韓強(qiáng)

〔摘要〕 黨內(nèi)規(guī)則是七種黨內(nèi)法規(guī)之一，同規(guī)定、辦法、細(xì)則一道對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定，對(duì)于保證黨內(nèi)生活健康開(kāi)展起著重要作用。目前，黨內(nèi)規(guī)則是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，還沒(méi)有一部成熟的黨內(nèi)規(guī)則。為此，我們應(yīng)該立足現(xiàn)實(shí)，加強(qiáng)研究，逐步建立基本規(guī)則和具體規(guī)則相統(tǒng)一的黨內(nèi)規(guī)則體系。當(dāng)前尤其要處理好黨內(nèi)規(guī)則與黨的準(zhǔn)則、黨內(nèi)規(guī)則與黨的紀(jì)律、黨內(nèi)規(guī)則與議事規(guī)則、黨內(nèi)規(guī)則與國(guó)家法律的關(guān)系，切實(shí)提高黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)的科學(xué)化水平。

〔關(guān)鍵詞〕 中國(guó)共產(chǎn)黨，黨內(nèi)規(guī)則，科學(xué)化

〔中圖分類號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）02-0017-05

最近，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)要講規(guī)矩，尤其是在黨的十八屆中央紀(jì)委第五次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出，“要加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)，把守紀(jì)律講規(guī)矩?cái)[在更加重要的位置”，“講規(guī)矩是對(duì)黨員、干部黨性的重要考驗(yàn)，是對(duì)黨員、干部對(duì)黨忠誠(chéng)度的重要檢驗(yàn)” 〔1 〕 。講規(guī)矩在很大程度上就是講紀(jì)律、講規(guī)則，我們黨的規(guī)矩是黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)范和規(guī)則。黨的規(guī)矩總體上包括黨章、黨的紀(jì)律、國(guó)家法律和黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，其中最核心最集中的是具有黨內(nèi)法規(guī)意義的黨內(nèi)規(guī)則。黨內(nèi)規(guī)則是七種黨內(nèi)法規(guī)之一，同規(guī)定、辦法、細(xì)則一道對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定，給予規(guī)范引導(dǎo)，對(duì)于保證黨內(nèi)重大關(guān)系和權(quán)力正常有序運(yùn)行起著重要作用，如果不講規(guī)則就會(huì)造成潛規(guī)則盛行，就會(huì)給黨的事業(yè)造成極大的損失。但是目前全黨對(duì)制定完善黨內(nèi)規(guī)則還重視不夠、研究不深，致使我們沒(méi)有一部成熟的黨內(nèi)規(guī)則，因此加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)十分緊迫，任重道遠(yuǎn)。

一、黨內(nèi)規(guī)則是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)

眾所周知，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是黨內(nèi)立法的總依據(jù)，該條例分七章對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定的總則、規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評(píng)估等作出了明確規(guī)定。條例對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的名稱規(guī)定為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則七種。其中，黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定。準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定。條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出規(guī)定〔2 〕 。由此看來(lái)，規(guī)則既是黨章、準(zhǔn)則、條例的具體化，又在較為具體的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則這四類黨內(nèi)法規(guī)中居于首要地位。對(duì)于這樣一類重要的黨內(nèi)法規(guī)，目前的建設(shè)狀況是不能令人滿意的，并成為目前黨內(nèi)法規(guī)中較為薄弱的環(huán)節(jié)。

（一）黨內(nèi)規(guī)則仍是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的空白點(diǎn)。在黨的歷史上，只有在1938年中共擴(kuò)大的六中全會(huì)上通過(guò)了兩個(gè)關(guān)于黨內(nèi)規(guī)則的決定，分別為《中共擴(kuò)大的六中全會(huì)關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》和《中共擴(kuò)大的六中全會(huì)關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》 〔3 〕 （P705-712 ） ，這兩個(gè)決定對(duì)黨的中央委員會(huì)、中央政治局、中央書(shū)記處、各中央局及中央分局、各級(jí)黨委會(huì)的工作規(guī)則作了明確規(guī)定。此后，我們?cè)贈(zèng)]有出臺(tái)類似的黨內(nèi)規(guī)則。就目前的黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則這七種黨內(nèi)法規(guī)來(lái)看，唯一在全黨層面沒(méi)有制定相應(yīng)文本的黨內(nèi)法規(guī)就是規(guī)則，這與黨章的不斷修訂、準(zhǔn)則的外延擴(kuò)充、條例的體系化建設(shè)及規(guī)定、辦法、細(xì)則的日益龐雜形成了鮮明對(duì)比。黨內(nèi)規(guī)則的缺失造成的一個(gè)最直接后果就是影響到黨內(nèi)法規(guī)之間的相互有機(jī)銜接，制約黨內(nèi)法規(guī)的體系化、科學(xué)化水平。黨內(nèi)規(guī)則從程序上保證黨章、準(zhǔn)則、條例的付諸實(shí)施，同時(shí)對(duì)規(guī)定、辦法、細(xì)則及其他制度的實(shí)施提供指導(dǎo)，如果沒(méi)有為全黨所共同自覺(jué)遵守的黨內(nèi)規(guī)則，這些制度就容易流于形式，因此黨內(nèi)缺乏自覺(jué)的規(guī)則意識(shí)、潛規(guī)則盛行正是規(guī)則缺乏的后果和表現(xiàn)。只有在黨內(nèi)生活的各個(gè)方面都確立一些基本的規(guī)則，要求黨的各個(gè)主體自覺(jué)主動(dòng)的執(zhí)行，并開(kāi)展有效的檢查督促，黨內(nèi)法規(guī)才能建立起有效的運(yùn)行保障機(jī)制。因此，黨內(nèi)規(guī)則是黨內(nèi)法規(guī)鏈條上的重要環(huán)節(jié)，不可忽略和缺失。

