周感華

中國特色社會主義法治體系，是指由諸多法治要素有機結(jié)合、彰顯社會主義屬性、反映中國國情并集中體現(xiàn)中國人民意志的統(tǒng)一整體。該體系主要由法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系五個子系統(tǒng)構(gòu)成。全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，必須著眼于諸多法治要素的有機聯(lián)系，以中國特色社會主義法治體系為總抓手，致力于上述五個子系統(tǒng)建設(shè)。那么，到目前為止，這五個子系統(tǒng)建設(shè)狀況怎樣？如何進一步加強建設(shè)？根據(jù)黨的十八屆四中全會的精神，本文分別做些梳理和分析。

一、對中國特色社會主義法律規(guī)范體系的分析

法律規(guī)范，是指由國家制定或認可的反映國家意志并具體規(guī)定人們權(quán)利義務(wù)及法律后果的各種行為準則，而法律規(guī)范體系則是各種法律規(guī)范的集合體。具體地說，是指由一國現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而形成的統(tǒng)一整體。形成完備的法律規(guī)范體系是推進全面依法治國的基礎(chǔ)。一個國家如果沒有完備的法律規(guī)范體系，便不可能實現(xiàn)法治化和國家治理體系的現(xiàn)代化。只有建設(shè)完備的法律規(guī)范體系，才能為依法治國提供基本的制度依循。

經(jīng)過長期的努力，中國法律規(guī)范體系建設(shè)取得了重大成就，一個以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例等三個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律規(guī)范體系已經(jīng)形成，國家生活和社會生活各方面總體上實現(xiàn)了有法可依。截至2014年9月，中國已制定現(xiàn)行有效法律242件、行政法規(guī)737件、地方性法規(guī)8500多件、自治條例和單行條例800多件。但盡管如此，中國法律規(guī)范體系目前還不完備，體系中存在的問題還比較突出。如，有的法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強；一些法律制度規(guī)則系統(tǒng)不嚴謹，有原則性規(guī)定但還缺乏具體制度：部分法律法規(guī)之間不協(xié)調(diào)、不一致、體系性不強；行政法領(lǐng)域至今還沒有完備統(tǒng)一的程序法。特別是一些地方利用法規(guī)實行地方保護主義，對全國形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害了國家法治統(tǒng)一。所以，正如全國政協(xié)社會和法制委員會副主任施芝鴻所說：“雖然中國特色社會主義法律體系已經(jīng)完成，但就如同一座毛坯房，內(nèi)部裝修的任務(wù)還很重。”

如何建設(shè)完備的法律規(guī)范體系？黨的十八屆四中全會不僅指明了方向，而且明確了建設(shè)的基本路徑。第一，要完善立法體制，健全立法機關(guān)主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑，去除立法部門化，使立法真正成為凝聚社會共識、調(diào)整利益分配的過程，使立法更好地體現(xiàn)廣大人民的利益和社會公平正義。第二，要重視發(fā)揮立法對改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)推動作用，變“政策引領(lǐng)”為“立法引領(lǐng)”，堅持改革于法有據(jù)，使改革始終在法治軌道上進行。第三，要加強重點領(lǐng)域立法，增強法律法規(guī)的系統(tǒng)性，通過加快制定民法總則、人格權(quán)法，編纂形成邏輯、價值一致的體系化的民法典等手段，解決因體系性不強導致的法律規(guī)定相互“打架”的問題。第四，要完善包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程在內(nèi)的社會規(guī)范體系。原因在于，恪守原有單一的法律淵源已無法滿足法治實踐的需求，有必要適當擴大法律淵源，甚至可以有限制地將司法判例、交易習慣、法律原則、國際慣例作為裁判根據(jù)，以彌補法律供給的不足。

二、對中國特色社會主義法治實施體系的分析

法治實施體系，是指使各種法律規(guī)范變?yōu)槿藗儗嵺`行為、確保立法目的得以實現(xiàn)的體系。該體系涉及多個層面的法治要素，如法律體系的嚴謹性、執(zhí)行程序的法定性、救濟渠道的暢通性、法治隊伍的可靠性、普法教育的全面性等。在中國特色社會主義法治體系建設(shè)中，高效的法治實施體系建設(shè)是重點所在，也是難點所在。實踐充分說明，徒具空文的法律不是零價值而是負價值，這樣的法律會直接傷害人們對法治的信仰。習近平總書記多次引用古人“世不患無法，而患無必行之法”和“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”的名言，他說：“如果有了法律而不實施，束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事?！彼?，形成高效的法治實施體系是全面推進依法治國的關(guān)鍵。

