摘 要：政府投資建設(shè)項(xiàng)目事關(guān)國(guó)計(jì)民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)管十分必要。本文在闡述研究政府投資建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管意義的基礎(chǔ)上，分析了湖南省政府投資項(xiàng)目實(shí)施及項(xiàng)目監(jiān)管存在的突出問題；并提出了改革和完善湖南省政府投資監(jiān)管的路徑和對(duì)策，希望對(duì)政府投資監(jiān)管部門加強(qiáng)有效監(jiān)管有所幫助。

關(guān)鍵詞：政府投資；重大建設(shè)項(xiàng)目；監(jiān)管；稽察

政府投資建設(shè)項(xiàng)目事關(guān)國(guó)計(jì)民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其過程和最終成效也是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著湖南全面建成小康社會(huì)進(jìn)程不斷加快，全省投資總規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，政府投資項(xiàng)目越來越多，政府投資監(jiān)管任務(wù)十分繁重，重大建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管面臨新的挑戰(zhàn)。國(guó)家雖加強(qiáng)和改善了政府投資監(jiān)管工作，但仍然存在諸如投資項(xiàng)目前期決策不夠科學(xué)；投資超預(yù)算、建設(shè)規(guī)模與預(yù)期不符，資金投入隨意性大，浪費(fèi)明顯；過程跟蹤監(jiān)管缺失，違規(guī)違紀(jì)運(yùn)作，滋生各種腐敗等問題。因此，為落實(shí)國(guó)家發(fā)改委提出“權(quán)力和責(zé)任同步下放，調(diào)控和監(jiān)管同步強(qiáng)化”的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)重大建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管，確保項(xiàng)目建設(shè)優(yōu)質(zhì)高效，增強(qiáng)我省重大建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管的有效性、全面性和可操作性具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府投資重大建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管研究的意義

1.是適應(yīng)湖南省政府投資項(xiàng)目新特點(diǎn)的需要

項(xiàng)目建設(shè)和投資工作仍然是拉動(dòng)我省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心動(dòng)力，特別是政府投資作為促增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)的重要手段，倍受人們關(guān)注。當(dāng)前，湖南省政府投資特別是中央投資項(xiàng)目成倍增加，表現(xiàn)為項(xiàng)目數(shù)量大、項(xiàng)目類型多、涉及領(lǐng)域廣、建設(shè)地點(diǎn)分布散、實(shí)施主體基層化、建設(shè)管理難度大的特點(diǎn)，必須改革傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，創(chuàng)新監(jiān)管方式，強(qiáng)化監(jiān)管力度。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，如何適應(yīng)湖南省政府投資項(xiàng)目出現(xiàn)的新特點(diǎn)，確保政府投資項(xiàng)目工程質(zhì)量、資金安全、投資效益，讓項(xiàng)目稽察這種監(jiān)管手段充分發(fā)揮作用值得研究。

2.是適應(yīng)我國(guó)對(duì)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管新要求的需要

自黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革和黨的十八屆四中提出全面依法治國(guó)以來，人民群眾對(duì)高效行政、依法行政、公平正義有了更大的期待。我國(guó)對(duì)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管也提出了新要求。一是要求政府投資項(xiàng)目監(jiān)管進(jìn)一步規(guī)范化、制度化和法治化。重大建設(shè)項(xiàng)目稽察作為一種行政執(zhí)法監(jiān)督行為，應(yīng)該依法行政，具備執(zhí)法依據(jù)。二是要求政府投資項(xiàng)目監(jiān)管進(jìn)一步信息化和公開化。信息化是政府投資項(xiàng)目協(xié)同監(jiān)管、全過程監(jiān)管和有效監(jiān)管的基礎(chǔ)。三是要求政府項(xiàng)目監(jiān)管適用新形勢(shì)在監(jiān)管方式和手段上有創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)。

