王聯(lián)合

[提要] 氣候變化是一項(xiàng)影響日深的全球性議題。作為世界最大的兩個溫室氣體排放國，中國和美國一直處于全球氣候治理的中心。近年來中美兩國積極協(xié)調(diào)政策立場，強(qiáng)化既有合作基礎(chǔ)，在能源和應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域進(jìn)行了富有成效的合作。中美雙邊合作既有助于減少兩國的溫室氣體排放，也蘊(yùn)含著明顯的全球意義。與此同時，中美之間的合作面臨不少困難和障礙。這要求雙方著眼長遠(yuǎn)，創(chuàng)新戰(zhàn)略思維，進(jìn)一步尋求利益共同點(diǎn)，以推動合作向縱深發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 氣候變化、中美合作、清潔能源

[中圖分類號] D822.712

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 0452 8832（2015）1期0114-15

在全球化快速發(fā)展、跨國聯(lián)系空前緊密的當(dāng)今時代，氣候變化，或稱全球變暖，正在深刻影響人類賴以生存的自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，成為國際社會共同面臨的最嚴(yán)峻全球性問題之一。鑒于中美是世界前兩位溫室氣體排放國，氣候變化已成為兩國關(guān)系愈發(fā)重要的一個議題，愈益明顯地塑造著中美新型大國關(guān)系內(nèi)涵和全球氣候治理格局。

一、中美氣候變化政策的演進(jìn)與協(xié)調(diào)

氣候變化的原因可分為自然和人為兩大類?？茖W(xué)研究發(fā)現(xiàn)，自工業(yè)革命以來，化石燃料消費(fèi)等人類活動導(dǎo)致地球大氣中溫室氣體濃度迅速增加，以致20世紀(jì)后半葉的氣候變化幾乎不可能用自然因素來解釋。這一結(jié)論得到世界首要?dú)夂蜃兓茖W(xué)權(quán)威機(jī)構(gòu)“政府間氣候變化專門委員會”歷次評估報(bào)告的認(rèn)同和支持。該委員會第四次評估報(bào)告認(rèn)為，最近50年全球氣候變暖有大于90%的概率是由人類活動導(dǎo)致的溫室氣體排放引起的。

全球變暖可能帶來的毀滅性風(fēng)險(xiǎn)以及國際社會要求中美做出減排承諾的壓力，將兩國推到全球氣候治理的中心。盡管中美均面臨這一全球性問題的挑戰(zhàn)，但兩國關(guān)于氣候變化的政策立場判然有別。

美國氣候政策理念具有明顯的兩黨屬性，政策隨政府更替表現(xiàn)出不穩(wěn)定性和非連續(xù)性。保護(hù)環(huán)境、積極應(yīng)對氣候變化，一直是民主黨的政策重點(diǎn)之一。在克林頓政府時期，美國簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約的京都議定書》（以下簡稱《京都議定書》）。與民主黨相比，共和黨對氣候政策的厭惡是顯而易見的。大多數(shù)共和黨人不相信全球變暖已產(chǎn)生消極影響，甚至否認(rèn)氣候變化的事實(shí)?；谶@樣的認(rèn)知，喬治·W·布什政府上臺后不久即宣布退出《京都議定書》，轉(zhuǎn)而謀求建立區(qū)域性的國際氣候機(jī)制。布什政府氣候政策的一個關(guān)鍵特征是反對強(qiáng)制性的氣候措施。在國內(nèi)層面上，美國氣候政策著眼于謀求由私營部門達(dá)成行業(yè)自愿減排協(xié)議。在國際層面上，布什政府在參與以聯(lián)合國為基礎(chǔ)的談判進(jìn)程同時，追求一種不做出承諾的“軟法”（soft-law）途徑。

奧巴馬執(zhí)政后，美國氣候政策迎來了又一次轉(zhuǎn)折。奧巴馬認(rèn)為，作為世界最大的溫室氣體排放國，美國必須在應(yīng)對全球變暖的努力中擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以加強(qiáng)相關(guān)國際機(jī)制、激活聯(lián)盟和建立伙伴關(guān)系。在第二任期內(nèi)，奧巴馬政府出臺了《總統(tǒng)氣候行動計(jì)劃》，宣布到2020年美國將其溫室氣體排放在2005年基礎(chǔ)上削減17%的目標(biāo)。為此，奧巴馬政府在國內(nèi)層面上奉行一項(xiàng)雄心勃勃的立法戰(zhàn)略，同時輔以行政權(quán)應(yīng)對氣候變化：在國際層面上則謀求一種基于條約的“硬法”（hard-law）途徑，對抗全球變暖的影響。

