農(nóng)村生活垃圾治理是城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容，是生態(tài)文明的重要體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”，“破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的小康目標(biāo)的重要抓手。近幾年，隨著新農(nóng)村建設(shè)、《國(guó)家農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃》以及《提升農(nóng)村人居環(huán)境推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)（2014-2020年）》等系列政策的實(shí)施，北京市加大了對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)的投入力度，人居環(huán)境有了明顯改善。但從建設(shè)國(guó)際一流、和諧宜居之都的客觀要求來(lái)看，北京的城鄉(xiāng)環(huán)境水平與首都城市功能定位和人民群眾日益增長(zhǎng)的環(huán)境需求相比，還存在著不小的差距。城鄉(xiāng)結(jié)合部垃圾暴露、野外垃圾焚燒、非正規(guī)垃圾填埋等問(wèn)題常常見(jiàn)諸媒體，農(nóng)村垃圾收運(yùn)裝備陳舊、處理設(shè)施不足、運(yùn)行機(jī)制不完善成為制約農(nóng)村垃圾治理工作深入開(kāi)展的瓶頸。

一、北京市農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀

農(nóng)村生活垃圾是指在農(nóng)村日常生活中或?yàn)檗r(nóng)村日常生活提供服務(wù)活動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的固體廢物，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定為生活垃圾的固體廢物。

（一）農(nóng)村生活垃圾成分

根據(jù)北京市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)計(jì)科學(xué)研究所檢測(cè)的農(nóng)村地區(qū)生活垃圾物理成分（見(jiàn)表1）可以看出，農(nóng)村生活垃圾以廚余垃圾和灰土為主，二者含量之和介于75.6%—88.3%之間。近年農(nóng)村地區(qū)生活垃圾成分變化較大，廚余垃圾含量和含水率增長(zhǎng)較為明顯，紙類和塑料含量逐步提高，灰土含量有了大幅度下降，2014年的灰土含量比2010年下降了約36.8%，其他組分變化不顯著。

分析產(chǎn)生這種變化的主要原因，一是農(nóng)村的家禽飼養(yǎng)逐漸減少，廚余垃圾利用率降低，致使大量廚余垃圾進(jìn)入生活垃圾，這也是導(dǎo)致生活垃圾含水率增長(zhǎng)的主要原因；二是農(nóng)村燃料結(jié)構(gòu)有了較大改變，較多的農(nóng)村地區(qū)由燃煤改為燃?xì)?，農(nóng)民居民的生活品質(zhì)得到提升，表現(xiàn)為生活垃圾中灰土含量大幅度下降。

對(duì)比表1和表2可知，農(nóng)村生活垃圾的廚余垃圾含量和含水率正在逐漸提高，依這種趨勢(shì)發(fā)展，預(yù)計(jì)未來(lái)幾年會(huì)更加趨近于城區(qū)生活垃圾的物理成分；同時(shí)農(nóng)村生活垃圾中灰土含量還是遠(yuǎn)高于城區(qū)，而紙類和塑料則遠(yuǎn)低于城區(qū)。

（二）農(nóng)村地區(qū)生活垃圾產(chǎn)生量

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村地區(qū)人均生活垃圾產(chǎn)生量為0.86kg/d，表3是北京市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)2009—2014年的生活垃圾產(chǎn)生量，2014年生活垃圾總量為251.78萬(wàn)噸，人均約0.80kg/d，略低于全國(guó)平均值。

2009—2012年間，北京市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生活垃圾年產(chǎn)生量變化不大，但2013—2014年有大幅度增加，同比增長(zhǎng)了6.62%和13.8%。除人口增長(zhǎng)因素外，導(dǎo)致這種變化的主要原因是農(nóng)村地區(qū)生活垃圾收集率的提高和非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)的治理。