3.是適應(yīng)新一輪政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的需要

2013年以來，我國(guó)深入推進(jìn)行政管理體制改革，其核心就是簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能；就是明確政府定位，處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)管工作是政府轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變作風(fēng)的改革方向?，F(xiàn)已明確發(fā)改部門的改革方向是權(quán)力下放、減少審批，但同時(shí)要求在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，要把該管的管住管好。如何適應(yīng)這種改革，落實(shí)“權(quán)力和責(zé)任同步下放，調(diào)控和監(jiān)管同步強(qiáng)化”要求，加快形成完整有效的監(jiān)管體系，是加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管工作的重要內(nèi)容。

4.是解決當(dāng)前政府投資項(xiàng)目監(jiān)管中存在的突出問題的需要

當(dāng)前，湖南省政府投資項(xiàng)目監(jiān)管中存在的突出問題主要表現(xiàn)為：政府投資監(jiān)管體制和工作機(jī)制還不夠健全，仍然存在“重審批輕監(jiān)管，重投資輕效益”的意識(shí)，稽察隊(duì)伍不強(qiáng)、監(jiān)管方式有待創(chuàng)新、稽察的權(quán)威性和震懾力還有待提高，監(jiān)管能力不足、手段原始，項(xiàng)目監(jiān)管覆蓋面窄，大多數(shù)項(xiàng)目不能得到有效監(jiān)管。因此，當(dāng)前政府投資項(xiàng)目監(jiān)管中存在的突出問題的解決需要認(rèn)真研究，提出切實(shí)有效的思路和對(duì)策。

二、湖南省政府投資項(xiàng)目實(shí)施及項(xiàng)目監(jiān)管存在的突出問題

1.湖南省政府投資項(xiàng)目實(shí)施中存在的突出問題

對(duì)湖南省政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管，作為投資主管部門的發(fā)改委而言，主要通過項(xiàng)目稽查來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管。發(fā)改委重點(diǎn)辦在全省范圍內(nèi)對(duì)中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃和省級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)的投資計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；通過項(xiàng)目稽查對(duì)于促進(jìn)投資計(jì)劃順利執(zhí)行，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展起到了很好的作用。通過項(xiàng)目稽查也發(fā)現(xiàn)了當(dāng)前我省政府投資項(xiàng)目在實(shí)施中存在一些突出的問題，這些問題嚴(yán)重影響了投資計(jì)劃的執(zhí)行和投資成效。這些問題突出地表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）我省中央投資計(jì)劃項(xiàng)目計(jì)劃分解轉(zhuǎn)發(fā)下達(dá)速度總體較慢。由于市、縣發(fā)改部門對(duì)投資計(jì)劃轉(zhuǎn)發(fā)重視不夠，導(dǎo)致中央投資計(jì)劃分解轉(zhuǎn)化下達(dá)速度總體較慢。中央投資計(jì)劃從市、州到縣，再到項(xiàng)目單位平均時(shí)間要2個(gè)月以上，這影響了中央投資計(jì)劃的按期執(zhí)行。

（2）部分項(xiàng)目前期工作不深入細(xì)致，或不嚴(yán)格執(zhí)行投資計(jì)劃導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中調(diào)整較多；有的不履行相關(guān)報(bào)批手續(xù)擅自改變建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)性質(zhì)和建設(shè)規(guī)模。主要是部分政法基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、以工代賑項(xiàng)目、企業(yè)債券項(xiàng)目、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目等。

（3）項(xiàng)目申報(bào)過程中虛報(bào)投資規(guī)模，存在報(bào)大建小，套取中央資金。主要體現(xiàn)在部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重金屬污染治理項(xiàng)目等。還存在部分項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)、多頭申報(bào)及虛假承諾現(xiàn)象。

