曾明等

摘 要：基于新制度主義中的制度性同形理論，通過對117個高校腐敗案例進行分析，發(fā)現(xiàn)高校腐敗最大的特征就是與政府腐敗特點的一致性，無論是在腐敗主體特征還是腐敗行為特征方面都極為相似。研究表明：在高等教育場域中，在強制性同形和模仿性同形機制作用下，高等教育場域中的高校與政府呈現(xiàn)組織性趨同現(xiàn)象，兩者的組織結(jié)構(gòu)、治理機制、監(jiān)督漏洞、官場文化等方面都具有同形性，兩者都采取相對集權的治理結(jié)構(gòu)，而監(jiān)督制衡機制效果不彰，無法有效地約束和限制權力，從而使高校腐敗特征與政府腐敗特征表現(xiàn)一致。從這個特點上來說，高?，F(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)和權力機制并沒有體現(xiàn)出高校應有的獨特性，其權力的運行機制也不足以控制腐敗的發(fā)生。

關鍵詞：高校腐敗特征；制度性同形；高校治理結(jié)構(gòu)

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）02-0041-12

一、問題的提出

在高校擴招和大學新校區(qū)建設過程中，我國高校腐敗現(xiàn)象無論在數(shù)量、程度、范圍上都呈現(xiàn)出上升、擴大的趨勢。中國社科院在2010年教育藍皮書中指出，高校已成為腐敗犯罪新的高發(fā)區(qū)。孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！备咝５母瘮∫渤浞诛@現(xiàn)出了權力濫用的特征。當前高校特有的權力運行領域主要集中于學校內(nèi)部的行政管理和學術自治，具體體現(xiàn)為行政權力和學術權力[1]，相比孱弱的學術權力，高校行政權力極為強勢，以至于要求高校去行政化的呼聲不絕于耳，近年來各級紀檢監(jiān)察機關和司法機關查處的有關高校腐敗的案件也基本都集中在行政權力腐敗案件上。

腐敗一般是指公職人員濫用公共權力牟取私利的行為，而高校行政腐敗也即指高校黨政人員濫用公共權力牟取私人利益的行為。在這一領域中相關研究成果不少。有研究基于少數(shù)個案的簡單分析認為，高校腐敗表現(xiàn)出以下特點：（1）腐敗主體多為高學歷，領導干部和關鍵崗位人員；（2）腐敗高發(fā)于基建、采購、招生、財務等領域；（3）窩案串案多；（4）受賄、貪污犯罪所占比例高。[2-3]在研究視角上，林元新從尋租理論、委托代理理論、期望效用理論等多個視角對腐敗發(fā)生機理進行解讀。[4]現(xiàn)有研究把高校腐敗的原因歸于以下幾個方面：高校黨政人員自身存在道德滑坡、從眾和僥幸心理、廉政風險防控意識缺乏等是腐敗發(fā)生的個體原因；[5]從制度因素來看，體制、制度、管理缺陷，權力過度集中于黨政高層，利益相關者關系失衡[6]，而權力監(jiān)督孱弱，治腐反腐力度不夠等也是腐敗發(fā)生的重要影響因素[7-8]；另一方面，官場文化，市場經(jīng)濟折射出的文化陰影的影響等也不容小視[9]。基于這樣的認識，不少學者提出要從加強廉政文化教育[10]；加強制度建設，規(guī)范權力運行[2]；健全利益相關者監(jiān)督體系[6]，提高信息透明度[7]；加大懲處力度[11]等方面來治理高校腐敗。

針對高校腐敗定量分析的文獻極少，且只是簡單的描述性統(tǒng)計分析。袁杰和孫義通過對100份罪犯樣本分析，發(fā)現(xiàn)基建部門腐敗呈現(xiàn)出腐敗主體特征明顯；犯罪手段特殊；時點相對集中以及空間分布廣泛的特點。[12]徐漢明根據(jù)2003年到2010年6月全國檢察機關立案偵查教育系統(tǒng)職務犯罪統(tǒng)計資料分析，發(fā)現(xiàn)腐敗案件呈波動發(fā)展趨勢，受賄犯罪多，大要案比例高，窩案串案突出，集中于基建、采購、招生、財務四個領域，并從思想、體制、經(jīng)費投入不夠等角度剖析腐敗原因，進而提出推進腐敗風險防控體系建設對策。[13]