長期以來特別是黨的十一屆三中全會以來，中國特色社會主義法治實施體系建設(shè)取得了重大進展，如把依法治國確定為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略、把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式、法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進、司法體制不斷完善、全社會法洽觀念明顯增強。但也必須清醒地看到，目前中國特色社會主義法治實施體系效率不高，表現(xiàn)在現(xiàn)實生活中，主要就是有法不依和執(zhí)法不嚴。從立法、執(zhí)法、司法、守法等各個層面看，該體系的缺項和漏洞還不少。從立法源頭看，該體系缺乏嚴謹性，違法后果的法律設(shè)計明顯不完善，重實體輕程序、有原則無強制、有種類但不全面，這必然會導致現(xiàn)實生活中的“破窗效應(yīng)”：當執(zhí)法者的違法行為不承擔法律后果時，對其他執(zhí)法者產(chǎn)生破窗效應(yīng)；而當執(zhí)法對象的違法行為不承擔法律后果時，對其他人產(chǎn)生破窗效應(yīng)?！捌拼靶?yīng)”問題嚴重傷害法律法規(guī)的有效實施。在現(xiàn)實生活中，人民群眾對法治建設(shè)意見最大的地方，就是有法不依和執(zhí)法不嚴問題，就是法律實施問題。

如何建設(shè)高效的法治實施體系？根據(jù)十八屆四中全會精神，第一，要認真解決好法律規(guī)范本身的可實施性問題。不具有實施可能性的法律規(guī)范無疑會加大實施成本，甚至即使執(zhí)法司法人員費盡心機也難以實現(xiàn)。要特別注意法律規(guī)范實施資源的配套性、法律規(guī)范本身的可接受性以及法律規(guī)范自我實現(xiàn)的動力與能力。第二，要認真解決好法律實施所必需的體制以及法律設(shè)施問題。國家必須為法律實施提供強有力的體制、設(shè)施與物質(zhì)保障。第三，要認真解決好法律實施所需要的執(zhí)法司法人員的素質(zhì)與能力問題。要為法律實施所需要的素質(zhì)和能力的培訓與養(yǎng)成提供必要的條件和機制。第四，要認真解決好法律實施的阻礙和阻力問題。要有針對性地進行程序設(shè)計、制度預(yù)防和機制阻隔，針對我國現(xiàn)階段的國情，必須把排除“人情”“關(guān)系”“金錢”“權(quán)力”對法律實施的干擾作為重點整治內(nèi)容。第五，要認真解決好政府的機構(gòu)、職能、權(quán)限由法律規(guī)定問題。法律實施的關(guān)鍵在于法治政府建設(shè)。必須抓緊完善行政組織法、行政程序法和行政責任法，保證政府公正、公開、公平行使公權(quán)力，防止和遏制其濫用權(quán)力和腐敗。

三、對中國特色社會主義法治監(jiān)督體系的分析

法治監(jiān)督體系，是指由各種形式的監(jiān)督所構(gòu)成的法治系統(tǒng)。在我國，法治監(jiān)督體系由國家監(jiān)督體系和社會監(jiān)督體系兩個方面構(gòu)成。其中，國家監(jiān)督包括國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、國家行政機關(guān)監(jiān)督和國家司法機關(guān)監(jiān)督。由國家機關(guān)以外的社會組織或公民為主體進行的監(jiān)督則稱之為社會監(jiān)督，如社會輿論監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。社會監(jiān)督的主體較廣，民主性突出，是國家監(jiān)督的重要來源和補充。一個國家沒有監(jiān)督不行，如果缺乏行之有效的法治監(jiān)督體系，一個國家就不會是真正的法治國家。建設(shè)社會主義法治國家，可以說，形成嚴密的法治監(jiān)督體系是根本所在。

改革開放以來，我國法治監(jiān)督體系建設(shè)取得了重大進展。尤其是近些年來，我國始終堅持加強對行政權(quán)力、司法活動的監(jiān)督，構(gòu)建結(jié)實的權(quán)力籠子，讓權(quán)力的運行始終處于陽光之下。一套具有中國特色的集黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督于一體的相互配合的監(jiān)督體系正在逐步形成。但是，從具體的監(jiān)督環(huán)節(jié)和方式看，我國法治監(jiān)督體系還存在不少問題，要真正形成嚴密的法治監(jiān)督體系還有很長的路要走。例如，人大和人大常委會最經(jīng)常使用的監(jiān)督方式應(yīng)是對官員的質(zhì)詢，但這方面的監(jiān)督工作就不到位。如果真正把質(zhì)詢這個方式用起來，加上電視轉(zhuǎn)播，腐敗分子也許就不會這么囂張。又如，司法對公權(quán)力最重要的監(jiān)督形式是行政訴訟。但由于地方行政權(quán)力的干預(yù)，行政訴訟應(yīng)有的監(jiān)督作用就沒有得到有效發(fā)揮，一些地方政府違法征收、違法拆遷，對假冒偽劣食品、環(huán)境污染不聞不問，老百姓告到法院，法院也不敢受理。再如，我國社會監(jiān)督雖然倍受提倡，但由于民眾監(jiān)督意識不強、制度設(shè)計不科學等因素的影響，社會監(jiān)督的實效性還不高。