（4）部分項(xiàng)目計(jì)劃下達(dá)后存在項(xiàng)目落地困難，開工不足和進(jìn)度滯后問題。經(jīng)查，部分投資計(jì)劃項(xiàng)目在有的地州市普遍存在落地困難，立項(xiàng)后遲遲不能開工建設(shè)；有的中央計(jì)劃投資項(xiàng)目開工不足，沒有按計(jì)劃執(zhí)行；有的投資計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，嚴(yán)重滯后，不能及時(shí)形成實(shí)物工程量，造成大量資金特別是中央投資計(jì)劃中的中央資金閑置。主要是部分教育、衛(wèi)生等社會(huì)公益類項(xiàng)目、政法基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、污水管網(wǎng)項(xiàng)目、重金屬治理項(xiàng)目和異地扶貧搬遷項(xiàng)目等。有的項(xiàng)目2011年下達(dá)了投資計(jì)劃，到2014年10月還沒有開工建設(shè)。

（5）市、縣發(fā)改部門越權(quán)審批搭車建設(shè)辦公用房。主要是少數(shù)政府基礎(chǔ)項(xiàng)目。有的項(xiàng)目申報(bào)時(shí)招投標(biāo)方式為委托公開招標(biāo)，實(shí)施時(shí)改為自行招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)或者不招標(biāo)；有的項(xiàng)目工程質(zhì)量達(dá)不到要求，或未經(jīng)竣工驗(yàn)收就擅自投入使用等等。

（6）有的項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理混亂，不按要求設(shè)立基建財(cái)務(wù)專賬，存在挪用、擠占、套取中央資金問題；有的省預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目違規(guī)開支管理費(fèi)、生活費(fèi)和加班工資等。

（7）省級(jí)配套資金、管護(hù)資金落實(shí)不到位及企業(yè)承諾的自籌資金和銀行貸款不到位，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按照批復(fù)要求完成全部建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，直接影響項(xiàng)目效益的發(fā)揮。主要是部分水利項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、以工代賑項(xiàng)目、保障房及棚戶區(qū)改造項(xiàng)目、重金屬治理項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目等。

2.湖南省政府投資項(xiàng)目監(jiān)管存在的問題

（1）政府投資監(jiān)管體制和工作機(jī)制存在一定的弊端，須改革完善；

（2）“重審批輕監(jiān)管，重投資輕效益”的意識(shí)仍然存在，必須采取有效措施改變這種局面；

（3）稽察立法滯后、處罰手段缺乏、稽察隊(duì)伍不強(qiáng)、監(jiān)管方式有待創(chuàng)新、稽察的權(quán)威性和震懾力還有待提高；

（4）因稽察力量有限，手段原始，項(xiàng)目監(jiān)管覆蓋面窄，大多數(shù)項(xiàng)目不能得到有效監(jiān)管。

三、改革和完善湖南省政府投資監(jiān)管的路徑和對(duì)策

1.改革和完善湖南省政府投資監(jiān)管的路徑

按照國(guó)務(wù)院關(guān)于深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能要求，實(shí)現(xiàn)“權(quán)利和責(zé)任同步下放、調(diào)控和監(jiān)管同步加強(qiáng)”的目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)投資計(jì)劃執(zhí)行的事中和事后監(jiān)管，破解政府投資監(jiān)管中存在的問題，發(fā)揮政府投資監(jiān)管的成效，需要從以下五個(gè)方面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。

（1）從重審批輕監(jiān)管向調(diào)控和監(jiān)管同步強(qiáng)化轉(zhuǎn)變。政府投資主管部門對(duì)項(xiàng)目的規(guī)劃編制、政策制定和項(xiàng)目審批比較重視，對(duì)項(xiàng)目事中和事后的監(jiān)管不重視和重視不夠，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目稽查流于形式，項(xiàng)目稽查的作用得不到有效發(fā)揮。因此，必須同步強(qiáng)化調(diào)控和監(jiān)管，改變目前存在的“重審批、輕監(jiān)管”問題。

（2）從具體項(xiàng)目監(jiān)管為主向法治化、制度化監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在監(jiān)管工作中，除對(duì)問題項(xiàng)目進(jìn)行個(gè)別處理外，還應(yīng)更加注重以點(diǎn)帶面，對(duì)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性趨勢(shì)性的問題進(jìn)行分析研究，制定出相關(guān)的制度規(guī)定。只有從具體項(xiàng)目監(jiān)管向法治化、制度化轉(zhuǎn)變，才能形成監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制。