（二）地方基層黨組織的黨內(nèi)規(guī)則仍停留在議事規(guī)則層面。我們說(shuō)黨內(nèi)規(guī)則仍是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的空白點(diǎn)，這是從全黨角度說(shuō)的。從有黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)的省市黨組織來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)規(guī)則的制度文本還是比較多的，比如，2003年中共重慶市委、重慶市人民政府制定并印發(fā)了《重慶市區(qū)縣（自治縣、市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)集體決策重大問(wèn)題議事規(guī)則（試行）》，2004年中共遼寧省委印發(fā)了《遼寧省省直黨組（黨委）決策重大問(wèn)題議事規(guī)則（試行）》等等，而無(wú)黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)的地方與基層黨組織制定的黨內(nèi)規(guī)則的制度文本就更多了，如2003年底紹興市通過(guò)了《中共紹興市委議事規(guī)則》，對(duì)該市全委會(huì)、常委會(huì)、市委書(shū)記辦公會(huì)、市委專題會(huì)的議事范圍、主持者等均作出明確的規(guī)定。不少縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也紛紛制定了各自的議事規(guī)則，如《中共高唐縣委全委會(huì)議事規(guī)則》（2004）、《中共華亭縣委議事規(guī)則》（2004）、《中共東陽(yáng)市委議事規(guī)則》（2008）、《中共瑞安市委議事規(guī)則》（2007）、《中共錫山區(qū)黨委議事規(guī)則》（2008）、《中共延龍圖委員會(huì)常委會(huì)決策重大事項(xiàng)議事規(guī)則》（2008）、安徽省滁州市《南譙區(qū)鎮(zhèn)黨委議事規(guī)則》（2007）、《中共嘉善縣委全委會(huì)議事規(guī)則》、《中共嘉善縣委常委會(huì)議事規(guī)則》和《中共嘉善縣委書(shū)記辦公會(huì)議議事規(guī)則》（2007）、《中共民樂(lè)縣委全委會(huì)議議事規(guī)則（試行）》和《中共民樂(lè)縣委常委會(huì)議議事規(guī)則（試行）》（2007）等等。但是，這些規(guī)則存在一個(gè)明顯的不足，就是只集中在黨組織的議事規(guī)則層面，而沒(méi)有覆蓋黨內(nèi)生活的各個(gè)方面。實(shí)際上，黨內(nèi)規(guī)則是一個(gè)包括黨內(nèi)生活各個(gè)方面的規(guī)范體系，既包括黨組織的議事規(guī)則，也包括黨內(nèi)民主選舉、重大關(guān)系處理、各種矛盾調(diào)適、權(quán)力制約等方面的規(guī)則，從領(lǐng)域上也應(yīng)涉及黨內(nèi)建設(shè)的各個(gè)方面，因此注重議事規(guī)則僅僅是黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)的一個(gè)重要方面，遠(yuǎn)不是全部，這也意味著黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)仍任重道遠(yuǎn)。