比較而言，中國氣候政策的原則立場是一貫、明確的。在很大程度上，中國根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）的宗旨和原則界定其氣候政策立場?！豆s》確定了國際社會公認(rèn)的應(yīng)對氣候變化的三個最基本原則，即公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任、可持續(xù)發(fā)展。為落實(shí)《公約》的原則和目標(biāo)，《京都議定書》設(shè)定了《公約》附件一國家即發(fā)達(dá)國家在2008-2012年期間的溫室氣體強(qiáng)制減排義務(wù)。據(jù)此，中國主張，發(fā)達(dá)國家作為歷史排放和人均排放的最大來源，有必要率先采取減排行動，并應(yīng)向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)支持。發(fā)展中國家則要在可持續(xù)發(fā)展的框架下，走“低碳經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展道路，為全球減緩溫室氣體排放不斷做出努力和貢獻(xiàn)。相應(yīng)地，在國內(nèi)層面上，中國制定了應(yīng)對氣候變化的政策框架。2011年十一屆全國人大四次會議將應(yīng)對氣候變化正式納入《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》將單位GDP能源消耗降低16%、單位GDP二氧化碳排放降低17%、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到11.4%作為約束性指標(biāo)，明確提出了控制溫室氣體排放、加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化國際合作等重點(diǎn)任務(wù)。在2014年9月聯(lián)合國氣候峰會上，中國政府宣布將主動承擔(dān)與自身國情、發(fā)展階段和實(shí)際能力相符的國際義務(wù)，努力爭取二氧化碳排放總量盡早達(dá)到峰值，以更大力度和更好效果應(yīng)對氣候變化。

無論中美氣候政策立場有何不同，兩國都無法回避遭受氣候變暖相同或類似危害的現(xiàn)實(shí)，更承擔(dān)不起無所作為的代價(jià)。隨著氣候變暖不利影響的凸顯，兩國開始認(rèn)識到，彼此利益的重合部分正變得越來越大。有鑒于此，奧巴馬政府重申解決全球變暖問題的抱負(fù)。白宮計(jì)劃繞過國會的阻撓，尋求擴(kuò)大新的以及現(xiàn)有的國內(nèi)國際舉措，特別是與中國等其他排放大國開展雙邊行動，努力在應(yīng)對氣候變化方面為全球做出表率。同時，中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)人意識到，“如果要取信于民，就必須解決工業(yè)化帶來的毒害人們健康的副作用?！币虼?，中國在減緩和適應(yīng)氣候變化方面做出了觀念及政策創(chuàng)新。作為對《公約》一項(xiàng)重要義務(wù)的履行，中國政府自2007年起定期編制氣候變化國家評估報(bào)告，并連年發(fā)布中國應(yīng)對氣候變化的政策和行動方案，顯著加大了應(yīng)對氣候變化的力度。

正是在新的環(huán)境現(xiàn)實(shí)和決策背景的影響下，中美應(yīng)對氣候變化合作無論是在認(rèn)識領(lǐng)域還是在政策協(xié)調(diào)層面都取得了令人鼓舞的進(jìn)展。2013年4月，兩國達(dá)成第一份《中美氣候變化聯(lián)合聲明》。該聲明指出，日益加劇的氣候變化危害，迫切需要中美兩國采取強(qiáng)有力的國內(nèi)適當(dāng)行動，開展大規(guī)模的雙邊合作。為此，雙方?jīng)Q定在中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話框架下建立中美氣候變化工作組。工作組旨在“確定雙方推進(jìn)技術(shù)、研究、節(jié)能以及替代能源和可再生能源等領(lǐng)域合作的方式”，并定期在中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話會議上向兩國元首特別代表報(bào)告工作成果。聲明強(qiáng)調(diào)，中美加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的行動與合作不僅有助于遏制全球變暖，樹立可以鼓舞世界的強(qiáng)有力榜樣，而且“能夠成為雙邊關(guān)系的一個支柱，增進(jìn)彼此信任和相互尊重”。2014年11月，雙方簽署第二份《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，兩國元首將此前談判達(dá)成的原則共識提升為更為宏大且具體的成果目標(biāo)。美方計(jì)劃于2025年實(shí)現(xiàn)在2005年基礎(chǔ)上減排26%-28%的全經(jīng)濟(jì)范圍減排目標(biāo)并將努力減排28%：中國宣布在2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰，并計(jì)劃到2030年將非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重提高到20%左右。雙方均計(jì)劃繼續(xù)努力并逐漸加大力度。這份聲明的簽署意味著，中美兩國在氣候變化領(lǐng)域的協(xié)調(diào)行動，超越了2009年哥本哈根全球氣候峰會前后雙方在清潔能源倡議上的合作水平，進(jìn)入了一個備受期待的新階段。