類似用簡單統(tǒng)計方法對中國腐敗現(xiàn)象進行研究的文獻也有一些。

公婷、吳木鑾用簡單的描述性統(tǒng)計方法，通過對《檢察日報》2000～2009年腐敗案件報道的數(shù)據(jù)分析表明，中國當前腐敗規(guī)模處于上升狀態(tài)，政府采購、工程承包是腐敗案件高發(fā)領域。[14]過勇采用案件統(tǒng)計分析方法對594個腐敗要案進行分析，發(fā)現(xiàn)中國轉(zhuǎn)軌期腐敗狀況一定程度受到1989年加大執(zhí)法力度和1992年深化改革的影響；腐敗要案平均潛伏期變長，案件更加嚴重和復雜。[15]

從以上簡單的文獻梳理來看，作為象牙塔的高校與權力更為顯赫的黨政部門在腐敗表現(xiàn)上并沒有體現(xiàn)出它們的差異性。那么實際的情況到底如何呢？高校腐敗是否與黨政部門的腐敗真的是具有相似的特點？如果沒有顯著差異性，那為什么以文化引領和精神燈塔自居的大學也沒有逃出行政腐敗的泥潭？

我們將以發(fā)生在高校和黨政部門的腐敗案例做一個比較分析，以回答此問題。由于目前有關腐敗案件的信息并不完全，我們也無法對所有的高校腐敗案件做全面或科學的隨機抽樣調(diào)查，只能依靠權威部門公布的相關腐敗案例作為我們的研究樣本。這樣一方面可以保證其信息的權威性和真實性，另一方面也可以保證個案信息完整性，并且公開報道有一個明顯的優(yōu)勢，即其數(shù)據(jù)具有較高的可獲得性[15]。因此，我們通過查找各級紀委、檢察院、《檢察日報》正義網(wǎng)、人民網(wǎng)“反腐倡廉專欄”等公布的高校腐敗案例，并結(jié)合官方媒體公開報道的相關案件信息完善個案的相關數(shù)據(jù)。最后以研究目的、信息完整性和典型性為原則選取了117個高校腐敗案例，并且按照腐敗案例中涉案金額，犯罪主體受教育水平，案發(fā)時年齡，職級，級別，犯罪主體所在學校所處的地域，學校的行政級別，腐敗領域，涉案金額，腐敗形式，腐敗的時間跨度，被調(diào)查的直接原因，處罰結(jié)果，腐敗頻率等指標建立數(shù)據(jù)庫。①基于這個數(shù)據(jù)庫，我們就能夠用描述性統(tǒng)計方法對高校腐敗的特點做詳細的分析。

二、高校腐敗特點分析

（一）腐敗主體特征分析

對于高校腐敗主體主要考察四個變量：年齡結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)、職務結(jié)構(gòu)以及級別結(jié)構(gòu)。

1.年齡結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)庫中可以得到腐敗主體年齡信息的樣本數(shù)為61個，統(tǒng)計結(jié)果如圖1-1和圖1-2所示，在61個腐敗案例中，腐敗查處時年齡最小的為31歲，年齡最大的為69歲，平均年齡為53.13歲。其中40至45歲有5人，占比8.2%；46至50歲有10人占比16.4%；51至55歲有14人，占比23%；56至60歲有21個，占比最高，為34.4%。在圖1-1中我們可以看到腐敗案發(fā)主要集中在51～60歲這個年齡段，占67.4%。而圖1-2中初次涉案年齡則主要分布在39歲至59歲之間，中間有三個小高峰，分別集中在39歲、45歲以及48至56歲。初次腐敗案發(fā)年齡集中在39歲至59歲之間與當前我國的干部晉升制度有很大的關系，按一般的干部提拔年齡要求，處級提拔的年齡線在50歲以下，廳級的年齡線在55歲以下，科級干部門檻在40～45歲，很多正科級干部52歲就得退居二線，縣處級退居二線或直接離職的年齡一般在55～58歲，廳局級干部在60歲。再加上官員晉升的金字塔現(xiàn)象，能夠正常晉升的畢竟是少數(shù)。在晉升無望，面臨退居二線或“提前退休”的情境下，官員極易產(chǎn)生“權力不用過期作廢”的心態(tài)，同時受“退休=安全著陸”的潛規(guī)則影響，官員在這個年齡段腐敗的可能性更大。而這也與通常所說的腐敗的“39歲”、“49歲”以及“59歲”現(xiàn)象相吻合。

