一、社會治理概念的東西方對接

西方國家并沒有有關(guān)社會管理或社會治理的討論。有的是社會學(xué) （Sociology），研究各類社會現(xiàn)象；社會工作 （Social Work）， 執(zhí)行政府的社會政策如提供社會福利、社會救助、幫助老弱病殘，婦幼貧缺，后來逐步拓展，進(jìn)入社會政策制定討論的領(lǐng)域。比較接近的是公共管理 （Public Management or Public Affairs）， 強(qiáng)調(diào)管理政府部門，并通過政府機(jī)器和政府的社會政策來管理社會。社會政策有別于政治選舉法、經(jīng)濟(jì)政策、金融政策、工業(yè)政策、 科技政策、能源政策、產(chǎn)業(yè)提升等與政治、經(jīng)濟(jì)活動有關(guān)的政策，重點(diǎn)關(guān)注社會救助和民生福利。退休、社保、婦幼保護(hù)、住房補(bǔ)貼等等民生政策，都可統(tǒng)稱為社會政策。其重點(diǎn)關(guān)注社會救助、再分配、社會平權(quán)等方面的問題。

在中國，社會管理以及后來提出的社會治理，是在中國以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展方式出現(xiàn)問題以后提出來的。雖然早期也有學(xué)者討論社會管理的概念，但主要是通過中央領(lǐng)導(dǎo)的講話，以維穩(wěn)為主旋律進(jìn)入社會的視域和公共政策領(lǐng)域的。

在西方，社會管理的功能有兩個淵源。一是傳統(tǒng)的社會力量，特別是兩次世界大戰(zhàn)后興起的社會組織（第三部門），對社會問題的解決進(jìn)行參與；二是通過大規(guī)模的綜合公共政策-特別是社會政策，系統(tǒng)面對社會問題。

兩次世界大戰(zhàn)以后，西方國家政府和企業(yè)的力量明顯不足以應(yīng)對戰(zhàn)后重建和社會服務(wù)的需要，大量社會救援和慈善組織興起，政府樂見其為，并給予支持。同時，資本主義發(fā)展到一定階段后不斷頻發(fā)的社會危機(jī)，也使政府大規(guī)模介入，制定社會政策，加強(qiáng)了對社會的管理。社會福利和社會管理的理論也隨著社會的發(fā)展、國家經(jīng)濟(jì)力量的增長而受重視，從亞當(dāng)·斯密時代的放任自由理論，到庇古的社會福利理論和凱恩斯的全面社會干預(yù)理論，再回歸到撒切爾和里根的有限福利理論。

當(dāng)然，第三部門的興起也有不少自己的理論，如慈善理論、市場和政府失靈理論，自利理論、志愿者理論等等。

二、 美國社會治理的實踐

美國是世界上公認(rèn)的頭號資本主義國家。但它在工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定的階段時社會問題涌現(xiàn)，社會矛盾尖銳，被迫開展了大規(guī)模的社會管理活動。其主要方式是通過社會政策的制定和實施。

社會政策的一個早期推手是西奧多·羅斯福， 美國的第26任總統(tǒng)。在資本主義發(fā)達(dá)到一定的階段，提出調(diào)整財產(chǎn)與公共福利的關(guān)系，重建社會和諧。他說，“我們正面臨著財產(chǎn)對人類福利的新看法……有人錯誤地認(rèn)為，一切人權(quán)同利潤相比都是次要的?，F(xiàn)在，這樣的人必須給那些維護(hù)人類福利的人民讓步了。每個人擁有的財產(chǎn)都要服從社會的整體權(quán)利，按公共福利的要求來規(guī)定使用到什么程度?！边@是美國社會政策的開始。他發(fā)動“進(jìn)步運(yùn)動”，主張用聯(lián)邦政府的權(quán)力對現(xiàn)行秩序加以改革，使美國社會重新走向和諧。他用反壟斷作為改革的主要內(nèi)容，矛頭指向摩根的鐵路控股公司—北方證券公司，對它提出起訴，強(qiáng)迫一個煤礦接受政府對罷工的調(diào)解，這是聯(lián)邦政府第一次支持的有組織的罷工。他還建立了資源保護(hù)政策，保護(hù)了森林、礦物、石油等資源；建立公平交易法案，推動勞工與資本家和解。

