周友亞　李發(fā)生　顏增光

土壤環(huán)境質(zhì)量關乎生態(tài)環(huán)境和人體健康的安全。在社會飛速發(fā)展的今天，土壤污染問題尤其突出。我國應借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，從立法、監(jiān)管、標準建設及資金保障等多個管理環(huán)節(jié)加強土壤污染治理工作。

土壤是不可再生資源，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎，土壤環(huán)境質(zhì)量的好壞直接關乎生態(tài)環(huán)境和人體健康的安全。土壤污染是一個世界性的環(huán)境問題，中國也不例外，面對這些問題，國家在加強土壤污染監(jiān)管的同時，也在積極開展相關法規(guī)和標準的研究和制定工作。相關法規(guī)及標準的出臺對于規(guī)范我國污染場地的環(huán)境管理具有重要意義。

我國土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀

我國土壤污染的主要根源來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動和工業(yè)生產(chǎn)活動。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動主要涉及農(nóng)藥和化肥的施用、污水灌溉、污泥應用等。農(nóng)業(yè)土壤污染方式有點源污染與面源污染，點源污染指有固定排放點的污染源，面源污染指分散的小企業(yè)和居民在大面積范圍內(nèi)分散排放的污染。目前的污染狀況是點源污染與面源污染共存，生活污染和工業(yè)污染疊加，工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。全國范圍內(nèi)耕地受到重金屬、化肥和有毒有機物污染的狀況呈日益嚴重的趨勢，部分耕地已喪失生產(chǎn)力，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和保住18億畝耕地的“紅線”產(chǎn)生了壓力。

工業(yè)生產(chǎn)活動造成的污染主要是工業(yè)廢物的排放和危險廢物的處理、處置不當，如垃圾填埋、廢物傾倒、危險物質(zhì)堆存與埋藏、工業(yè)廢水圍壩和筑塘貯存、廄糞大量堆腐、尾礦長期堆放、工業(yè)原料與化工產(chǎn)品貯藏和運輸過程中的意外濺漏、化石燃料大量燃燒、固體廢物集中焚燒等。目前污染場地多數(shù)位于城市中心區(qū)和城郊地區(qū)，主要源于企業(yè)搬遷，場地土壤和地下水都存在較高污染風險。

2014年4月17日《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》公布的數(shù)據(jù)表明，在630萬公里²調(diào)查范圍內(nèi)，土壤污染總超標率為16.1%，其中輕微污染所占比重較高；耕地、林地和草地土壤均有一定程度污染；重點區(qū)域八大類土地類型（重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地、工業(yè)園區(qū)、固體廢物集中處置地、采油區(qū)、采礦區(qū)、污水灌溉區(qū)和干線公路兩側(cè)）也均有相當程度的污染，其中很大一部分為典型工業(yè)污染場地，且其修復費用及修復后的增值遠高于其他污染場地。污染類型以無機型為主，有機型次之，復合型污染比重較小。

我國土壤環(huán)境保護法規(guī)與標準建設現(xiàn)狀

隨著國家“退二進三”政策的實施導致城市出現(xiàn)大量遺留、遺棄場地，亟待開展風險評估與修復治理。以北京為例，在近30年的時間里，城市面積擴張了五六倍，原來位于城市內(nèi)部的工業(yè)企業(yè)已基本搬遷完畢，所遺留場地的調(diào)查、評估和修復均需相關法律法規(guī)、技術導則和標準來指導并完成治理工作。

我國土壤環(huán)境保護理念和策略的變遷大致經(jīng)歷了三個階段。從1949到1978年的第一個階段，重點關注土壤肥力問題；從1978到1992年的第二個階段，開始關注土壤質(zhì)量和土壤污染問題；最近20多年里則重點關注土壤污染防治的問題，尤其是關注風險管理和風險控制，注重社會經(jīng)濟與環(huán)境發(fā)展的綜合收益。

我國土壤污染防治的立法始于1970年代末，大體分為三個階段。

第一階段是1979-1986年。該階段的土壤污染防治立法具體表現(xiàn)為“相關立法對土壤污染防治只作原則性規(guī)定”。我國最早涉及保護土壤的法律文件是1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，此外1982年頒布的《中華人民共和國憲法》第10條原則性地提出“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”，1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》第二章第九條規(guī)定“使用土地的單位和個人有保護、管理和合理利用土地的義務”，這些法律只原則性地規(guī)定了“合理利用土地”的問題，并無具體的制度和規(guī)定。