（三）黨內(nèi)規(guī)則的研究仍有待破題。黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)之所以薄弱，其最直接原因在于研究的欠缺。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界只有極少數(shù)文章探討黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)問(wèn)題，如顏石生的《嚴(yán)格黨內(nèi)規(guī)矩堅(jiān)持依章依規(guī)辦事》（《湖湘論壇》1999年第1期），閭小波的《關(guān)于建立健全黨內(nèi)議事規(guī)則的思考》（《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年4期）等。其中絕大多數(shù)對(duì)黨內(nèi)規(guī)則的研究主要集中在對(duì)黨內(nèi)潛規(guī)則進(jìn)行批判上，如蔡霞、苗佳瑛的《加強(qiáng)組織和制度建設(shè) 清除黨內(nèi)潛規(guī)則》（《北京日?qǐng)?bào)》2007年1月15日），石平的《黨內(nèi)潛規(guī)則盛行根本在從嚴(yán)治黨沒(méi)做到位》（《求是》2014年第21期），周敬青的《黨內(nèi)潛規(guī)則的由來(lái)及其治理對(duì)策》（《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年9月12日）、《黨內(nèi)潛規(guī)則研究現(xiàn)狀述評(píng)及前沿問(wèn)題探討》（《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2014年第2期）等等?？偟膩?lái)說(shuō)，這些研究主要是試圖界定黨內(nèi)潛規(guī)則的概念，分析其主要表現(xiàn)形式和特征，探究黨內(nèi)潛規(guī)則產(chǎn)生的根源及危害，對(duì)如何治理這些領(lǐng)域的黨內(nèi)潛規(guī)則提出對(duì)策等。遺憾的是這類研究并沒(méi)有再進(jìn)一步，對(duì)黨內(nèi)規(guī)則進(jìn)行積極的建構(gòu)，提出黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)的基本思路和初步方案，由此導(dǎo)致黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)缺乏理論指導(dǎo)，也無(wú)從對(duì)實(shí)踐探索進(jìn)行分類總結(jié)，這樣黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)無(wú)從破題也就不足為怪了。有鑒于此，今后必須加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)的全方位研究，尤其要加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)反思，加強(qiáng)對(duì)基層黨組織規(guī)則建設(shè)的調(diào)查研究，重視對(duì)西方國(guó)家通行規(guī)則的借鑒思考，從而為從黨內(nèi)生活實(shí)際出發(fā)建構(gòu)具有中國(guó)共產(chǎn)黨自身特色的黨內(nèi)規(guī)則體系提供參考。

二、黨內(nèi)規(guī)則的內(nèi)在構(gòu)成與結(jié)構(gòu)框架

規(guī)則是規(guī)定出來(lái)供大家共同遵守的制度或章程，如學(xué)校有《考試規(guī)則》，體育項(xiàng)目有《競(jìng)賽規(guī)則》，開(kāi)會(huì)有《會(huì)議規(guī)則》，企業(yè)有《設(shè)備操作規(guī)則》等等。規(guī)則具有多樣性、局部性、針對(duì)性、單一性、具體性、可行性等特點(diǎn)。與之相適應(yīng)并由黨內(nèi)事務(wù)的復(fù)雜性所決定，黨內(nèi)規(guī)則難以呈現(xiàn)出單一的結(jié)構(gòu)和形態(tài)。從制度形態(tài)上看，它有內(nèi)在結(jié)構(gòu)和外在結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面的內(nèi)涵。從內(nèi)在結(jié)構(gòu)上看，它包括黨內(nèi)規(guī)則的指導(dǎo)思想、建設(shè)思路、適用范圍、制度定位、基本內(nèi)涵、適用范圍、實(shí)施保障、建設(shè)目標(biāo)等等；從外在結(jié)構(gòu)上看，它包括規(guī)則制度的體系、不同規(guī)則之間的關(guān)系、與其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系、規(guī)則在黨內(nèi)法規(guī)中的定位、黨內(nèi)規(guī)則與國(guó)家社會(huì)生活規(guī)則的關(guān)系等等。因此，我們應(yīng)該從這樣兩個(gè)角度探究黨內(nèi)規(guī)則的建構(gòu)問(wèn)題。

（一）黨內(nèi)規(guī)則的內(nèi)在構(gòu)成。在黨內(nèi)規(guī)則的眾多內(nèi)在構(gòu)成中，我們重點(diǎn)討論如下幾個(gè)問(wèn)題：

1.黨內(nèi)規(guī)則的制度形式。黨內(nèi)規(guī)則應(yīng)該以什么樣的制度形式存在呢？目前看主要有兩種形式，一種是就若干重大領(lǐng)域分別制定黨內(nèi)規(guī)則，如目前部分省市及基層黨組織制定的議事規(guī)則即開(kāi)了這樣的先例，如果以此作為基本思路，那么我們就需要制定一系列的黨內(nèi)規(guī)則，同時(shí)要注意規(guī)則的體系化、系統(tǒng)化；另一種是制定一個(gè)統(tǒng)一的黨內(nèi)規(guī)則，既要規(guī)定黨內(nèi)若干重大事項(xiàng)處理的基本原則，同時(shí)又對(duì)不同領(lǐng)域的基本規(guī)則以專門(mén)章節(jié)的形式作出規(guī)定。兩種思路各有利弊，但前者更現(xiàn)實(shí)可行一些，因?yàn)檫@樣可以根據(jù)需要和探索的成熟程度及時(shí)制定專門(mén)性的黨內(nèi)規(guī)則，從而避免因?yàn)樗悸凡灰欢绊憣?duì)黨內(nèi)行為的規(guī)范。

