特大城市是我國城鎮(zhèn)體系中的“關(guān)鍵少數(shù)”，大都處于國家城鎮(zhèn)體系的頂層，是全國重要城市群的核心和領(lǐng)導(dǎo)城市。控制特大城市人口規(guī)模事關(guān)我國城市化戰(zhàn)略布局、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及特大城市自身發(fā)展等諸多利益關(guān)系，本質(zhì)上是一個重大的發(fā)展問題。目前，社會對嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模仍未完全達(dá)成共識，把控制人口規(guī)模嚴(yán)格為以房控人、以業(yè)控人、以證（居住證）控人，抑或?qū)⑻卮蟪鞘械倪@些做法視為針對外來人口的“排斥”，是對嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模這一決策部署理解和認(rèn)識的簡單片面化。本文將以北京市為例探討特大城市人口規(guī)模調(diào)控的思路。

把握城市人口發(fā)展特征定準(zhǔn)調(diào)控目標(biāo)

北京人口規(guī)模持續(xù)增長，既體現(xiàn)城市自身發(fā)展的自然規(guī)律性，又囊括經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史復(fù)雜性，短期內(nèi)態(tài)勢難以改變。

從城市周邊發(fā)展看，外來人口增量不能低估。京津冀地區(qū)是我國優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素的富集區(qū)，也是我國區(qū)域發(fā)展不均衡的典型區(qū)。從城鎮(zhèn)化進(jìn)程看，京津兩地城市化率均超過80%，位列全國二、三名，達(dá)到世界發(fā)達(dá)城市水平，而占區(qū)域人口近七成的河北省城鎮(zhèn)率仍不足50%，距全國平均水平還有不小差距。況且，河北省內(nèi)部發(fā)展差距也比較明顯，特別是在首都周邊還有一個貧困帶，有9個貧困縣。在區(qū)域城鎮(zhèn)化整體水平不高且存在巨大反差的大背景下，河北人口京津化是常態(tài)，北京外來人口河北化是主流。在國家城市化強(qiáng)勁推力和地區(qū)發(fā)展強(qiáng)大推力的共同作用下，北京勞動力資源外來化將是難以逆轉(zhuǎn)的趨勢，外來人口增長所持續(xù)的時長既取決外部發(fā)展也取決自身調(diào)控，但增量不能低估。

從城市功能聚集看，戶籍人口增長不好施控。多年來，首都功能及資源的聚集疊加，必然導(dǎo)致政策遷移人口紛至沓來，從而帶動戶籍人口多元持續(xù)增長。近年來，全市年度審批總量平均達(dá)11萬人左右、約占新增戶籍人口的2/3，其中高校畢業(yè)生約4萬人、干部工作調(diào)動及家屬隨遷約3.3萬人、投靠親屬約3萬人。大量年輕人口的遷入引發(fā)兩大人口現(xiàn)象：其一，戶籍出生人口增幅逐年變大，自然增長率不斷提高;其二，老齡人口已成為投靠落戶的重要群體，人口老齡化加速。目前，北京戶籍人口增量的“進(jìn)口”太多，而減量的“出口”太少，除了自然調(diào)節(jié)之外沒有別的調(diào)控手段，只能在“進(jìn)口”環(huán)節(jié)上做文章;然而，“進(jìn)口”涉及中央、軍隊(duì)、北京市等3大系統(tǒng)的26個單位、40多個部門，“收口”或“堵口”的難度很大。