（3）從分散、局部項(xiàng)目稽察向全覆蓋全過程轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，政府投資項(xiàng)目量大、面廣、建設(shè)地點(diǎn)分散；稽查辦只能對(duì)部分項(xiàng)目或有舉報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行稽查，不可能對(duì)所以的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)稽查。只有建立稽查信息平臺(tái)，通過加強(qiáng)信息化建設(shè)，才能改變只稽查分散和局部項(xiàng)目的局面。因此，必須建立以信息系統(tǒng)為平臺(tái)、以現(xiàn)場(chǎng)檢查為補(bǔ)充的全覆蓋全過程的投資監(jiān)管體系。

（4）從發(fā)改委獨(dú)立監(jiān)管為主向協(xié)同監(jiān)管轉(zhuǎn)變。形成橫向到邊縱向到底的協(xié)同監(jiān)管新格局。

（5）從單一行政監(jiān)管向社會(huì)行政監(jiān)管相結(jié)合轉(zhuǎn)變。重行政監(jiān)管向運(yùn)用行政和市場(chǎng)兩個(gè)手段轉(zhuǎn)變，更加注重運(yùn)用市場(chǎng)和社會(huì)的力量約束各主體行為。

2.改革和完善我省政府投資監(jiān)管的對(duì)策

（1）建立“縱向到底、橫向到邊”的監(jiān)管機(jī)制

①發(fā)揮省、市、縣發(fā)改委的監(jiān)管作用，加強(qiáng)系統(tǒng)能力建設(shè)，統(tǒng)籌全省稽察力量，開展分層次項(xiàng)目稽察，形成上下聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)合力；

②建立部門協(xié)作機(jī)制，采取相互通報(bào)監(jiān)管信息，交流監(jiān)管情況，共享監(jiān)管成果，移交問題線索，聯(lián)合開展監(jiān)督檢查等方式進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管。

③加強(qiáng)稽察與委內(nèi)業(yè)務(wù)處室的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，在選擇稽察項(xiàng)目、實(shí)施稽察監(jiān)管、落實(shí)問題整改、規(guī)范項(xiàng)目管理等方面，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管合力。

（2）建立“事前告知、事中管控、事后評(píng)價(jià)”的“全過程”稽察監(jiān)管工作機(jī)制

①加強(qiáng)項(xiàng)目單位相關(guān)人員的培訓(xùn)，從源頭上規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理，預(yù)防和減少項(xiàng)目建設(shè)工程中問題發(fā)生；

②在繼續(xù)做好項(xiàng)目實(shí)施階段稽察的同時(shí)，要重視開展決策審批和項(xiàng)目申報(bào)階段的稽察，

③要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建成后進(jìn)行績(jī)效稽察或后評(píng)價(jià)。

（3）建立稽察監(jiān)管信息系統(tǒng)，完善監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)稽察與信息監(jiān)管聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制

①建立稽察監(jiān)管信息系統(tǒng)，配套相關(guān)制度建設(shè)，即建立完善六項(xiàng)制度：即事前告知、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、數(shù)據(jù)報(bào)送、監(jiān)測(cè)評(píng)估、數(shù)據(jù)分析、稽察約談和信息反饋等制度。

②利用稽察監(jiān)管信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)六大功能：即數(shù)據(jù)報(bào)送、數(shù)據(jù)審核、數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)匯總、數(shù)據(jù)預(yù)警、信息發(fā)布等功能。最終建成以信息系統(tǒng)為平臺(tái)、以現(xiàn)場(chǎng)檢查為補(bǔ)充的全覆蓋全過程的投資監(jiān)管體系。逐步實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目全覆蓋、監(jiān)管全過程、責(zé)任全系統(tǒng)”的監(jiān)管目標(biāo)。

