定亂擺賣嚴禁區(qū)的通告》、《廣州市整治和規(guī)范流動商販管理工作方案》等管理法規(guī)，并制定了流動商販疏導區(qū)《擺賣準入制度》、《持證擺賣制度》、《進場承諾制度》、《違規(guī)記分制度》、《對話溝通制度》、《場地達標制度》等。每年，市、區(qū)流動商販管理領導小組要對流動商販的疏導工作進行考核，考核結果納入城市管理綜合考評體系?！稄V州市流動商販疏導區(qū)管理試行辦法》，為流動商販管理提供了法規(guī)保障和依據(jù)，從制度上解決了流動商販的身份和規(guī)范管理等問題，使流動商販疏導區(qū)做到了標準統(tǒng)一、劃線統(tǒng)一、標識統(tǒng)一，保證了疏導區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展。

（三）循序漸進 因地制宜

廣州市流動商販疏導區(qū)的管理實行市、區(qū)兩級政府統(tǒng)籌，街（鎮(zhèn)）具體管理，區(qū)、街（鎮(zhèn)）、居（村）委會和物業(yè)小區(qū)按規(guī)范設置的模式，本著“成熟一個、批準一個、建設一個”的原則，因地制宜設置，疏導區(qū)的面積、攤位數(shù)量、擺賣時間、擺賣商品范圍，根據(jù)不同情況具體規(guī)定。正是這種良性循環(huán)的管理發(fā)展機制，有效避免了“一哄而上、管理混亂”，確保了疏導區(qū)的特色和穩(wěn)步健康發(fā)展。目前，在廣州市的103個流動商販疏導區(qū)中，面積最大的有6萬多平方米，最小的僅有20多平方米；規(guī)模最大的擁有1000多個攤位，最小的僅有6個攤位。各區(qū)根據(jù)自身特點和實際需要，建立了多種形式的流動商販疏導區(qū)。例如：黃埔區(qū)的流動商販疏導區(qū)有五種類型：

1.結合旅游文化特色，在旅游景區(qū)附近建立的流動商販疏導點；

2.通過規(guī)范城中村自發(fā)形成的流動商販聚集地建立的疏導點；

3.依托農貿市場、專業(yè)市場，建立的流動商販疏導點；

4.結合村莊的趕圩習俗，合理規(guī)劃的流動商販疏導點；

5.結合波羅誕廟會、長洲楊桃文化節(jié)、長洲龍舟賽等重大活動，設置的臨時流動商販疏導點。

從經營時間來看，全市大約有70處疏導區(qū)為全天經營，一般為早6時開始，晚11時結束，僅有個別的疏導點經營至凌晨。全天經營的疏導點一般主要經營服飾、食品、雜貨等，經營環(huán)境相對較好，基礎設施比較完善，一般都會有固定的篷房或帳篷。有的流動商販疏導區(qū)僅在周六、日經營，如海珠區(qū)遠安路疏導區(qū)；有的疏導區(qū)僅在夜間經營，恢復了廣州市傳統(tǒng)的夜市。分時段經營的疏導點，主要以新鮮蔬菜、水果、宵夜為主。此外，還有的疏導區(qū)根據(jù)所在地的文化與習俗，確定擺賣時間，如越秀區(qū)解放北路901號蘭圃公園正門，經營時間為9時-17時，以及每周五或伊斯蘭教節(jié)日，根據(jù)地理位置來看，附近主要為伊斯蘭教民眾聚集地，因此經營時間也在一定程度上凸顯了這一區(qū)域的特色。又比如：番禺區(qū)海傍街、新麗園一街、新麗園三街疏導區(qū)，每逢農歷五、十才會擺賣，契合了當?shù)孛袼?。由以上可以看出，廣州市疏導區(qū)選址具有一定的可調節(jié)性及適用性，配合本區(qū)域居民的生活習俗，既規(guī)劃了流動商販的經營場所，又為當?shù)鼐用裉峁┝吮憷?，并且成為了當?shù)氐囊环N文化符號，促進了當?shù)亟洕鐣幕陌l(fā)展。

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（責任編輯：李靜敏）