（三）農(nóng)村地區(qū)生活垃圾收運(yùn)及處理方式

1994年以前，北京市城市化程度不高，大部分地區(qū)屬于農(nóng)村范圍，當(dāng)時(shí)的垃圾處理方式主要以簡(jiǎn)易填埋為主。1994年建成第一座垃圾無(wú)害化處理設(shè)施—阿蘇衛(wèi)生活垃圾填埋場(chǎng)，開(kāi)始改變簡(jiǎn)易填埋的方式。截至到目前，北京市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)共有生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施19座，設(shè)計(jì)處理能力14791噸/日，包括12座填埋場(chǎng)，6座綜合處理廠和1座焚燒廠。目前，收運(yùn)的農(nóng)村生活垃圾基本都能進(jìn)入無(wú)害化處理設(shè)施進(jìn)行處理，無(wú)害化處理率達(dá)到98%以上。

北京市農(nóng)村生活垃圾主要采用兩種收運(yùn)及處理模式。一種是“壓縮轉(zhuǎn)運(yùn)”模式，收運(yùn)流程為“村收集→鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)→區(qū)（縣）處理”，通過(guò)建設(shè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）壓縮式轉(zhuǎn)運(yùn)站，轉(zhuǎn)運(yùn)站前端配備中小型收集運(yùn)輸車到各村巡回收集垃圾，運(yùn)送到轉(zhuǎn)運(yùn)站壓縮后，再由轉(zhuǎn)運(yùn)車運(yùn)送到區(qū)（縣）垃圾處理設(shè)施進(jìn)行集中處理。另一種是“直運(yùn)”模式，收運(yùn)流程為“村收集→區(qū)（縣）運(yùn)輸→區(qū)縣處理”，即不建設(shè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級(jí)的壓縮式轉(zhuǎn)運(yùn)站，代之由每村建設(shè)一座垃圾收集站（或垃圾房、收集點(diǎn)），收集生活垃圾，存滿后由區(qū)（縣）環(huán)衛(wèi)部門(mén)運(yùn)送至區(qū)（縣）垃圾處理設(shè)施處理。

二、北京市農(nóng)村生活垃圾治理存在的主要問(wèn)題

（一）產(chǎn)生量大、成分復(fù)雜、再利用率較低

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，北京農(nóng)村居民生活水平大幅度提高，農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量不斷增加。2014年同比增長(zhǎng)了13.8%（見(jiàn)表3），超過(guò)了城鄉(xiāng)垃圾產(chǎn)生量增長(zhǎng)的平均值。同時(shí)，農(nóng)村生活垃圾的成分發(fā)生了較大變化，生活垃圾成分以有機(jī)物成分（廚余）為主，玻璃、塑料、金屬等可回收物質(zhì)的比例相對(duì)不大，并且隨著農(nóng)村的發(fā)展和建設(shè)，農(nóng)村地區(qū)垃圾成分與城市地區(qū)垃圾成分趨近，無(wú)機(jī)物含量尤其是灰渣含量大幅降低，廚余垃圾和可回收物的增加對(duì)原有的“戶分類、村收集、鎮(zhèn)運(yùn)輸、區(qū)處理”的農(nóng)村垃圾治理的基本思路提出了新的要求。農(nóng)村生活垃圾成分的變化決定了前端的分類模式、中端的收運(yùn)方式和后端的處理技術(shù)，農(nóng)村生活垃圾物理成分的復(fù)雜多樣性增加了收運(yùn)和處理的難度。

（二）投入不足，設(shè)施老化，專業(yè)化水平低

北京農(nóng)村的垃圾收集車、村級(jí)中轉(zhuǎn)站和轉(zhuǎn)運(yùn)車輛的配備標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)《北京市新農(nóng)村“五項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)規(guī)劃》（2009年—2012年），由于缺乏后續(xù)資金投入，現(xiàn)有設(shè)施嚴(yán)重老化，且隨著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，流動(dòng)人口占比的增加，部分行政村垃圾桶缺失或損壞嚴(yán)重，垃圾房（箱）的數(shù)量過(guò)少，服務(wù)半徑超出國(guó)家或地方標(biāo)準(zhǔn)，垃圾收集車數(shù)量少，未達(dá)到相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，且存在垃圾遺撒現(xiàn)象，造成“二次污染”。同樣由于資金投入不足，農(nóng)村地區(qū)保潔員配備標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，管理松散，專業(yè)化程度較低。轉(zhuǎn)移支付給區(qū)縣的農(nóng)村垃圾處理經(jīng)費(fèi)由于缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制和政策保障，各級(jí)行政部門(mén)的認(rèn)識(shí)不到位，不能做到?？顚Ｓ?，雖然農(nóng)村生活垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高，但財(cái)政的支持力度不能同步， 加大了農(nóng)村生活垃圾治理的難度，對(duì)于財(cái)力薄弱的區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）和行政村表現(xiàn)尤其突出。