2.黨內(nèi)規(guī)則的內(nèi)涵。黨內(nèi)規(guī)則除了議事規(guī)則還應(yīng)該包括哪些內(nèi)容，這是我們首先要弄清楚的問(wèn)題，我們?cè)邳h內(nèi)規(guī)則建設(shè)中往往把注意力集中到黨組織的議事規(guī)則上，這無(wú)疑抓住了關(guān)鍵，也體現(xiàn)了對(duì)實(shí)現(xiàn)黨的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的重視，但是還有大量的領(lǐng)域、關(guān)系需要通過(guò)制定黨內(nèi)規(guī)則來(lái)加以規(guī)范。具體來(lái)說(shuō)，如下領(lǐng)域的規(guī)則需要盡快破題：一是黨內(nèi)民主規(guī)則，包括黨內(nèi)不同層次不同類型民主的程序、機(jī)制、范圍、程度、結(jié)果認(rèn)定等等都應(yīng)有一個(gè)通用性規(guī)定，以利于保障民主權(quán)利，集中全黨智慧；二是黨內(nèi)決策規(guī)則，明確黨內(nèi)不同決策主體進(jìn)行決策的基本程序、前提、責(zé)任、反饋、修正、追究等內(nèi)容，使不經(jīng)民主討論、不作比較選擇等程序進(jìn)行決策即為違規(guī)成為全黨的共識(shí)；三是黨內(nèi)關(guān)系規(guī)則，對(duì)于黨內(nèi)若干重大關(guān)系如上下級(jí)關(guān)系、同級(jí)黨組織關(guān)系、黨群干群關(guān)系以及黨內(nèi)外關(guān)系處理提供可參照的程序規(guī)則；四是黨內(nèi)復(fù)議規(guī)則，一旦黨內(nèi)出現(xiàn)影響比較大的爭(zhēng)議性選舉、決策、干部任用與處理及其他事件需要在一定范圍內(nèi)討論甚至進(jìn)行黨內(nèi)裁判，應(yīng)該啟用黨內(nèi)復(fù)議，其受理與調(diào)處程序如何也應(yīng)作出規(guī)定；五是黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則，隨著黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制的進(jìn)一步完善，相應(yīng)地完善黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則的任務(wù)也越來(lái)越緊迫，其中需要從一般意義上規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督的程序、體制、機(jī)制，確保黨內(nèi)監(jiān)督不致走入誤區(qū)。

3.黨內(nèi)規(guī)則的適用層次與范圍。與其內(nèi)涵相適應(yīng)，黨內(nèi)規(guī)則適應(yīng)于哪些層次和領(lǐng)域也需要進(jìn)一步明確。從層次上看，黨章和準(zhǔn)則也是廣義上的黨內(nèi)規(guī)則，其中也規(guī)定了黨內(nèi)生活中的若干基本準(zhǔn)則，那么狹義上的黨內(nèi)規(guī)則應(yīng)該在什么層次發(fā)揮作用呢？實(shí)際上，黨內(nèi)規(guī)則是黨章、準(zhǔn)則等確定的黨內(nèi)生活基本原則的具體化、程序化，旨在確定黨內(nèi)生活中的最基本遵循，尤其是在黨內(nèi)法規(guī)和制度難以覆蓋黨內(nèi)生活全部領(lǐng)域的情況下，確定一些處理問(wèn)題的基本程序和原則就顯得尤其必要，它既有利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)生活的規(guī)范化，也有助于更好地應(yīng)對(duì)未來(lái)挑戰(zhàn)。從范圍上看，理論上應(yīng)該把全黨生活的各個(gè)領(lǐng)域都納入規(guī)則規(guī)范的范圍，這就需要規(guī)則具有一般性、程序性。但是，針對(duì)目前黨內(nèi)存在的突出問(wèn)題，在一些重要領(lǐng)域又要突出規(guī)則的具體性、操作性。因此，比較現(xiàn)實(shí)的方案應(yīng)該是首先在重點(diǎn)領(lǐng)域建立健全黨內(nèi)規(guī)則，在逐步完善并科學(xué)總結(jié)后進(jìn)行黨內(nèi)一般規(guī)則的提煉，使其更好地兼顧特殊性和普遍性。

