馬龍鳳

摘 要：“ 省直管縣”財(cái)政管理體制是與“市管縣”財(cái)政管理體制相比較而言的一種財(cái)政管理體制，即省級(jí)直接管理地市與縣（市）財(cái)政，地方政府間在事權(quán)和支出責(zé)任、收入的劃分，以及省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、專項(xiàng)撥款補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助、預(yù)算資金調(diào)度等都是省直接對(duì)地市和縣（市）；地市沒有管理縣（市）財(cái)政的職能，不直接與縣（市）發(fā)生財(cái)政關(guān)系。

關(guān)鍵詞：省直管縣、財(cái)政、財(cái)政管理、制度改革

一、“省管縣”財(cái)政管理體制的客觀訴求

上世紀(jì)90年代，隨著分稅制財(cái)政體制的確立，“地改市”行政管理體制改革的實(shí)行，“市管縣”代之“省管縣”成為地方財(cái)政分配的又一模式。其初衷主要是為解決地市分割，發(fā)揮中心城市的作用，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。但由于近十多年來配套的相關(guān)管理體制改革進(jìn)展緩慢，“市管縣”只實(shí)現(xiàn)了部分預(yù)定目標(biāo)，在更多地方則暴露出一些問題，特別是由于地級(jí)市集中全市整個(gè)轄區(qū)資源來建設(shè)中心城市，以鄉(xiāng)補(bǔ)城，以農(nóng)補(bǔ)工，而并非將資源著重于縣、鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展，加之縣、鄉(xiāng)兩級(jí)本身可掌控的資源有限，這無疑是造成當(dāng)前縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政困難，資源相對(duì)不足，事權(quán)與財(cái)權(quán)無法匹配的重要原因之一。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和完善，“市管縣”的財(cái)政體制在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)下已凸現(xiàn)其局限性，由“市管縣”向“省管縣”或者“省、市管縣共存”的垂直型管理向扁平化管理轉(zhuǎn)變成為深化省以下財(cái)政體制改革，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

二、“省管縣”財(cái)政體制的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)

第一、避免市刮縣，就是有的市里財(cái)政集中縣里的財(cái)政，把縣里的錢集中起來到市所在地搞建設(shè)，搞提高工資等等。于特別一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，比如說，對(duì)農(nóng)業(yè)、水利等等這些，可以不通過地級(jí)市這一級(jí)，直接轉(zhuǎn)移到縣和縣級(jí)市。這樣就避免了地級(jí)市在中間扒一層皮這種不合理的情況發(fā)生。第二、中央和省的有些對(duì)實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制后，財(cái)政體制結(jié)算、各專項(xiàng)資金的分配、資金的調(diào)度等都是由省直接到縣市，明確了地級(jí)市和縣（市）之間平等的財(cái)政主體地位，減少了財(cái)政層級(jí)，可使縣級(jí)財(cái)政困難直接反饋到省財(cái)政，從制度上保證省直接對(duì)縣市的資金使用效率?？h級(jí)財(cái)政相對(duì)獨(dú)立省直管縣財(cái)政也提高了縣一級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。第三、省管縣財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)了省直接對(duì)市、縣（市）的管理，增強(qiáng)了省級(jí)調(diào)控能力。省級(jí)財(cái)政可以通過適當(dāng)集中財(cái)力，根據(jù)全省實(shí)際情況直接調(diào)節(jié)各領(lǐng)域、各地區(qū)之間的發(fā)展平衡，縮小地區(qū)間的差距，以提高全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性。省直管縣財(cái)政體制還有一個(gè)好處，就是實(shí)現(xiàn)了一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政，一級(jí)稅收，有利于建立合理的財(cái)政稅收體制。

三、省直管縣體制改革的目的

第一，改革的主要目的是強(qiáng)縣、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，把縣一級(jí)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)。第二、從行政框架上講，我們的目的最終要把政府層級(jí)改革為三級(jí)。就是中央、省和縣市。從現(xiàn)在的通信、交通、網(wǎng)絡(luò)等等手段來看，已經(jīng)從技術(shù)等各方面條件為減少政府層級(jí)創(chuàng)造了一個(gè)條件。不像過去交通不便，信息不暢，管理起來幅度很大，需要中間有層次。這為省直管市創(chuàng)造了條件。 第三，要減少政府層級(jí)的目的就是要提高效率和降低政府的運(yùn)營(yíng)成本。從現(xiàn)在五級(jí)政府來看，經(jīng)濟(jì)管理的審批、監(jiān)督等等的周期太長(zhǎng)，環(huán)節(jié)太多，影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外五級(jí)政府有各種部門，需要很多很多的人員、車輛、辦公設(shè)備、辦公大樓等等。這在財(cái)政上是個(gè)巨大的負(fù)擔(dān)。所以我們推進(jìn)這樣一個(gè)改革，就是提高效率和減少成本。