建設(shè)嚴密的法治監(jiān)督體系，既要在國家監(jiān)督上下功夫，也要在社會監(jiān)督上下功夫。目前，由于我國監(jiān)督體系初步形成，必須在此基礎(chǔ)上致力于具體監(jiān)督環(huán)節(jié)和監(jiān)督方式的建設(shè)。建設(shè)嚴密的法治監(jiān)督體系，核心是實現(xiàn)對公共權(quán)力的監(jiān)督和制約。要科學配置權(quán)力，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)；要加強對行政決策的監(jiān)督，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序；要規(guī)范權(quán)力的運行，為權(quán)力的運行設(shè)定明確的范圍、條件、程序和界限：要建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制；建立健全行政裁量權(quán)基準制度，全面落實行政執(zhí)法責任制；完善糾錯問責機制；要有效規(guī)范黨內(nèi)、人大、民主、行政、司法、審計、社會、輿論諸項監(jiān)督，并充分發(fā)揮各種監(jiān)督的獨特作用，使違法或不正當行使權(quán)力的行為得以及時有效糾正；要健全權(quán)益恢復機制，使受公共權(quán)力侵害的私益得到及時賠償或補償。

四、對中國特色社會主義法治保障體系的分析

法治保障，是指一個國家在推行法治過程中各種必需的法治軟件和法治硬件，其中包括法治文化、法治理念、法治教育、法制宣傳、法律服務(wù)、法律咨詢、法律援助、法律機構(gòu)、物資裝備、經(jīng)費供給、人才隊伍等等，而法治保障體系，就是各種法治軟硬件的有機整體。全面推進依法治國，如果缺乏這樣一個保障體系，就可能事倍功半，甚至徒勞無功。在我國，黨的領(lǐng)導是社會主義法治的根本要求，是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系。所以，在中國，黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。

近些年來，隨著依法方略的深入實施，我國法治保障體系不斷完善，但是，無論是軟件還是硬件都還存在不少問題。例如，從法治文化、法治理念、法治教育和法制宣傳看，廣大民眾的法治觀念還很淡薄，“法不責眾”意識還很濃厚，法律應(yīng)有的權(quán)威作用還沒有形成，公眾對法律信仰的程度還不高，社會主義法治理念教育還不夠深入，法治教育培養(yǎng)模式相對單一，學生實踐能力不強，法治文化宣傳缺乏系統(tǒng)性。又如，從法律服務(wù)、法律咨詢和法律援助看，不僅發(fā)展滯后而且還很不平衡。一方面，直接為普通老百姓的法律服務(wù)業(yè)很不發(fā)達，另一方面，涉外的法律服務(wù)業(yè)又很落后。再如，從法治人才隊伍看，無論是法治專門隊伍還是法律服務(wù)隊伍，都不能完全適應(yīng)社會主義法治國家建設(shè)的需要。尤其是高層次法律職業(yè)人才和涉外高端法律人才嚴重不足，以至于我國涉及世貿(mào)和其他國際爭端的官司往往要請國外的律師，面臨很大的泄密風險，相關(guān)國際組織中的我國法律雇員也少得可憐。

形成有力的法治保障體系，是推進法治中國建設(shè)的必然要求，是促進社會公平正義、增進人民福祉的重要舉措，是憲法法律得以貫徹實施的重要手段。建設(shè)有力的法治保障體系，目前應(yīng)重點抓好以下幾點：一是要加強和改進黨對法治工作的領(lǐng)導，這是加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證。黨必須領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，特別是在具體操作層面上，要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導人員，善于通過國家政權(quán)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導。二是要加強法治專門隊伍和法律服務(wù)隊伍建設(shè)，加強機構(gòu)建設(shè)和經(jīng)費保障，為全面推進依法治國提供堅實人才保障和物質(zhì)條件。全面推進依法治國，最終要體現(xiàn)在立法者科學立法、執(zhí)法者嚴格執(zhí)法、司法者公正司法的過程里。因此，建設(shè)一支政治過硬、業(yè)務(wù)過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的法治工作隊伍，是全面推進依法治國的重要一環(huán)。三是要把法治教育納入國民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容，大力弘揚社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。四是要健全依法維權(quán)和化解糾紛機制，建立健全社會矛盾預(yù)警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的社會氛圍。

五、對中國特色社會主義黨內(nèi)法規(guī)體系的分析

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》明確指出：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱?！秉h內(nèi)法規(guī)從層面上可分為中央黨內(nèi)法規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)；從對象上可分為黨員法規(guī)和黨組織法規(guī)：從形式上可分為實體法規(guī)和程序法規(guī)；從內(nèi)容上可分為黨內(nèi)關(guān)系法規(guī)和黨與政府及黨與社會的關(guān)系法規(guī)。而黨內(nèi)法規(guī)體系，就是相互聯(lián)系著的各類黨內(nèi)法規(guī)的有機統(tǒng)一體。

十八屆四中全會最偉大的貢獻之一，就是首次將黨內(nèi)法規(guī)體系同法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系一道，納入中國特色社會主義法治體系中，這是較之西方國家最具特色的制度安排，說明形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系已成為法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容，凸顯了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)對于全面推進依法治國的重要意義。作為一個擁有8600多萬黨員、400多萬個基層組織，在一個13億多人口的大國長期執(zhí)政的黨，必須要有一套完備的黨內(nèi)法規(guī)體系。治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必有法度。運用黨內(nèi)法規(guī)將黨要管黨、從嚴治黨落到實處，這是全面推進依法治國的必然選擇。