2.受教育程度結(jié)構(gòu)。案例庫中可以得到腐敗主體受教育程度的有效案例數(shù)為64個，在這64個案例中，腐敗主體的受教育程度如圖2所示，高校腐敗主體普遍具有較高的受教育水平，最低也是大專學歷，本科及以上學歷占有效案例數(shù)的95.31%。擁有本科學歷的腐敗主體最多，占有效案例數(shù)的39.06%，碩士學歷占29.69%，擁有博士學歷的腐敗主體也非常高，達到26.56%。這當然與高校人員入職的學歷要求高有關，但同時也可以看出，較高的受教育水平，即所謂的個人文化素質(zhì)并沒有從自我道德約束方面對腐敗主體自覺抵制腐敗產(chǎn)生明顯效果。

3.級別結(jié)構(gòu)。職務與級別結(jié)構(gòu)統(tǒng)計結(jié)果如表1所示，從中我們發(fā)現(xiàn)高校腐敗案件中腐敗主體屬于校級正副職領導的占56.5%，校內(nèi)黨政職能部門負責人這種關鍵崗位權力擁有者也是腐敗行為的高發(fā)群體，占總案例數(shù)的35%，而院系負責人要少得多，僅占6%。一般來說，校內(nèi)黨政職能部門比院系的資源配置權力要大得多，表1的數(shù)據(jù)顯示，權力與腐敗發(fā)生率呈現(xiàn)出高度的相關性，即權力越大，越有可能腐敗。從總體行政級別來看，腐敗主體主要集中于處級和廳局級干部，占總案例數(shù)的88.8%。

（二）腐敗行為特征分析

腐敗行為特征主要測度三個指標，即腐敗形式、腐敗領域和腐敗類型。

我們把腐敗形式分為兩類：個體腐敗和窩案串案②。在117個個案中，孤立的個體腐敗案件56例，占47.86%；窩案串案61例，占52.14%，占一半以上，由此可以看出高校腐敗案例中窩案串案特征明顯。

從腐敗領域來看，在可以收集到相關信息的103個個案中，基建、財務、采購、人事、招生等為腐敗高發(fā)區(qū)（圖3）。其中，基建領域腐敗最為顯著，占49.64%；財務領域次之，占13.87%；采購領域也比較明顯，占8.76%；人事和招生領域也不少，占7.3%。

從腐敗類型來看，反映腐敗類型信息的有效案例為108個。統(tǒng)計結(jié)果如圖4所示，在各種腐敗類型中，受賄表現(xiàn)最為突出，占74.38%；其次是貪污，占13.22%；挪用公款也占有一定比例，占4.13%。相比較而言，當前高校的內(nèi)部財務管理還是比較規(guī)范的，貪污、挪用公款的情況相對較少見，而更具隱蔽性的受賄則因難以監(jiān)督顯得更為常見，而受賄更多的是一種利益的交換，容易發(fā)生行賄受賄的領域主要在招生、干部任用、重大項目投資（如基建、采購）上，結(jié)合前述的腐敗領域也可以看出這一點。因此，如何強化對高校領導干部在這些領域內(nèi)的權力約束是防止腐敗極有針對性的一環(huán)。

三、與政府腐敗特點比較

本文要比較兩個核心組織——高校和政府腐敗表現(xiàn)特點，為了保證行政層級的一致性以便于比較，這里的政府指的是地方政府中的廳局級和處級干部腐敗案件。學術界關于地方政府腐敗案例的實證分析成果有一定積累，因而這里我們主要采取二手文獻的方式梳理地方政府腐敗表現(xiàn)的特點，并與高校腐敗做對比分析。

（一）與政府腐敗主體特征比較

從腐敗官員年齡來看，政府腐敗案例中腐敗主體的查處年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)中間大，兩端小的形態(tài)，主要集中在51～60歲之間，占69%，而尤以56～60這個年齡段最高，也表現(xiàn)出明顯的“59歲”現(xiàn)象的特點；初次涉案年齡40～55歲最為突出，占78%，[16]與高校腐敗官員的年齡特點很相似。

從腐敗官員受教育水平來看，政府腐敗案例中的腐敗主體受教育程度范圍跨度較大，在130個個案中，大專及本科學歷的占到69.69%，[17]而高校腐敗主體的受教育程度要高得多，本科以上學歷的占到95.31%，其中博士學位者就占到了26.56%，體現(xiàn)出明顯的高學歷特點，這主要是因為高校和政府部門在人員錄用上對學歷的要求不同決定的，高校通常在進人門檻上就要求至少在碩士研究生學歷以上，特別是近些年來，進入高校就業(yè)的學歷門檻都是博士學歷學位，有些以前不具有高學歷的高校行政干部，在這種氛圍下，也有好多都通過在職攻讀等形式提高了自己的學歷。相對而言，黨政機關雖然對學歷也有要求，但條件要低很多，因而整體上黨政機關干部的學歷比高校干部一般要低很多，因此兩者在學歷上差異比較大。但在某種程度上，從這一現(xiàn)象也可以看出，一個人是否接受過良好的教育和學術訓練，并不一定會帶來更高的自律意識和法律意識，他們?nèi)匀浑y以抵擋權力帶來的誘惑，走上腐敗的歧途。