從城市空間擴(kuò)張看，常住人口增勢不易疏解。新世紀(jì)以來，北京城市空間擴(kuò)張的速度高于人口增長的速度，并對土地城鎮(zhèn)化產(chǎn)生路徑依賴，其中房地產(chǎn)業(yè)的慣性推動不容小覷。從社會投資看，自2001年以來房地產(chǎn)開發(fā)一直占據(jù)全市社會固定資產(chǎn)投資的半壁江山;從建設(shè)規(guī)?？?，商品房施工面積年均都在上億平方米;土地出讓看，雖然近幾年成交土地宗數(shù)與面積均有所遞減，但土地出讓金額卻屢創(chuàng)歷史新高，土地市場的熱度依然。房地產(chǎn)是個大產(chǎn)業(yè)，也是城市發(fā)展的依賴產(chǎn)業(yè)，它一頭連著財(cái)政，一頭連著民生，對城市發(fā)展的作用不言自明，而對人口增長的影響也顯而易見，房地產(chǎn)市場事實(shí)上已成為城市人口遷移流動的晴雨表。毋庸諱言，北京土地城市化的速度及房地產(chǎn)的熱度不減，人口集聚增長的態(tài)勢也就難降。

截至2014年末，北京常住人口已達(dá)2151.6萬人，其中常住外來人口818.7萬人。過去14年間，常住外來人口的增量已超過遠(yuǎn)郊10個區(qū)縣戶籍人口總和，而目前的存量也已超過除朝陽、豐臺、海淀外其他13個區(qū)縣戶籍人口總量，占常住人口比重達(dá)38.1%。從增長結(jié)構(gòu)看，自然增長、戶籍遷入、人口流入對常住人口增長的貢獻(xiàn)率約為10∶20∶70，戶籍人口與外來人口貢獻(xiàn)比為“三七開”。這些數(shù)據(jù)，表示的是過去，表達(dá)的卻是未來，蘊(yùn)藏著北京城市及人口發(fā)展的特點(diǎn)規(guī)律?？刂迫丝谠鲩L，應(yīng)遵循規(guī)律、把握大勢，進(jìn)一步強(qiáng)化源頭治理，在加強(qiáng)綜合調(diào)控方面早做文章、做好文章。

適應(yīng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要整體謀劃布局

第三次全國經(jīng)濟(jì)普查結(jié)果表明，2013年末北京二三產(chǎn)業(yè)法人單位資產(chǎn)總量為122.1萬億元、占全國比重的26.2%，而其二三產(chǎn)業(yè)年度增加值占全國比重不足4%，資產(chǎn)規(guī)模與其發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益倒掛嚴(yán)重，首都資源優(yōu)勢尚未得到充分挖掘和利用。總資產(chǎn)構(gòu)成中，盡管中央單位資產(chǎn)占75.3%，但北京地方單位資產(chǎn)的總量，在同等規(guī)模城市中僅低于上海，在京津冀區(qū)域中更占絕對比重。疏解北京非首都功能，無疑是實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的英明之策、控制北京人口規(guī)模的戰(zhàn)略之舉。從近鄰俄羅斯對首都莫斯科“動外科手術(shù)”、韓國行政中心搬遷、日本首都功能轉(zhuǎn)移等實(shí)踐看，疏解北京非首都功能也是一個長過程，短期內(nèi)緩解人口壓力作用不會太明顯，必須在功能疏解中切實(shí)做好人口規(guī)?？刂频膽?zhàn)略跟進(jìn)。

到2020年北京人口總量控制為2300萬人，這是個莊嚴(yán)的承諾，體現(xiàn)的是決心，考驗(yàn)的是能力。從人口發(fā)展趨勢和控制目標(biāo)要求看，“十三五”時期，北京人口規(guī)?？刂铺幱凇扒坝卸陆睾笥凶繁钡膴A擊態(tài)勢。扭轉(zhuǎn)這一局面的現(xiàn)實(shí)辦法就是，要堅(jiān)持嚴(yán)控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合的總要求，把控制人口總量與調(diào)整人口布局結(jié)合起來，以城市功能疏解為導(dǎo)向、以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為依托、以強(qiáng)化行政管控為推動，對人口規(guī)模實(shí)施定向調(diào)控，即“定向布局、產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)、管控發(fā)力”的調(diào)控策略。