4.黨內(nèi)規(guī)則的實(shí)施保障。黨內(nèi)規(guī)則作為黨內(nèi)法規(guī)之一以其強(qiáng)制力保證在黨內(nèi)的實(shí)施，尤其在規(guī)則制定施行之初，這種強(qiáng)制力是不可避免的。但是，規(guī)則的更深層意義在于它通過(guò)教育、實(shí)踐可以在各主體內(nèi)部建立起認(rèn)同和遵守的自覺(jué)，也就是形成規(guī)則意識(shí)，這樣就會(huì)使規(guī)則的遵循更加穩(wěn)定和持久，這正是規(guī)則的獨(dú)特價(jià)值所在。因此，黨內(nèi)規(guī)則的實(shí)施要具有從他律到自律的轉(zhuǎn)換視野，逐步建立起黨內(nèi)廣泛的規(guī)則意識(shí)，從而使遵守黨內(nèi)法規(guī)和制度成為全黨的自覺(jué)行動(dòng)。

（二）黨內(nèi)規(guī)則的結(jié)構(gòu)框架。由于黨內(nèi)規(guī)則約束領(lǐng)域具有復(fù)雜性，那么應(yīng)該建構(gòu)一個(gè)什么樣的黨內(nèi)規(guī)則結(jié)構(gòu)體系呢？我認(rèn)為，應(yīng)該建立基本規(guī)則和具體規(guī)則相統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)體系，具體來(lái)說(shuō)，就是建立一套基本規(guī)則、六套具體規(guī)則相統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)體系。

1.基本規(guī)則。主要是根據(jù)黨章、《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等提煉出黨內(nèi)一般規(guī)則，作為黨內(nèi)生活中的原則要求和基本程序。如可以《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》提出的“堅(jiān)持黨的政治路線和思想路線”、“堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)，反對(duì)個(gè)人專斷”、“維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律”等12條準(zhǔn)則為基礎(chǔ)加以充實(shí)完善，提出黨內(nèi)生活的基本規(guī)則，并據(jù)此構(gòu)建黨內(nèi)各個(gè)領(lǐng)域的具體規(guī)則。

2.具體規(guī)則。應(yīng)著眼于根本性、獨(dú)立性、重要性圍繞黨內(nèi)生活中的若干具體領(lǐng)域構(gòu)建黨內(nèi)生活的規(guī)則，其中這樣六個(gè)方面應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注。

（1）黨內(nèi)民主規(guī)則。黨內(nèi)民主是黨的生命所系，它既是涉及黨內(nèi)生活一切領(lǐng)域的共性問(wèn)題，也是一個(gè)以尊重黨員干部權(quán)利為主要內(nèi)容的特色領(lǐng)域。對(duì)于前者來(lái)說(shuō)，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督無(wú)可回避；對(duì)于后者來(lái)說(shuō)，圍繞其知情、參與、選擇、監(jiān)督四項(xiàng)基本民主權(quán)利構(gòu)建民主規(guī)則也非?？尚?。當(dāng)然，也可以借鑒西方民主的程序設(shè)計(jì)，圍繞公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、投票設(shè)定黨內(nèi)民主的基本程序規(guī)則。不管采用何種思路進(jìn)行設(shè)計(jì)，毫無(wú)疑問(wèn)，黨內(nèi)民主規(guī)則在黨內(nèi)規(guī)則中具有基礎(chǔ)性地位。

（2）黨內(nèi)議事規(guī)則。黨內(nèi)議事規(guī)則主要是圍繞不同類型的黨內(nèi)會(huì)議設(shè)計(jì)的規(guī)則。一般來(lái)說(shuō)，黨組織議事要貫徹“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的方針，并遵循先議政后議事的原則；研究討論重要工作任務(wù)和部署時(shí)，可根據(jù)需要吸收有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人列席，列席人員由黨組織主要負(fù)責(zé)人確定；黨組織會(huì)議研究討論重要問(wèn)題時(shí)，各成員要站在全局上思考問(wèn)題，積極表明自己的態(tài)度和意見(jiàn)，保證形成的決策或意見(jiàn)正確有效；凡涉及每個(gè)黨員、干部、職工利益的問(wèn)題，會(huì)前要按照分工采取適當(dāng)方式征求意見(jiàn)，認(rèn)真做好調(diào)查研究工作。當(dāng)然也要遵守會(huì)議程序，包括注重會(huì)前準(zhǔn)備，除臨時(shí)召集的緊急會(huì)議外，一般應(yīng)提前向各成員打招呼，使其心中有數(shù)，以便在會(huì)議上統(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí)，形成正確的決策；做好會(huì)議記錄，要建立和規(guī)范黨組會(huì)議記錄，對(duì)有關(guān)重大問(wèn)題和工作的研究、各黨組成員的發(fā)言、形成的意見(jiàn)或結(jié)論要如實(shí)記錄備案；嚴(yán)格會(huì)議紀(jì)律，黨組成員在研究討論問(wèn)題時(shí)，要樹(shù)立高度負(fù)責(zé)的精神，實(shí)事求是地發(fā)表意見(jiàn)。對(duì)會(huì)議內(nèi)容和形成的意見(jiàn)、決定，凡不需公開(kāi)傳達(dá)的要自覺(jué)保密 〔4 〕。