二、中美應(yīng)對氣候變化合作的現(xiàn)狀

近30多年來，中美兩國在能源和氣候變化領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛合作。這種合作使雙方對彼此的國情和關(guān)注的問題有了更深的了解，推動了應(yīng)對氣候變化成功案例的相互借鑒，并相應(yīng)在兩國政策圈及主要研究機(jī)構(gòu)間建立了重要的聯(lián)系，為雙方后續(xù)深入合作奠定了穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

早在1979年中美建交之初，中國國務(wù)院副總理鄧小平就與美國總統(tǒng)卡特簽署了《中美政府間科學(xué)技術(shù)合作協(xié)定》，兩國政府部門先后在化石能源、氣候變化、能源效率、可再生能源、能源信息交流等32個領(lǐng)域簽署了數(shù)十個合作議定書和諒解備忘錄，兩國科學(xué)家在上述領(lǐng)域內(nèi)開展了數(shù)千個科技合作項(xiàng)目研究，人員交流達(dá)數(shù)萬次。1985年，雙方簽署《中美化石能源研究與發(fā)展合作議定書》，合作領(lǐng)域涵蓋電力系統(tǒng)、清潔燃料、石油和天然氣、能源與環(huán)境技術(shù)以及氣候科學(xué)。1993年，兩國政府建立能源利用效率問題的正式對話。1995年，《中美能源效率和可再生能源技術(shù)開發(fā)與利用合作議定書》簽署，包含政策、農(nóng)村能源、大型風(fēng)電系統(tǒng)、混合鄉(xiāng)村電力、可再生能源商業(yè)開發(fā)、地?zé)崮茉础⒛茉葱省⒒旌想妱悠囬_發(fā)等七個附件。1997年，兩國政府高層發(fā)起中美環(huán)境與發(fā)展論壇，將城市空氣質(zhì)量、農(nóng)村通電及清潔能源和能源效率確立為合作的三個優(yōu)先領(lǐng)域。

進(jìn)入21世紀(jì)后，中美合作態(tài)勢進(jìn)一步加強(qiáng)，兩國在政策思維中將合作應(yīng)對氣候變化提升到一個新高度，建立了一系列公私參與的能源與環(huán)境合作機(jī)制。雙方圍繞國際能源安全、能源政策和能源戰(zhàn)略目標(biāo)、生物燃料、核能、清潔能源和能效技術(shù)、氣候變化、碳捕獲與封存等議題進(jìn)行了深入探討。這些安排加深了中美雙邊政策協(xié)調(diào)，成為兩國開展能源和氣候變化合作的制度保障，標(biāo)志著雙方在該領(lǐng)域的合作取得了突出成果。

清潔能源是應(yīng)對氣候變化的一個關(guān)鍵組成部分，中美進(jìn)行清潔能源技術(shù)合作具有十分廣闊的前景。美國在清潔能源技術(shù)的開發(fā)和推廣中占有優(yōu)勢，中國則擁有無比龐大的長期市場，雙方的合作顯然可以取得雙贏和“通贏”的結(jié)果。2009年11月，美國總統(tǒng)奧巴馬訪華，中美兩國公布了一攬子影響深遠(yuǎn)的措施，發(fā)起中美清潔能源研究中心、中美電力汽車倡議、中美能效行動計(jì)劃等項(xiàng)目，加強(qiáng)雙方在清潔能源方面的合作。其中，中美清潔能源研究中心由兩國在5年內(nèi)共同投入至少1.5億美元，作為啟動資金支持清潔能源技術(shù)的聯(lián)合研發(fā)。此外，在2009年7月第一輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話期間，雙方簽署了《加強(qiáng)氣候變化、能源和環(huán)境合作的諒解備忘錄》，重申實(shí)施《中美能源環(huán)境十年合作框架》下的5個聯(lián)合行動計(jì)劃，承諾通過制定新行動計(jì)劃擴(kuò)展框架。2011年1月，中美簽署了涵蓋清潔煤、核電、風(fēng)電、智能電網(wǎng)、電動汽車等諸多領(lǐng)域的一系列協(xié)議。