第二階段是1987—2004年。該階段的土壤污染防治立法具體表現(xiàn)為“許多單行環(huán)境法律、法規(guī)和行政規(guī)章中都出現(xiàn)了有關土壤污染防治的零散規(guī)定”。如《中華人民共和國水污染防治法》第57條規(guī)定“利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進行灌溉，應當防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品”、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第68條規(guī)定“未采取相應防范措施，造成危險廢物揚散、流失、滲漏或者造成其他環(huán)境污染的處以罰款”等，這些法規(guī)凡涉及土壤污染防治問題，主要強調(diào)污染源的控制，并無系統(tǒng)或?qū)ｉT的規(guī)定。

第三階段是2005年至今。該階段的突出特點是，國家明顯開始對土壤污染防治立法給予極大關注。國務院2005年12月頒布的《關于落實科學發(fā)展觀進一步加強環(huán)境保護的決定》中明確提出了加強土壤污染防治的問題；國家環(huán)保局2005年11月發(fā)布的《“十一五”全國環(huán)境保護法規(guī)建設規(guī)劃》中明確指出要抓緊制定《土壤污染防治法》；2006年3月14日通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》要求“開展全國土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”。2014年我國一系列針對土壤污染防治工作的法律法規(guī)編制工作已進入尾聲，《土壤污染防治法》草案已完成，《土壤污染防治行動計劃》也有望出臺。

縱觀30多年的土壤環(huán)境保護和污染防治立法歷程，應該說在當時的歷史背景下對防治土壤污染起到了一定的積極作用，但也存在一些不足之處。如從立法形式上來說，這些規(guī)定過于分散、不成體系，沒有一以貫之的原則、目標和措施；對土壤污染防治方面的規(guī)定通常只是附帶性的，沒有把土壤作為一個獨立的環(huán)境要素加以考慮和保護。從立法內(nèi)容上來講，不同法規(guī)中均存在重復規(guī)定現(xiàn)象，且管理界限不清，各職能部門（如國土、建設、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門）根據(jù)自身部門的需要對土壤防治做出規(guī)定，造成管理權限沖突，在實際管理過程中，于己有利時爭權，于己不利時推諉；相關規(guī)定過于原則化、可操作性不強，具明顯的滯后性。隨著土壤污染問題的日益嚴峻，這些不成系統(tǒng)的零星規(guī)定難以從根本上保障土壤污染的防治工作。

為保障人體健康和維護場地正常生產(chǎn)建設活動，防止因場地性質(zhì)變化帶來新的環(huán)境問題，近10年來國務院、環(huán)保部陸續(xù)發(fā)布了一系列文件和行政規(guī)定，包括：《關于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》《關于土壤污染防治工作的意見》《近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排》《國務院辦公廳關于推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導意見》《關于加強工業(yè)企業(yè)關停、搬遷及原址場地再開發(fā)利用過程中污染防治工作的通知》。

這些文件明確要求：地方各級環(huán)保部門要積極配合國土、建設部門，對于擬開發(fā)利用的關停搬遷企業(yè)場地，未按有關規(guī)定開展場地環(huán)境調(diào)查及風險評估的、未明確治理修復責任主體的，禁止進行土地流轉(zhuǎn)；污染場地未經(jīng)治理修復的，禁止開工建設與治理修復無關的任何項目。

針對污染場地的問題，我國環(huán)保部門和科技工作者已經(jīng)做了大量工作。2012年8月1日頒布的《污染場地土壤環(huán)境保護監(jiān)督管理暫行辦法》（征求意見稿）從場地調(diào)查、風險評估、修復治理到環(huán)境監(jiān)理和驗收等環(huán)節(jié)，提出了污染場地土壤環(huán)境保護監(jiān)督的管理程序，使場地管理有章可循。尤其令人欣慰的是，2014年2月頒布了場地管理的系列標準和技術規(guī)范，包括《污染場地術語》《場地環(huán)境調(diào)查技術導則》《場地環(huán)境監(jiān)測技術導則》《污染場地風險評估技術導則》《污染場地土壤修復技術導則》，另外《污染場地鉛風險評估技術導則》和《污染場地修復技術應用指南》也已進入征求意見階段。這些導則、規(guī)范和指南對于規(guī)范污染場地的環(huán)境管理起到了舉足輕重的作用。但令人遺憾的是，系列標準導則中暫時缺少污染場地的篩選標準，而這個標準是場地污染識別和關注污染物初步篩查的一個非常重要且實用的工具。