定向布局——西穩(wěn)北控，東移南引。近年來，京津兩市的發(fā)展重心逐步靠攏，一個“由北向南”，將城市南部城區(qū)作為北京未來發(fā)展的重要空間;一個由“由東向北”，將北部邊緣地帶變成京津冀交會的重要區(qū)域。從地緣關(guān)系和發(fā)展趨勢看，北京的東南部地區(qū)（大興、通州）地處京津冀協(xié)同發(fā)展的中心區(qū)，將是北京非首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)及勞動力轉(zhuǎn)移的門戶通道，這無疑為調(diào)整優(yōu)化北京人口布局注入強(qiáng)大的市場動力;從京津冀主體功能區(qū)定位看，北京西部和北部山區(qū)及河北張承地區(qū)是北京城市生態(tài)屏障及“京津冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)”，人口規(guī)模應(yīng)收緊、控制力度應(yīng)加大。

產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)——聚焦東南，建設(shè)東南。在對北京產(chǎn)業(yè)優(yōu)化來說，一是“騰籠換鳥”為未來發(fā)展留出空間;二是加強(qiáng)與津冀經(jīng)濟(jì)聯(lián)系及發(fā)展協(xié)作關(guān)系，防止北京的發(fā)展與區(qū)域脫離關(guān)系、形成“孤島”?！笆濉睍r期，應(yīng)以新機(jī)場新航城建設(shè)為契機(jī)、以通州城市副中心建設(shè)為重點(diǎn)、以大興農(nóng)村集體建設(shè)用地改革試點(diǎn)為平臺，充分發(fā)揮重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目和重大政策的引領(lǐng)和推動效應(yīng)，聚焦東南、建設(shè)東南，為實(shí)施人口定向調(diào)控打通“經(jīng)”脈。

管控發(fā)力——因情施策，精準(zhǔn)發(fā)力。在區(qū)域調(diào)控政策選擇上，首都功能核心區(qū)和石景山區(qū)應(yīng)做實(shí)做細(xì)“以房控人”，防止在功能疏解過程中出現(xiàn)人口回流聚集，重點(diǎn)是限制外來人口流入量（“限流量”）;城市功能拓展區(qū)（不含石景山）應(yīng)強(qiáng)化鞏固“以地控人”，遏制外來人口在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)聚集蔓延，重點(diǎn)是減少外來人口存量（“減存量”）;城市發(fā)展新區(qū)應(yīng)著力抓好“以業(yè)控人”，防止產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引發(fā)人口規(guī)模增長，控制外來人口過快增長（“控增量”）;生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)應(yīng)固守“以水定人”，優(yōu)化人口空間及城鄉(xiāng)分布，保持常住人口總量穩(wěn)定（“穩(wěn)總量”）。在整體從嚴(yán)控制的基礎(chǔ)上，人口總量目標(biāo)分解應(yīng)為定向調(diào)控收緊邊框、留好出口。

強(qiáng)化土地空間治理中重點(diǎn)改革推進(jìn)

在寸土寸金的北京，土地的開發(fā)利用，不僅關(guān)系人口規(guī)?？刂频挠行蛲七M(jìn)和戰(zhàn)略成效，也關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)增速和財(cái)政增收，必須抓住重點(diǎn)，穩(wěn)妥推進(jìn)。

推進(jìn)財(cái)權(quán)事權(quán)制度改革，減輕“小財(cái)政大服務(wù)”的壓力。北京已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期，地方財(cái)政收入增速已經(jīng)從過去多年的年均20%下降到近幾年的10%左右。從財(cái)政支出看，近些年，北京“城市病”治理、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生保障聚集疊加、任務(wù)繁重，市級統(tǒng)籌使用的財(cái)政資金捉襟見肘。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)，伴隨非首都功能疏解的是大量產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，如何保障北京市財(cái)稅收入持續(xù)增長是一個現(xiàn)實(shí)問題。如果財(cái)政壓力得不到有效緩解，北京及各區(qū)縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)尤其是以土地保財(cái)政、土地穩(wěn)增長的沖動就難以遏制，人口規(guī)?？刂茖霈F(xiàn)“腸梗塞”。推進(jìn)首都財(cái)稅制度改革，理順中央與北京、北京與區(qū)縣在事權(quán)財(cái)權(quán)上的關(guān)系，著力減輕“小財(cái)政大服務(wù)”的壓力，這需要在有序疏解北京非首都功能、有效控制北京人口規(guī)模的配套改革中予以統(tǒng)籌考慮。