共同應(yīng)對氣候變化共識的加強(qiáng)和實(shí)踐的積累，推動中美雙邊氣候合作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2013年6月，習(xí)近平主席與奧巴馬總統(tǒng)舉行首腦會晤，兩國領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成一致，強(qiáng)調(diào)通過共同努力逐步減少對地球大氣危害極大的溫室氣體氫氟烴的使用。在同年7月舉行的第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話上，兩國確認(rèn)在現(xiàn)有項(xiàng)目下開展一系列新的重要活動，包括6個新的中美綠色合作伙伴計(jì)劃、清潔爐灶在中國的推廣、加強(qiáng)科學(xué)研究和氣候觀測合作以及雙邊可持續(xù)機(jī)場倡議。雙方還公布了一項(xiàng)旨在進(jìn)一步減排的行動倡議，提出在載重汽車和其他汽車、智能電網(wǎng)、碳捕獲與封存、溫室氣體排放數(shù)據(jù)收集和管理、建筑和工業(yè)領(lǐng)域能效等5個領(lǐng)域開展雙邊合作，并于2013年10月完成制定具體的實(shí)施計(jì)劃。在2014年7月第六輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話期間，應(yīng)對氣候變化方面的合作，成為對話成果中的亮點(diǎn)之一。中美氣候變化工作組提交了工作報(bào)告，介紹了2013年提出的5個合作倡議、強(qiáng)化政策對話以及氫氟碳化物合作的進(jìn)展情況，并提出未來可能的新合作領(lǐng)域，包括在綠色港口方面以及在省（州）和城市等次國家層面開展合作等。雙方還簽署了8個項(xiàng)目合作文件，梳理一年來兩國在能源和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域合作的成果。這些成果將兩國政府間氣候合作進(jìn)一步擴(kuò)大到私營公司、大學(xué)以及研究機(jī)構(gòu)，并對全球應(yīng)對氣候變化的努力產(chǎn)生了積極影響。

中美之所以能夠在應(yīng)對氣候變化合作方面取得進(jìn)展，主因在于兩國均遭受著全球變暖日益嚴(yán)重的危害，以及作為排放大戶所衍生的要求雙方采取應(yīng)對措施的國內(nèi)外壓力。在美國，2012年是有史以來最熱的一年，氣候變化對美國造成的影響，諸如海平面上升、干旱、洪澇、野火等，均為歷史罕見。在中國，2011年以來相繼發(fā)生了南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害、長江中下游地區(qū)春夏連旱、南方暴雨洪澇災(zāi)害、沿海地區(qū)臺風(fēng)災(zāi)害、華西秋雨災(zāi)害和北京嚴(yán)重內(nèi)澇等諸多極端天氣事件，給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來很大影響，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)3096億元。一些地區(qū)時常發(fā)生的霧霾亦已嚴(yán)重到減少人們預(yù)期壽命的程度。這種前所罕有的局面對政策及觀念產(chǎn)生的影響是深刻的和累進(jìn)式的。一方面，美國重塑世界環(huán)境領(lǐng)袖地位乃至掌控全球議程話語權(quán)的國內(nèi)政治訴求和國際抱負(fù)，以及中國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略規(guī)劃，使得兩國再也不能對此等閑視之；另一方面，國際社會要求中美帶頭采取減排行動的呼聲也日趨高漲。氣候變化的挑戰(zhàn)從國內(nèi)和國際兩個層面凸顯了中美合作應(yīng)對的必要性和急迫性，要求兩國承擔(dān)起重大責(zé)任，“立即將雙方合作提升到更高的水平”。