制定區(qū)域性土壤（場地）標準

我國地域遼闊，土壤類型多樣，土壤性質(zhì)高度分異（如pH4.0～pH9.0），所含元素背景濃度高低不均，而所有這些因素都是影響土壤篩選或修復標準制定的重要因素，因此想要制訂出一套全國通用的既能有效保護人體健康和生態(tài)環(huán)境，又不過分影響土地資源開發(fā)利用的土壤環(huán)境質(zhì)量標準，是目前我國土壤環(huán)境管理面臨的巨大挑戰(zhàn)。從世界發(fā)達國家的情況來看，但凡國土面積比較大的國家，例如美國、加拿大，不僅在國家層面建立土壤污染篩選和清潔標準，而且在各地區(qū)層面也建立了相應的更為具體的操作性更強的標準。以美國為例，在國家層面有區(qū)域篩選值（regional screening levels，RSL），主要用于指導超級基金場地的篩查和管理，而且各州根據(jù)自己的實際情況也都制定了各自的篩選標準或清潔標準。

曹云者等在國內(nèi)選取了13種有代表性的質(zhì)地差別較大的土壤類型，采用國際通用的基于風險的評估模型，計算了土壤有機質(zhì)含量對萘土壤標準取值的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)最大值和最小值相差7倍左右，表明在我國制定一個統(tǒng)一的土壤篩選或修復標準是一個很大的挑戰(zhàn)。

事實上，在地方層面上制定區(qū)域土壤篩選或修復標準相對來說更切實可行。我國也鼓勵各地以省市為單位制定區(qū)域性土壤標準。目前北京、上海、重慶、浙江、天津、湖南等省市已經(jīng)或正在制訂區(qū)域性場地（土壤）篩選值或相關標準，但大多數(shù)省市還未啟動相關工作。以北京市為例，早在2005年左右就已啟動系列污染場地導則和標準的制定工作。從2009年到2011年間已正式頒布包括《場地環(huán)境評價技術導則》《場地土壤環(huán)境風險評價篩選值》《重金屬污染土壤填埋場建設與運行技術規(guī)范》《污染場地修復驗收技術規(guī)范》在內(nèi)的4種導則、標準和規(guī)范，尤其《場地土壤環(huán)境風險評價篩選值》是我國第一套場地土壤篩選值，該標準采用國際先進的基于風險的技術方法制訂而成，對于推動和規(guī)范場地環(huán)境評價及場地環(huán)境管理具有重要意義。

關于我國政策法規(guī)標準建設方面的一些思考

綜上所述，可以看出我國在土壤環(huán)境監(jiān)管方面還存在著一些問題：如缺乏土壤環(huán)境保護與污染控制專項法律；土壤環(huán)境監(jiān)管能力偏弱，缺乏有效監(jiān)管體系；土壤環(huán)境標準體系不健全：污染土壤修復技術支撐能力不強；污染土壤修復治理資金缺乏有效保障等。應借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，從立法、監(jiān)管、標準建設及資金保障等多個管理環(huán)節(jié)對我國土壤（場地）法規(guī)及標準體系加以完善。

建議針對土壤環(huán)境保護與污染控制專項法律缺乏的問題，成立跨部門工作組，明確相關部門的責任和義務，明晰土壤環(huán)境保護和污染控制的監(jiān)督管理體系，兼顧土壤污染的預防和治理，開展土壤環(huán)境保護和污染控制的立法研究，力爭《土壤污染防治法》早日出臺。

在環(huán)境監(jiān)管對象角度方面，建議在關注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動污染土壤的同時，高度重視工業(yè)生產(chǎn)活動引起的土地污染問題。加強對基本農(nóng)田、重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管，重視高風險工業(yè)污染土壤的監(jiān)管工作，集中力量干預和整治工業(yè)企業(yè)搬遷所導致的遺留、遺棄污染場地。

在管理理念上，應借鑒和強化國際上較普遍采用的基于風險的土壤環(huán)境管理模式，積極宣傳和貫徹綠色、可持續(xù)修復的管理理念，吸取發(fā)達國家在污染場地管理上的經(jīng)驗和教訓，少走彎路。

在環(huán)境監(jiān)管手段和措施方面，應逐步推動土壤環(huán)境標準體系建設，鼓勵以省市為單位，制定區(qū)域性土壤環(huán)境質(zhì)量標準和土壤修復標準。探索和建立適合中國國情的土壤環(huán)境管理制度；建立污染場地產(chǎn)權交易登記制度；建立完善土壤環(huán)境標準體系；制定國家和地方土壤環(huán)境質(zhì)量指導標準。

在土壤污染的控制和治理方面，國家應通過指導工程示范的實施，開展污染土壤修復治理，研究解決資金機制。土壤污染控制和治理重點地區(qū)包括重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地和高風險的遺留、遺棄工業(yè)場地：地方人民政府是土壤污染防治項目實施的責任主體，土壤污染防治項目投入應以地方為主，中央財政資金重在引導，鼓勵社會資本參與其中。

關鍵詞：土壤 環(huán)境保護 污染防治 法規(guī) 標準