（三）體制不順，規(guī)劃缺失，責(zé)任制難落實(shí)

農(nóng)村生活垃圾管理體制不順。部分區(qū)（縣）由農(nóng)委主管，部分區(qū)（縣）由市政市容委主管，還有些區(qū)（縣）農(nóng)村垃圾收運(yùn)體系建設(shè)由市政市容委主管，保潔員隊(duì)伍和清掃保潔則由農(nóng)委負(fù)責(zé)。這種交叉管理的模式容易造成權(quán)責(zé)不清，不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾的統(tǒng)籌管理。在建設(shè)農(nóng)村生活垃圾收集、運(yùn)輸和處理體系上，沒(méi)有制定涉及市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、行政村四級(jí)管理機(jī)構(gòu)的整體規(guī)劃，缺乏統(tǒng)籌考慮各方面因素和體系中的各個(gè)環(huán)節(jié)。農(nóng)村廚余垃圾和灰土就地消納設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，存在造成二次污染的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村生活垃圾管理缺乏相應(yīng)的考核機(jī)制，有些區(qū)（縣）收運(yùn)未做到全覆蓋，部分生活垃圾未進(jìn)入正規(guī)終端處理設(shè)施。

三、北京市農(nóng)村生活垃圾治理對(duì)策

北京農(nóng)村地區(qū)既是首都區(qū)域發(fā)展的空間和載體，又是首都堅(jiān)實(shí)的生態(tài)屏障，農(nóng)村環(huán)境狀況的好壞不僅關(guān)系到農(nóng)村居民的健康，也關(guān)系到每個(gè)北京人的切身利益。農(nóng)村垃圾治理工作要以習(xí)近平總書(shū)記重要講話精神為指導(dǎo)，破除城鄉(xiāng)垃圾管理二元結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)村地區(qū)生活垃圾治理投入，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提升農(nóng)村人居環(huán)境水平。

（一）因地制宜，建立運(yùn)行高效的垃圾處理體系

按照“統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，設(shè)施共建，服務(wù)共享”的原則，制定北京市農(nóng)村生活垃圾治理專項(xiàng)規(guī)劃，打破現(xiàn)有區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、行政村等行政區(qū)域的限制，建立跨區(qū)域的“收集—運(yùn)輸—處理”垃圾物流體系，利用市場(chǎng)調(diào)控功能，優(yōu)化配置垃圾處理資源，集約環(huán)衛(wèi)運(yùn)行成本，提高環(huán)境治理的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

因地制宜，科學(xué)布局，形成集中處理與分散處理相結(jié)合、就近處理與區(qū)域處理相結(jié)合的設(shè)施設(shè)備布局。針對(duì)平原、山區(qū)人口分布情況，合理安排垃圾收運(yùn)處理技術(shù)路線，人口相對(duì)集中的平原地區(qū)，將生活垃圾全部運(yùn)到區(qū)（縣）終端設(shè)施進(jìn)行處理；人口相對(duì)分散的山區(qū)，建設(shè)區(qū)域性垃圾處理設(shè)施，盡可能采取就地處置的方式進(jìn)行處理。

針對(duì)當(dāng)前垃圾處理技術(shù)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，農(nóng)村垃圾中廚余垃圾和灰土就地處理技術(shù)的選擇應(yīng)具備四個(gè)條件：一是技術(shù)成熟可靠，污染可控；二是處理設(shè)施簡(jiǎn)單，易于維護(hù)；三是投資運(yùn)行成本低，性價(jià)比高；四是最終產(chǎn)品的資源化和排放的無(wú)害化。