三、中美雙邊氣候合作的全球意義

氣候變化的不利影響是廣泛和持久的，但人類的應(yīng)對似乎是遲緩和不力的。1994年3月生效的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二條規(guī)定，應(yīng)對氣候變化的最終目標(biāo)是“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)人為干擾的水平上。”《公約》奠定了應(yīng)對氣候變化國際合作的法律基礎(chǔ)，是具有權(quán)威性、普遍性、全面性的國際框架。然而，由于沒有對締約方規(guī)定需承擔(dān)的具體義務(wù)，也未規(guī)定實(shí)施機(jī)制，《公約》缺乏法律上的約束力。為確保有效履約，《公約》規(guī)定可在后續(xù)議定書中設(shè)定強(qiáng)制減排義務(wù)。到目前為止，主要的議定書為《京都議定書》。

在《京都議定書》中，《公約》附件一國家即發(fā)達(dá)國家締約方承諾采取相應(yīng)的政策和措施，將其二氧化碳排放總量在2008-2012年的第一承諾期內(nèi)從1990年水平至少減少5%。與此同時，發(fā)展中國家采取自主減排行動。為擴(kuò)大《公約》相關(guān)議定書量化減排的規(guī)范作用，2007年12月召開的巴厘聯(lián)合國氣候變化大會制定了“巴厘路線圖”，規(guī)劃了2009年達(dá)成有約束力的《哥本哈根議定書》的進(jìn)程?！陡绫竟h定書》擬根據(jù)各國GDP大小規(guī)定二氧化碳減排量，以構(gòu)建《京都議定書》第一期承諾期到期后的后續(xù)減排方案，協(xié)調(diào)未來應(yīng)對氣候變化的全球行動。但是，由于各國分歧嚴(yán)重，《哥本哈根議定書》未能在2009年12月的哥本哈根聯(lián)合國氣候變化大會上如期達(dá)成，只能代之以不具法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》。在2012年12月于卡塔爾召開的聯(lián)合國氣候變化大會上，本應(yīng)于2012年到期的《京都議定書》被延長至2020年。

國際社會應(yīng)對氣候變化的努力之所以無法取得突破性進(jìn)展，在很大程度上是因?yàn)橹忻雷鳛槭澜缱畲蟮膬蓚€排放國既不承擔(dān)《京都議定書》的強(qiáng)制減排義務(wù)，在此問題上的立場又相去甚遠(yuǎn)，無法達(dá)成共識。這從反面印證了中美雙邊合作的全球重要性。毋庸諱言，中美之間的持續(xù)對抗對遏止全球變暖的集體行動是極具破壞性的。“如果這兩個國家不能設(shè)法解決在這個問題上長期存在的分歧，全球氣候變化問題就沒有解決之道?！彼业氖?，全球變暖已經(jīng)產(chǎn)生的危害使雙方清醒地認(rèn)識到彼此沖突的消極后果，兩國逐漸從民族主義訴求回歸理性和現(xiàn)實(shí)，并采取措施積極協(xié)調(diào)各自政策立場，加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的雙邊合作。正如近期雙方氣候互動新趨勢所昭示的那樣，中美雙邊合作為國際應(yīng)對氣候變化的努力注入了前所未有的新動力，有助于推動全球氣候集體行動邁入新階段。

第一，中美兩國的合作減排是全球減排努力的中流砥柱。中美兩國人口占世界總?cè)丝诘?/4，兩國國內(nèi)生產(chǎn)總值和能源消耗量超過世界總量的1/3，因能源消耗造成的碳排放量達(dá)到世界總量的2/5以上。從能源安全和環(huán)境保護(hù)角度看，中美對能源消費(fèi)控制或擴(kuò)張的行動將決定全球應(yīng)對氣候變化努力的成敗?？紤]到中美巨大的碳排放總量，單單是兩國在雙邊層面上的合作減排即可直接對全球減排努力做出重大貢獻(xiàn)。相反，如果雙方都無動于衷，繼續(xù)維持甚至擴(kuò)大目前的碳排放水平，那么，即使其他國家采取減排措施也無法有效防止地球大部分地區(qū)的氣候?yàn)?zāi)難。