（3）黨內(nèi)決策規(guī)則。在決策的規(guī)則和程序方面，最基本的是要體現(xiàn)民主、科學(xué)、依法原則。民主決策的規(guī)則要求必須在決策前、決策中和決策后都要保證廣泛的人民參與，傾聽(tīng)意見(jiàn)并集中民智，把決策建立在民主的基礎(chǔ)之上；科學(xué)決策的規(guī)則要求決策按照發(fā)現(xiàn)問(wèn)題——確定目標(biāo)——確定價(jià)值準(zhǔn)則——擬訂方案——分析評(píng)估——方案選優(yōu)（集體開(kāi)會(huì)討論決定） 〔5 〕 的步驟進(jìn)行，缺少任何一個(gè)程序決策都可能是不科學(xué)的；依法決策就是要如《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》所明確提出的，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確”。

（4）黨內(nèi)關(guān)系規(guī)則。在黨內(nèi)存在許多重大關(guān)系，這些關(guān)系如何處理也需要制定一系列的規(guī)則。比如，對(duì)上下級(jí)黨組織的關(guān)系，黨章只是規(guī)定：下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)。黨的上級(jí)組織要經(jīng)常聽(tīng)取下級(jí)組織和黨員群眾的意見(jiàn)，及時(shí)解決他們提出的問(wèn)題。黨的下級(jí)組織既要向上級(jí)組織請(qǐng)示和報(bào)告工作，又要獨(dú)立負(fù)責(zé)地解決自己職責(zé)范圍內(nèi)的問(wèn)題。上下級(jí)組織之間要互通情報(bào)、互相支持和互相監(jiān)督 〔6 〕 （P30-31）。 但是這些原則要求如何細(xì)化、如何通過(guò)可靠的規(guī)則落到實(shí)處，這需要加強(qiáng)規(guī)則建設(shè)才能解決。在同級(jí)別不同黨的機(jī)構(gòu)之間關(guān)系以及黨的機(jī)構(gòu)和政府等機(jī)構(gòu)關(guān)系處理上也需要確立一些基本的規(guī)則，以逐步使各種黨內(nèi)關(guān)系的處理規(guī)范化、有序化。

（5）黨內(nèi)復(fù)議規(guī)則?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》提出了復(fù)議制度建設(shè)問(wèn)題，規(guī)定“黨員、黨組織對(duì)處理決定不服的，可以向作出處理決定的黨組織申訴。有關(guān)黨組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真復(fù)議、復(fù)查，并作出結(jié)論。如仍有意見(jiàn)，可以向上級(jí)黨組織直至中央申訴”。應(yīng)該說(shuō)，隨著黨內(nèi)事務(wù)的復(fù)雜和矛盾的滋長(zhǎng)，對(duì)黨員、黨組織的處理現(xiàn)象必然增多，在這個(gè)過(guò)程中必須建立復(fù)議制度并確立必要的規(guī)則，以充分保障這些黨員和組織的權(quán)利。

（6）黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定的監(jiān)督制度，黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則也應(yīng)圍繞這些制度進(jìn)行設(shè)計(jì)。其中，完善集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)、重要情況通報(bào)和報(bào)告、述職述廉、民主生活會(huì)、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監(jiān)督、詢問(wèn)和質(zhì)詢、罷免或撤換要求及處理這十個(gè)制度的規(guī)則無(wú)疑是當(dāng)務(wù)之急。

三、黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)必須處理好幾個(gè)關(guān)系

健全完善黨內(nèi)規(guī)則具有非常緊迫的意義，但是鑒于理論認(rèn)識(shí)上的不足和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的缺乏，我們首先要解決基本的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，尤其要理清幾個(gè)重要關(guān)系，在加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)方面盡快形成全黨共識(shí)。