四、“省管縣”改革的內(nèi)容和模式

“省直管縣”財(cái)政管理體制改革有五個(gè)方面：1、收支劃分理順省與市、縣支出責(zé)任，確定市、縣財(cái)政各自的支出范圍，劃分省與市、縣的收入范圍。2、轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣；專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，由各市、縣直接向省級(jí)財(cái)政等有關(guān)部門申請(qǐng)，由省級(jí)財(cái)政部門直接下達(dá)市、縣。市級(jí)財(cái)政可通過省級(jí)財(cái)政繼續(xù)對(duì)縣給予轉(zhuǎn)移支付。3、財(cái)政預(yù)決算市、縣統(tǒng)一按照省級(jí)財(cái)政部門有關(guān)要求，各自編制本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算和年終決算。市級(jí)財(cái)政部門匯總市本級(jí)、所屬各區(qū)及有關(guān)縣預(yù)算，并報(bào)市人大常委會(huì)備案。4、資金往來建立省與市、縣之間的財(cái)政資金直接往來關(guān)系，取消市與縣之間日常的資金往來關(guān)系。省級(jí)財(cái)政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫按規(guī)定直接向省級(jí)金庫報(bào)解財(cái)政庫款。5、財(cái)政結(jié)算年終各類結(jié)算事項(xiàng)一律由省級(jí)財(cái)政與各市、縣財(cái)政直接辦理，市、縣之間結(jié)算事項(xiàng)，通過省級(jí)財(cái)政辦理。

五、注意事項(xiàng)

首先，省直管縣的改革，應(yīng)當(dāng)在具備條件的地方進(jìn)行改革的嘗試，不可一哄而起，也不能“一刀切”。即便是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、省域面積較小且改革呼聲比較強(qiáng)烈的省份也要遵循這一規(guī)則。同時(shí)，對(duì)層級(jí)不要簡(jiǎn)單劃一，要考慮到地區(qū)實(shí)際情況和特殊性。其次，“省管縣”財(cái)政體制要發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，配套改革要跟上，這包括理順地方各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系，建立激勵(lì)和約束機(jī)制，并使之法制化；完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)地方均衡發(fā)展；完善地方稅建設(shè)，規(guī)范和穩(wěn)定地方收入；加強(qiáng)對(duì)基層政府的監(jiān)督，建立民主理財(cái)機(jī)制等。只有借助體制創(chuàng)新所形成的制度優(yōu)勢(shì)，同時(shí)做好體制外的配套安排和努力，才能形成地方政府自上而下的合力，實(shí)現(xiàn)“省管縣”財(cái)政體制改革“軟著陸”，充分發(fā)揮改革效應(yīng)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)又好又快可持續(xù)發(fā)展。

最后，縣級(jí)財(cái)政需要注意幾點(diǎn)：1、要加強(qiáng)省級(jí)政府的監(jiān)管力度。因?yàn)檫^去是市管縣財(cái)政，現(xiàn)在省管縣財(cái)政了以后，要避免出現(xiàn)一些財(cái)政紀(jì)律等等各個(gè)方面的問題。2、要加大縣級(jí)財(cái)政公開、透明，向社會(huì)公示這種現(xiàn)代財(cái)政的意識(shí)和程序。因?yàn)榭h一級(jí)財(cái)政直接為城鄉(xiāng)居民提供公共服務(wù)，社會(huì)管理，還有各方面的環(huán)境，而且它又取之于民，用之于民。應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姽际杖牒椭С?。比如說，縣一級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算需要上網(wǎng)公開，居民隨時(shí)可以查詢。3、要加大縣一級(jí)人大對(duì)收入和支出的監(jiān)督力度。人大要從編制預(yù)算參與，監(jiān)督政府整個(gè)收入支出的過程。真正使財(cái)力用之于民。4、對(duì)縣里的建設(shè)項(xiàng)目，舉債，要由省級(jí)財(cái)政部門、當(dāng)?shù)厝舜蟆⒁约爱?dāng)?shù)厝嗣袢罕妳⑴c決策、進(jìn)行討論，避免縣級(jí)府一任領(lǐng)導(dǎo)一任政績(jī)一任債務(wù)，后邊領(lǐng)導(dǎo)不理前任領(lǐng)導(dǎo)債的情況發(fā)生。實(shí)行“省直管縣”，省級(jí)政府能夠更加有效地統(tǒng)籌地區(qū)之間的發(fā)展，更好發(fā)揮協(xié)調(diào)能力；能夠通過減少行政層級(jí)降低行政成本，提高財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率和財(cái)政管理工作效率；能夠增加財(cái)政管理透明度，調(diào)動(dòng)縣級(jí)財(cái)政發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立并逐步完善、政府改革力度的加強(qiáng)為“省直管縣”改革提供了制度保障，現(xiàn)代科技手段普及應(yīng)用為“省直管縣”改革提供了技術(shù)支持，基礎(chǔ)設(shè)施的改善為“省直管縣”改革提供了物質(zhì)條件。