第二，中美兩國雙邊合作習(xí)慣的形成和經(jīng)驗(yàn)的積累，有助于國際社會達(dá)成強(qiáng)有力的國際氣候新協(xié)議。對任何全球氣候體制而言，中美兩國的協(xié)調(diào)與合作都是其取得成功的關(guān)鍵，“沒有它們的參與，任何協(xié)議都不會取得進(jìn)展”。兩國的參與和領(lǐng)導(dǎo)，是氣候領(lǐng)域全球轉(zhuǎn)變所需信心和影響力的保證，“新的全面的氣候協(xié)議的前景，很大程度上將有賴于美國和中國的政治意愿”。中美在氣候領(lǐng)域新近形成的更具建設(shè)性的關(guān)系有利于減輕雙方的矛盾和摩擦，推動兩國在全球氣候體制構(gòu)建上的立場協(xié)調(diào)，為氣候變化國際談判營造積極的政治氣氛。尤其是在聯(lián)合國氣候變化大會上，兩國有望就提高應(yīng)對氣候變化的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識，共同倡導(dǎo)建立一項(xiàng)可持續(xù)、有約束力的全球氣候體制——如預(yù)期于2015年達(dá)成的全球氣候變化新協(xié)議，進(jìn)而為國際社會應(yīng)對氣候變化的努力奠定更加堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

第三，中美兩國的政策取向不可避免地影響到其他國家的選擇。兩國的合作可以樹立榜樣，鼓勵和引導(dǎo)其他國家加入全球減排的努力之中。鑒于此前兩國長期消極無為，其他國家大多持猶豫和觀望的態(tài)度，有的甚至還效仿美國退出《京都議定書》，這也是全球努力受挫的一個重要原因。如果兩國帶頭采取行動控制溫室氣體排放，就會給其他排放國帶來壓力，使它們更有意愿、也更容易在全球?qū)用嫔祥_展合作，在全球范圍內(nèi)真正組織起對抗氣候變化影響的集體行動。正如奧巴馬總統(tǒng)所言：“雙方在消除氣候變化所帶來威脅方面的合作能夠樹立典范，由此產(chǎn)生的實(shí)踐和技術(shù)將為全球努力提供動力?！?/p>

四、中美雙邊氣候合作存在的問題

中美兩國在能源與氣候變化方面的合作形式多樣，涵蓋的領(lǐng)域也十分廣泛，特別是近年來取得了引人注目的進(jìn)展。然而，囿于各種負(fù)面因素的影響，這種合作往往又是零散間斷的，缺乏長效機(jī)制的保障。現(xiàn)階段，兩國氣候合作的深入發(fā)展面臨不少困難和障礙。

一是中美缺乏戰(zhàn)略互信，國際談判立場分歧嚴(yán)重。歷經(jīng)40多年的發(fā)展演變，中美關(guān)系形成了一種既合作又競爭的矛盾模式，這一點(diǎn)在兩國氣候政策博弈上體現(xiàn)得相當(dāng)明顯。中國往往將美國在氣候變化議題上的倡議視為其遏制中國發(fā)展及國際影響的基本戰(zhàn)略的一部分。而在美國關(guān)于全球變暖的政治討論中，中國總是被置于兩種消極的語境下予以評估——任何在美國境內(nèi)的減排努力都會因中國增加排放而變得毫無意義，以及美國控制排放的努力會迫使制造商將業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向別處，由此造成廣泛的就業(yè)損失。戰(zhàn)略互疑導(dǎo)致中美氣候變化國際談判立場長期對立，影響到兩國對氣候變化相關(guān)國際條約的原則立場，使兩國對條約精神和義務(wù)做出不同或?qū)α⒌睦斫夂完U釋。2009年哥本哈根聯(lián)合國氣候變化大會最為典型地展現(xiàn)了中美立場的分歧及其負(fù)面影響。由于各自所代表陣營的利益不同，中美在會場上展開了正面交鋒。美國氣候談判首席代表斯特恩（Todd D.Stern）在新聞發(fā)布會上明確表示，公共資金，特別是美國政府的公共資金，絕不會流向中國。斯特恩同時否認(rèn)發(fā)達(dá)國家應(yīng)該為其在工業(yè)化進(jìn)程中累積造成的大氣環(huán)境污染買單，要求中國采取更大力度的減排目標(biāo)。中國政府則堅(jiān)持根據(jù)國情實(shí)施自主減排，不與任何國家的減排目標(biāo)掛鉤。中國主張，發(fā)達(dá)國家必須率先大幅量化減排，并切實(shí)履行承諾，向發(fā)展中國家提供充足的資金支持，加快轉(zhuǎn)讓氣候友好技術(shù)，幫助發(fā)展中國家盡可能減緩溫室氣體排放，適應(yīng)氣候變化。中美兩國談判立場針鋒相對，哥本哈根氣候峰會無果而終。