（二）統(tǒng)籌兼顧，構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的垃圾管理體系

從全面深化改革的要求出發(fā)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，明確分工，建立和完善農(nóng)村垃圾管理體系。建立健全市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）四級(jí)垃圾管理機(jī)制。市級(jí)主管部門(mén)統(tǒng)籌規(guī)劃，負(fù)責(zé)全市治理工作的指導(dǎo)、督促和檢查，制定地方性法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)及考核辦法。各區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）逐級(jí)明確各部門(mén)職責(zé)和任務(wù)，安排專人負(fù)責(zé)，建立長(zhǎng)效管理的組織保障體系。環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)管理部門(mén)將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作納入日常管理，明確負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生的管理機(jī)構(gòu)，保障足夠的基層管理和作業(yè)人員編制。農(nóng)村工作部門(mén)發(fā)揮農(nóng)村基層組織建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，作好群眾工作，配合行業(yè)部門(mén)共同實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。

將農(nóng)村生活垃圾治理費(fèi)用納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，保障農(nóng)村地區(qū)垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行費(fèi)用的公共支出。垃圾收集、運(yùn)輸、中轉(zhuǎn)站設(shè)施設(shè)備的建設(shè)，采取總體打包、整體立項(xiàng)，通過(guò)固定資產(chǎn)投資渠道籌措建設(shè)資金；農(nóng)村生活垃圾日常管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由屬地政府負(fù)責(zé)解決，統(tǒng)籌使用市級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金。

（三）著眼長(zhǎng)效，形成多元參與的垃圾治理體系

建設(shè)農(nóng)村生活垃圾治理體系需要村民個(gè)人、村集體、社會(huì)單位和政府共同發(fā)揮作用。村規(guī)民約在農(nóng)村事務(wù)管理中起著十分重要的作用。不破壞環(huán)境，人人愛(ài)護(hù)環(huán)境，自覺(jué)參與垃圾分類，規(guī)范投放垃圾，不以私利接納外來(lái)垃圾，需要發(fā)揮農(nóng)村基層組織的能動(dòng)作用，以良好的環(huán)境促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

鼓勵(lì)村民自籌，以個(gè)人或集體的方式參與清掃保潔、收集運(yùn)輸?shù)氖袌?chǎng)化運(yùn)作，也可以通過(guò)PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式引入社會(huì)資金，參與生活垃圾收運(yùn)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。推行村莊保潔和垃圾清運(yùn)專業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)的支持政策，采取公開(kāi)競(jìng)標(biāo)、整區(qū)縣打包委托經(jīng)營(yíng)等方式選擇專業(yè)的保潔隊(duì)伍或環(huán)衛(wèi)公司。

研究制定農(nóng)村生活垃圾治理的以獎(jiǎng)促治政策，發(fā)揮政府資金的引領(lǐng)作用，以獎(jiǎng)勵(lì)換取機(jī)制，以獎(jiǎng)勵(lì)促進(jìn)自覺(jué)，以獎(jiǎng)勵(lì)培養(yǎng)習(xí)慣。對(duì)于治理效果好的村莊，樹(shù)立標(biāo)桿，政府給予一定的資金補(bǔ)助，專門(mén)用于生活垃圾治理和村莊環(huán)境改善，使參與農(nóng)村生活垃圾治理的各方認(rèn)識(shí)到環(huán)境也是生產(chǎn)力，環(huán)境也能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益。把資金用在前端的污染防控，而不是把資金用在末端的污染治理。避免形成“村民挖坑賣(mài)土、收垃圾填坑掙錢(qián)、政府非正規(guī)治理埋單”的惡性循環(huán)，而是形成“村民愛(ài)護(hù)環(huán)境、環(huán)境產(chǎn)生收益、收益投入環(huán)境”的良性循環(huán)。

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（攝影：戴志鋒）

（責(zé)任編輯：黃荔）