（一）黨內(nèi)規(guī)則與黨的準(zhǔn)則的關(guān)系。迄今為止，我們已制定的準(zhǔn)則包括《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政準(zhǔn)則（試行）》等，其中尤其是《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》總結(jié)了黨內(nèi)政治生活的十二條基本原則，是對(duì)黨的政治生活中經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的深刻總結(jié)，具有普遍的指導(dǎo)意義?？偟恼f(shuō)，準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，而規(guī)則對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定，因此，規(guī)則是對(duì)準(zhǔn)則的具體化、程序化，兩者是上位法和下位法的關(guān)系。但是，規(guī)則和準(zhǔn)則又是不同的，有著自己發(fā)揮作用的獨(dú)立空間，在現(xiàn)有的情況下如何把握區(qū)分兩者的界限是一個(gè)非常困難的問(wèn)題。比如，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定的原則既有較宏觀和原則性的，如“堅(jiān)持黨的政治路線和思想路線”、“堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)，反對(duì)個(gè)人專斷”、“維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律”等，也有非常具體的，如“選舉要充分體現(xiàn)選舉人的意志”，“同錯(cuò)誤傾向和壞人壞事作斗爭(zhēng)”，“正確對(duì)待犯錯(cuò)誤的同志”等。那么，規(guī)則如何在準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上把這些原則要求條理化、程序化呢？這就需要從準(zhǔn)則和規(guī)則兩個(gè)方面進(jìn)行梳理。一方面，準(zhǔn)則要進(jìn)行正確定位，要注重體現(xiàn)全黨性、基本性、原則性，側(cè)重對(duì)黨內(nèi)政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，而不是事無(wú)巨細(xì)、不重邏輯，要對(duì)應(yīng)該制定哪些準(zhǔn)則有整體的規(guī)劃，對(duì)準(zhǔn)則的原則性表述有規(guī)范的設(shè)計(jì)和要求；另一方面，規(guī)則要對(duì)準(zhǔn)則作出更具體化的規(guī)定，把原則落腳到更具有操作層面的程序上，各部門(mén)的職責(zé)權(quán)限是什么，哪些工作在前，哪些在后，都要在形成共識(shí)的基礎(chǔ)上固定下來(lái)，堅(jiān)持下去，并加強(qiáng)督促，直到成為習(xí)慣和自然。

（二）黨內(nèi)規(guī)則與黨的紀(jì)律的關(guān)系。由于許多人不是從狹義上使用黨內(nèi)規(guī)則這一概念，因而往往把黨內(nèi)規(guī)則和黨的紀(jì)律相等同，比如，有的學(xué)者提出，黨的規(guī)矩總的包括黨章、黨的紀(jì)律、國(guó)家法律和黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。黨章是黨的總規(guī)矩，是全黨必須遵循的總章程；黨的紀(jì)律是全黨必須遵守的剛性約束，包括黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、宣傳紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律等，最重要的是黨的政治紀(jì)律 〔7 〕 。實(shí)際上，如果我們從狹義上理解黨內(nèi)規(guī)則和紀(jì)律的關(guān)系，兩者的區(qū)別是顯著的。規(guī)則是獨(dú)立形態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)，而紀(jì)律大多是一種泛稱；規(guī)則涉及黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)，紀(jì)律則更多地以工作領(lǐng)域類別來(lái)指稱；規(guī)則主要靠各黨內(nèi)主體的自覺(jué)遵循，而紀(jì)律主要由紀(jì)委監(jiān)督實(shí)施。當(dāng)然，兩者也存在割不斷的聯(lián)系，規(guī)則要體現(xiàn)紀(jì)律的要求，不能違背紀(jì)律；規(guī)則要把紀(jì)律變成黨內(nèi)生活的程序；規(guī)則要把紀(jì)律變成全黨的自覺(jué)意識(shí)和行動(dòng)。因此，要把黨內(nèi)規(guī)則和紀(jì)律統(tǒng)一起來(lái)，使規(guī)則意識(shí)的增強(qiáng)和紀(jì)律的剛性約束共同保障黨內(nèi)生活的健康有序和諧開(kāi)展。

（三）黨內(nèi)規(guī)則與議事規(guī)則的關(guān)系。議事規(guī)則事關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)，因而成為黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)關(guān)注的重點(diǎn)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，黨中央開(kāi)始重視黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)的議事規(guī)則建設(shè)，在黨內(nèi)法規(guī)中多次強(qiáng)調(diào)議事規(guī)則問(wèn)題。如《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第37條規(guī)定：“黨的地方各級(jí)委員會(huì)及其成員違反議事規(guī)則和決策程序的，應(yīng)當(dāng)批評(píng)糾正，造成重大損失的，必須給予黨的紀(jì)律處分?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第13條亦規(guī)定：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)制定、完善并嚴(yán)格執(zhí)行議事規(guī)則，保證決策科學(xué)、民主。按照議事規(guī)則應(yīng)當(dāng)由集體討論決定的事項(xiàng)，必須列入會(huì)議議程?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第61條也指出：“違反民主集中制原則，拒不執(zhí)行或者擅自改變黨組織作出的重大決定，或者違反議事規(guī)則，個(gè)人或者少數(shù)人決定重大事項(xiàng)的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分。”但實(shí)際上，在黨委系統(tǒng)內(nèi)，議事規(guī)則制定的數(shù)量還是以縣級(jí)黨委出臺(tái)的最多，市級(jí)和省級(jí)其次，而中央一級(jí)的議事規(guī)則尚未見(jiàn)到或未公開(kāi)。而且就地方黨委系統(tǒng)已出臺(tái)的議事規(guī)則看，至少存在三方面缺陷：出臺(tái)議事規(guī)則的進(jìn)度參差不齊、已有的議事規(guī)則層次偏低以及議事規(guī)則的內(nèi)容可操作性和剛性化程度不高 〔8 〕。 應(yīng)該說(shuō)，各級(jí)黨組織高度重視議事規(guī)則建設(shè)，體現(xiàn)了中央的要求，也符合制度建設(shè)的規(guī)律。但是，在全面推進(jìn)深化改革、全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的新形勢(shì)下，黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)不能只停留在議事規(guī)則建設(shè)上，要加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)的整體思考和謀劃，用整體的推進(jìn)與合力促進(jìn)黨的制度建設(shè)，這正是深化黨的建設(shè)制度改革的內(nèi)在要求。