二是兩國國內(nèi)政治的掣肘。美國國會氣候變化立法行動的延宕與中國國內(nèi)相關(guān)利益方的阻滯為雙方氣候合作的深入發(fā)展設(shè)置了障礙。一方面，在美國現(xiàn)行政治體制下，應(yīng)對氣候變化并非總統(tǒng)決策議程上的禁臠，國會的協(xié)助和授權(quán)是總統(tǒng)獲得政策成功不可或缺的條件。在氣候變化議題上，國會的重要角色主要體現(xiàn)為立法行動。國會立法可為美國應(yīng)對氣候變化的國內(nèi)行動和國際合作提供必要的政治基礎(chǔ)和社會共識，并連帶整合相關(guān)利益集團(tuán)的狹隘訴求，減少資金不足的消極影響，確保政策的穩(wěn)定和連續(xù)。反之，若沒有國會立法的配合，美國應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略和政策則顯得短視、被動且缺乏預(yù)期。

實(shí)際上，自上世紀(jì)末起，能源和氣候變化問題即開始密集進(jìn)入美國國會的立法議程，參眾兩院為此舉行了一系列聽證會，提出了數(shù)十個有關(guān)能源和氣候變化的議案，其中影響最大的當(dāng)屬2009年和2010年眾參兩院分別提出的《2009年美國清潔能源與安全法案》和《2010年美國能源法》討論草案。兩份法案均提出了大幅減排同時確保美國能源獨(dú)立和安全的目標(biāo)。國會提出此類法案的目標(biāo)主要是尋求控制溫室氣體排放總量，建立排放交易機(jī)制。但是，由于問題的復(fù)雜性和國會總體上的保守態(tài)度，這些法案絕大多數(shù)或在國會相關(guān)委員會即遭否決，或被作為議事日程上的常規(guī)法案而遭擱置，極少能進(jìn)入全院辯論及表決程序。時至今日，國會氣候變化立法依然處于停滯不前的狀態(tài)。

另一方面，中國應(yīng)對氣候變化是一項(xiàng)綜合性戰(zhàn)略，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會生活的方方面面，這不僅意味著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體系的系統(tǒng)性改革，更昭示著國內(nèi)利益的調(diào)整重組。在此過程中，地方政府巨大的權(quán)力和活動空間使它們成了利益集團(tuán)的典型代表，它們的行為影響著中央政府的決策，直接關(guān)系到中國參與國際氣候合作及減排行動的成效?！霸谥袊饕模p緩氣候變化）舉措一直來自國家一級的黨政機(jī)構(gòu)，并往往由于與地方官員和企業(yè)的利益沖突而大打折扣?！钡胤秸畬τ跍p排的保守態(tài)度是由其特殊利益決定的。盡管中央政府越來越多地將對環(huán)境和能源效率的關(guān)切納入政績考核機(jī)制，但大多數(shù)地方官員仍然將推動GDP增長當(dāng)作自己的首要目標(biāo)。由于地方的經(jīng)濟(jì)增長多半要靠當(dāng)?shù)仄髽I(yè)來拉動，某些地方政府與企業(yè)結(jié)成了牢固的利益共同體，相互借重，共同進(jìn)退。通過對高排放企業(yè)實(shí)施地方保護(hù)、消極執(zhí)行國家減排政策以及阻撓中央政府的環(huán)境評估工作，地方利益共同體在相當(dāng)程度上消減了中國參與雙邊或多邊氣候合作的效果。