（4）建立稽察結(jié)果與投資計(jì)劃、資金安排相掛鉤的獎(jiǎng)懲機(jī)制

①將項(xiàng)目實(shí)施管理、投資計(jì)劃執(zhí)行、開展監(jiān)督檢查與落實(shí)問題整改情況等作為各級(jí)發(fā)改委和相關(guān)行業(yè)的考核指標(biāo)，納入專項(xiàng)稽察考核內(nèi)容，采取綜合打分排序的辦法進(jìn)行匯總評(píng)價(jià)；

②對(duì)排名靠前的地區(qū)和部門給予獎(jiǎng)勵(lì)，并在后續(xù)計(jì)劃申報(bào)、項(xiàng)目和資金安排方面優(yōu)先考慮、重點(diǎn)傾斜；對(duì)領(lǐng)導(dǎo)不重視、項(xiàng)目管理混亂、國(guó)家和省檢查中發(fā)現(xiàn)問題多的項(xiàng)目單位和地區(qū)，將視情況采取通報(bào)批評(píng)、暫停資金撥付、收回中央投資、調(diào)整計(jì)劃安排、暫停項(xiàng)目建設(shè)、暫停該地區(qū)同類項(xiàng)目審批和申報(bào)等措施，予以懲戒。

（5）加強(qiáng)稽察立法，完善相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)稽察工作的制度化和法治化

①爭(zhēng)取盡快以省政府令頒布《湖南省重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》，完善項(xiàng)目投訴舉報(bào)、約談督辦、竣工驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)估、后評(píng)價(jià)、稽察專家?guī)旃芾淼戎贫龋?/p>

②建立稽察監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)稽察發(fā)現(xiàn)帶有共性的問題，認(rèn)真分析產(chǎn)生問題的根源，研究提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，注重將稽察結(jié)果轉(zhuǎn)化為政策措施和規(guī)章制度，從制度層面規(guī)范項(xiàng)目管理，防止同類問題重復(fù)發(fā)生。

③強(qiáng)化問題整改和責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)稽察發(fā)現(xiàn)的問題，要發(fā)出整改通知，提出切實(shí)、可行、有效的整改建議，明確整改期限和整改責(zé)任人、責(zé)任單位，采取整改復(fù)查、稽察約談和跟蹤督辦等多種方式，督促問題及時(shí)整改到位；對(duì)嚴(yán)重違規(guī)和整改不到位的，要追究相關(guān)單位和責(zé)任人的責(zé)任，對(duì)涉嫌違紀(jì)違法的，分別移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)處理。

（6）優(yōu)化監(jiān)管部門的職權(quán)配置，加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的科學(xué)化和專業(yè)化

①優(yōu)化行政主管部門監(jiān)管職權(quán)配置，形成監(jiān)管合力；

②加強(qiáng)監(jiān)管工作隊(duì)伍力量；

③提高監(jiān)管人員的素質(zhì)和能力。

（7）發(fā)揮社會(huì)力量的監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的社會(huì)化和公開化

①聘請(qǐng)稽察專家單位，建立稽察專家?guī)?，為稽察工作有效開展提供技術(shù)、智力支持；

②采取購(gòu)買服務(wù)的方式，委托具有相應(yīng)專業(yè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)試驗(yàn)、檢測(cè)和鑒定，或委托開展專項(xiàng)審計(jì)、稽察、檢查；

③建立重大項(xiàng)目問題舉報(bào)制度，對(duì)群眾投訴舉報(bào)問題，認(rèn)真進(jìn)行核查處理；

④聘請(qǐng)重大項(xiàng)目社會(huì)監(jiān)察信息員，分領(lǐng)域、分地區(qū)聘請(qǐng)社會(huì)兼職信息員，跟蹤了解本地區(qū)、本領(lǐng)域重大項(xiàng)目建設(shè)情況，對(duì)存在的問題及時(shí)向省發(fā)改委報(bào)告，提供稽察線索；

⑤建立稽察信息披露和公告制度，在一定范圍內(nèi)定期發(fā)布稽察信息，對(duì)重大問題和重要事項(xiàng)，向社會(huì)公布；對(duì)問題較多、整改不力、屢查屢犯的地區(qū)和單位，予以公開曝光。