（四）黨內(nèi)規(guī)則與國(guó)家法律的關(guān)系。在黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)方面，目前需要很好地學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)家法律層面的建設(shè)成果。一方面，國(guó)家法律層面已有一系列規(guī)則出臺(tái)，如早在1987年11月24日六屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議上即通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則（草案）》（共5章34條），1989年4月4日七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第2次會(huì)議則正式通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》（共7章，54條），2009年4月24日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第8次會(huì)議又審議通過(guò)了關(guān)于修改《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》的決定，修改后的規(guī)則共7章，36條，有13條作了修改及補(bǔ)充。2013年3月，國(guó)務(wù)院亦印發(fā)了《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》；另一方面，各種規(guī)則的規(guī)范性、嚴(yán)密性值得借鑒。修改后的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》進(jìn)一步明確發(fā)言規(guī)則，規(guī)定發(fā)言時(shí)間及次數(shù)，擴(kuò)大列席人員范圍，要求任免案都應(yīng)當(dāng)附有任免人員基本情況和任免理由等，這些議事規(guī)則的修改完善得到廣泛好評(píng)，新華社通訊評(píng)價(jià)其為“從細(xì)節(jié)完善中國(guó)根本政治制度” 〔9 〕 。這與目前各級(jí)黨委的議事規(guī)則大都存在過(guò)于粗糙、議事范圍不夠明確、議事程序顯得粗疏、表決方式過(guò)于籠統(tǒng)、對(duì)參會(huì)者的約束不夠剛性等不足形成鮮明對(duì)比 〔8 〕。在此基礎(chǔ)上，也要處理好兩者的關(guān)系，除了上面的學(xué)習(xí)借鑒問(wèn)題，還要搞好黨內(nèi)規(guī)則與國(guó)家法律的銜接，因?yàn)辄h內(nèi)外的政治生活規(guī)則并不完全一致，這就需要我們?cè)诳紤]差異性的前提下，盡可能在選舉、決策等共性問(wèn)題上相互統(tǒng)一，以免規(guī)則不一造成工作上的混亂和意識(shí)上的抵觸。

總之，制定完善黨內(nèi)生活中的若干規(guī)則，加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)，既是全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化的必然要求，也是黨的建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，它可以大大減少黨內(nèi)討論的成本，降低矛盾發(fā)生的機(jī)率，同時(shí)規(guī)則的固化也會(huì)逐步增強(qiáng)黨組織和黨員干部的規(guī)則意識(shí)，使黨內(nèi)生活更加井然有序。當(dāng)前，全黨正大力加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，深化“黨的建設(shè)制度改革”，而黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)恰恰是其中的薄弱環(huán)節(jié)，這就需要我們正視不足，加強(qiáng)研究，深入思考，切實(shí)提高黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)的水平，從而為我國(guó)的政治文明建設(shè)作出新的貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕本報(bào)評(píng)論部.黨內(nèi)規(guī)矩豈能束之高閣〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2015-01-20.

〔2〕中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2013-05-28.

〔3〕中央檔案館.中共中央文件選集（1936～1938）〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，1985.

〔4〕黨內(nèi)議事規(guī)則及議事程序〔EB/OL〕.文水縣陽(yáng)光農(nóng)廉網(wǎng)，2011-10-11.

〔5〕王昌順.科學(xué)決策的程序〔N〕.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2011-10-05.

〔6〕中國(guó)共產(chǎn)黨章程〔M〕.北京：人民出版社，2012.

〔7〕侯長(zhǎng)安.守紀(jì)律講規(guī)矩〔J〕.求是，2015（4）.

〔8〕閭小波.關(guān)于建立健全黨內(nèi)議事規(guī)則的思考〔J〕.中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（4）.

〔9〕鄒聲文，等.從細(xì)節(jié)完善中國(guó)根本政治制度——聚焦全國(guó)人大常委會(huì)首次修改議事規(guī)則〔EB/OL〕.新華網(wǎng)，2009-04-21.

責(zé)任編輯 王瑞娟