三是知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。清潔能源及可再生能源的聯(lián)合技術(shù)開發(fā)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓既是中美攜手應(yīng)對氣候變化的一個重要方面，也是中國謀求與美國合作的優(yōu)先領(lǐng)域。然而，美國大多數(shù)清潔能源技術(shù)為私營企業(yè)所擁有。由于擔(dān)心知識產(chǎn)權(quán)會受到侵害，這些技術(shù)所有者對向中國轉(zhuǎn)讓技術(shù)毫無興趣，以致美國工業(yè)和實(shí)驗(yàn)室內(nèi)的許多清潔能源尖端技術(shù)未能投放到中國市場。知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題由此構(gòu)成了中美合作應(yīng)對氣候變化的一大障礙。作為全球公共產(chǎn)品的重要提供者，美國不妨將清潔能源技術(shù)的知識產(chǎn)權(quán)視為一種國際公共產(chǎn)品，聯(lián)合中國、歐洲、日本發(fā)起“清潔技術(shù)馬歇爾計(jì)劃”，向中國提供技術(shù)援助。同時，美國也應(yīng)大力推進(jìn)已有的或發(fā)起新的中美清潔能源技術(shù)合作研發(fā)，鼓勵和擴(kuò)大兩國共享知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)成果。

四是清潔能源產(chǎn)品的貿(mào)易保護(hù)主義。作為攸關(guān)全球可持續(xù)發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，清潔能源對于中美氣候合作的意義既在于兩國對清潔能源技術(shù)的合作研發(fā)，也涉及清潔能源產(chǎn)品的雙邊貿(mào)易。但是，雙方關(guān)于清潔能源產(chǎn)品的貿(mào)易摩擦卻由來已久，且有加劇之勢，美國對中國輸美光伏產(chǎn)品實(shí)施“反傾銷反補(bǔ)貼”調(diào)查即為一個典型的案例。早在2011年11月，美方不顧中方反對，執(zhí)意對中國產(chǎn)光伏電池啟動“雙反”調(diào)查，并于2012年12月決定征收高額的反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅，致使中國產(chǎn)光伏電池產(chǎn)品很難出口到美國市場。2014年1月，美國商務(wù)部對中國大陸和臺灣地區(qū)輸美光伏產(chǎn)品發(fā)起第二次“雙反”調(diào)查，12月16日宣布終裁結(jié)果，認(rèn)定中國大陸輸美光伏產(chǎn)品存在傾銷和補(bǔ)貼行為，擬征收“雙反”關(guān)稅。與首次“雙反”調(diào)查相比，美方二次“雙反”調(diào)查的產(chǎn)品范圍從光伏電池?cái)U(kuò)大到光伏組件、層壓板、面板等，對象也由中國大陸擴(kuò)大到包括臺灣地區(qū)，意在堵死大陸光伏公司海外代工和采購以規(guī)避關(guān)稅的應(yīng)變舉措。顯然，美方對中國輸美光伏產(chǎn)品一再進(jìn)行限制的保護(hù)主義做法，是對貿(mào)易救濟(jì)措施的濫用，不但違反了美國承擔(dān)的遵守世貿(mào)規(guī)則的義務(wù)，而且損害了中美兩國合作對抗全球變暖的承諾效力。

五、結(jié)語

全球變暖的危害是史無前例的，也是無差別的，沒有國家可以置身于其破壞性影響之外。這種新的現(xiàn)實(shí)需要全球做出協(xié)調(diào)一致的反應(yīng)。作為世界上最大的兩個溫室氣體排放國，中國和美國在減少溫室氣體排放、減緩氣候變化的挑戰(zhàn)中負(fù)有特殊的責(zé)任。兩國的合作應(yīng)對不僅是必要和可能的，而且是全球應(yīng)對氣候變化努力成敗的關(guān)鍵。近年來，基于雙方政策立場的不斷協(xié)調(diào)，中美關(guān)于氣候變化的合作取得了極大的進(jìn)展，由此為達(dá)成全面有約束力的后京都全球氣候協(xié)議奠定了重要的基礎(chǔ)。然而，中美之間的合作存在著諸多不可忽視的困難和障礙，這意味著在應(yīng)對全球變暖的挑戰(zhàn)中，兩國需從戰(zhàn)略高度出發(fā)，排除內(nèi)外干擾，進(jìn)一步創(chuàng)新政策思維，深入發(fā)掘合作議題，積極拓展合作空間，從而切實(shí)推動雙邊關(guān)系發(fā)展和全球氣候良治。