加強(qiáng)集體建設(shè)用地管理，破解“小村莊大聚集”的難題。目前，北京市集體建設(shè)用地規(guī)模已占全市建設(shè)用地總量的近一半，其中村鎮(zhèn)建設(shè)用地已達(dá)1200平方公里、遠(yuǎn)超2020年規(guī)劃確定的730平方公里的控制目標(biāo)。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部國有土地和集體所有土地混雜、建設(shè)用地和非建設(shè)用地交織，土地利用雜亂無序，日益成為“城中村”及外來人口的自發(fā)聚居區(qū)，“小村莊大聚集”的人口布局形態(tài)已形成規(guī)模且逐漸蔓延擴(kuò)張，“城中村”屢拆不完、違章建設(shè)屢禁不止，既造成土地被動城鎮(zhèn)化，也導(dǎo)致外來人口失控聚集。對北京這樣一個城市社會形態(tài)占絕對主體的超大城市，加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地集約利用、合法合規(guī)利用，應(yīng)提升到遏制城市“攤大餅”、促進(jìn)城市健康有序發(fā)展的歷史高度，進(jìn)行管理聚焦，攻堅(jiān)破題。

強(qiáng)化城市空間法制治理，擺脫“小規(guī)劃大管理”的困境。多年來，在北京城市發(fā)展總體規(guī)劃的引導(dǎo)下，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，但不斷發(fā)展的北京又面臨很多令人揪心的問題，城市規(guī)模擴(kuò)張實(shí)際上在“引領(lǐng)”著城市規(guī)劃的發(fā)展（修訂）。其中有一點(diǎn)不應(yīng)忽視，按照現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法關(guān)于城市人民政府組織編制城市總體規(guī)劃的報(bào)批規(guī)定，北京城市發(fā)展總規(guī)屬于省級層面的“小規(guī)劃”，盡管城市發(fā)展規(guī)劃被定義為剛性規(guī)劃，但僅以此來履行引導(dǎo)中央在京資產(chǎn)和資源配置的“大管理”，其執(zhí)行效力打折扣也在所難免。去年2月，習(xí)近平總書記在北京視察工作時強(qiáng)調(diào)，建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對建設(shè)和管理首都的高度重視，賦予了北京城市建設(shè)和發(fā)展的新內(nèi)涵和新要求。在有序疏解北京非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略驅(qū)動下，統(tǒng)籌推進(jìn)首都財(cái)稅體制、土地利用和戶籍管理等重要領(lǐng)域的制度改革，構(gòu)建與北京城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)、與京津冀城市群建設(shè)相銜接的首都城市管理法律體系，是把北京建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都必須重點(diǎn)解決的重大問題。

城以人興，城興人聚。特大城市人口快速增長，原因在市場，責(zé)任在政府，重點(diǎn)是調(diào)控。人口規(guī)模調(diào)控，絕非一城一地之事，更非一招一式之功。北京作為我國城鎮(zhèn)體系中的超大城市、京津冀地區(qū)的“重磅”城市、人口大國的首都城市，應(yīng)處理好國家戰(zhàn)略要求和自身發(fā)展的關(guān)系，統(tǒng)籌謀劃、綜合施治，積極探索出一條有效控制特大城市人口規(guī)模的新路子。

（作者單位：北京市發(fā)展和改革委員會人口處）

責(zé)任編輯：沈 " 聰