更大規(guī)模推動社會政策的是他的侄子，富蘭克林·羅斯福，美國的第32任總統(tǒng)。也是美國史上唯一蟬聯(lián)三屆（第四屆任期未滿）的總統(tǒng)，同華盛頓、林肯齊名。羅斯福首次履任總統(tǒng)的1933年初，正值經(jīng)濟(jì)大蕭條的風(fēng)暴席卷美國，失業(yè)、破產(chǎn)、倒閉、暴跌，到處可見美國的痛苦、恐懼和絕望。羅斯福卻表現(xiàn)出一種壓倒一切的自信，他對內(nèi)積極推行以救濟(jì)、改革和復(fù)興為主要內(nèi)容的“羅斯福新政”?！傲_斯福新政”拋棄了傳統(tǒng)的自由放任主義，加強(qiáng)政府對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)，實行赤字財政，大力發(fā)展公共事業(yè)來刺激經(jīng)濟(jì)。1933年3月9日至6月16日，美國國會應(yīng)羅斯?？偨y(tǒng)之請召開特別會議。羅斯福先后提出各種咨文，督促和指導(dǎo)國會的立法工作。國會則以驚人的速度先后通過了《緊急銀行法》、《聯(lián)邦緊急救濟(jì)法》、《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》、《國家工業(yè)復(fù)興法》、《田納西河流域管理法》等。這些新政一方面解決了經(jīng)濟(jì)問題，一方面解決了社會問題。比如1935年通過的《社會安全保障稅法案》（Social Security Act of 1935），保障了全民的退休福利，是劃時代的社會保障政策。1935-1939年的新政整體著重“救濟(jì)”和“改革”，運(yùn)用行政干預(yù)，實行緩慢的通貨膨脹，廣泛開展公共工程建設(shè)和緊急救濟(jì)，實施社會保險，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會，提高社會購買力；進(jìn)行稅制改革，根據(jù)納稅能力納稅，分級征收所得稅等等。這些努力，都是以民生和社會和諧為政策目標(biāo)的政府行為。

社會政策的另一大推手是林登·約翰遜。1964年，約翰遜當(dāng)選美國總統(tǒng)（1965-1968），主要政績是通過了老年保健醫(yī)療制度、醫(yī)療補(bǔ)助制度、民權(quán)法和選舉權(quán)法。約翰遜團(tuán)結(jié)人民的施政口號是英國政治思想家格雷厄姆·沃拉斯提出的《偉大的社會》這本書。他提出一系列咨文和特別報告，對《偉大的社會》的內(nèi)容加以充實和具體化。一是針對城市污染和人口增長，進(jìn)行城市規(guī)劃、建設(shè)和美化，創(chuàng)造美好的城市生活環(huán)境；二是向貧困開戰(zhàn)，增加就業(yè)機(jī)會、社會保險和救濟(jì)，幫助“收入低、不能滿足基本需要的家庭”；三是鑒于教育被認(rèn)為是通向“偉大的社會”的主要因素，必須為中小學(xué)增建新校舍，擴(kuò)大教師隊伍，增加教師薪金，同時注意擴(kuò)大和加強(qiáng)高等教育并資助成人教育；四是關(guān)于農(nóng)村的建設(shè)和美化，開發(fā)蕭條地區(qū)和修筑高速公路；為了灌溉和其他用途，采用廉價方法淡化海水；注意解決農(nóng)村問題，對鄉(xiāng)村市鎮(zhèn)、村莊和農(nóng)場進(jìn)行規(guī)劃。約翰遜政府用于社會建設(shè)的資金大幅增長，比較多的窮人得到了社會救濟(jì)，失業(yè)率也有所下降。

除了大規(guī)模的社會政策的制定與執(zhí)行以外，美國也不斷立法，對不同的社會組織進(jìn)行管理。比較典型的就是非盈利組織的管理和稅收法案，規(guī)定為從事非盈利活動的社會組織減免稅收。但如果這些組織有不同行為的贏利活動，這些贏利也要按規(guī)定繳納稅收?？梢哉f，美國對非盈利機(jī)構(gòu)制定的管理法案和政策十分詳細(xì)。正因為此，它才有大量的社會組織存在，并活躍于社會的各個階層，協(xié)助政府工作或彌補(bǔ)政府功能的不足，值得我們認(rèn)真研究和借鑒。

（責(zé)任編輯：黃荔）