從行政級別來看，雖然我們整理的腐敗案件是以廳局級和處級干部為主，但從歷年受到刑事查處的主要腐敗案例來看，政府腐敗主體多發(fā)于廳局級和處級干部，占案例數(shù)的74.61%，[17]處級以下干部更多以違紀受處理為主，這一部分腐敗主體在政府部門中多擔任單位“一把手”，如市委書記、市長，手中掌握著非常大的管理人、財、物的權力，對資源分配有決定性的影響。這個特點與高校腐敗主體的職務級別特點存在共通性，高校腐敗主體也集中于擔任校長、黨委書記及其副職、關鍵部門的正處級干部。

以上對腐敗主體特點的比較可以清晰地表明，無論是高校的領導干部還是黨政機關的官員，除了學歷因素差異較大外，在腐敗發(fā)生的年齡和行政級別上的差異并不是特別大，當然，因為高校本身的行政級別比較高，相比較地方黨政干部，在職務上的集中度就更高。另一方面這一比較也表明，官員職務越高，權力越大，而且任職過久，很容易產(chǎn)生職務懈怠，也容易放松對自身的要求，那些掌握重要權力的、年齡較大的官員更有可能產(chǎn)生腐敗，而受教育程度似乎并沒有產(chǎn)生多大的積極影響。

（二）腐敗行為特點

政府腐敗案例中，腐敗行為發(fā)生率最高的四個領域是：政府采購、工程承包、組織人事、財務管理，[14]高校腐敗主要集中于基建、財務、采購、人事、招生這幾個領域，兩者相比較，腐敗高發(fā)領域大體相同，基建、采購、人事、財務都是腐敗的重災區(qū)。

政府腐敗案例中，受賄、挪用和貪污是頻率最高的腐敗行為。[15]本研究案例庫中高校腐敗行為發(fā)生率最高的是受賄、貪污及挪用公款，與政府的高頻率腐敗行為相一致，且二者發(fā)生頻率最高的行為均為受賄。政府腐敗中，“一把手”腐敗嚴重，而“一把手”腐敗往往形成窩案串案。這引出政府腐敗的另一個特點，即政府腐敗窩案串案顯著，這也與高校腐敗案例中窩案串案突出這一特點相一致。

綜上所述，政府和高校這兩個核心組織所表現(xiàn)出的腐敗特點高度一致。然而無論是從組織功能還是組織目標來說，政府與高校都是截然不同的兩個組織，那為什么這兩個相差甚大的組織所表現(xiàn)出的腐敗特點會如此一致？我們將用新制度主義的制度同形理論來對此進行解釋。

四、高校與政府組織的制度性同形

高校與政府組織制度性同形所導致的權力監(jiān)督約束機制缺失是高校干部在面臨腐敗的誘惑時并沒有表現(xiàn)出與其文化素養(yǎng)相一致的道德自律，紛紛沉淪于腐敗泥淖的重要原因。

（一）制度性同形理論

組織世界多樣而分化，多數(shù)現(xiàn)代組織理論從組織差異化的角度去解讀組織世界，為什么存在如此多樣的組織類型，[18]組織之間結(jié)構(gòu)和行為上的差異如何解釋[19]等等。與此相反，很多不同企業(yè)、學校、社會福利機構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)很相似，體現(xiàn)出一種趨同的現(xiàn)象，而這種社會組織之間的趨同現(xiàn)象正是組織社會學新制度學派所研究的一個中心問題。

為什么不同的組織會有類似的內(nèi)部制度和結(jié)構(gòu)？邁耶等人提出必須從組織和環(huán)境的關系上去認識這些現(xiàn)象，組織是由其所處的環(huán)境中的現(xiàn)象建構(gòu)的，并且趨向于與這些現(xiàn)象同形。[20]高度結(jié)構(gòu)化的組織場域提供了組織所處的環(huán)境，這里的組織場域，“是指那些有組織建構(gòu)的、在總體上獲得認可的一種制度生活領域，這些組織包括關鍵的供應者、資源和產(chǎn)品消費者、規(guī)則機構(gòu)以及提供類似服務或產(chǎn)品的其他組織。組織場域的結(jié)構(gòu)不能被先驗地確定，一個場域，只有其制度輪廓形成時才存在”[19]。而組織場域中的組織不僅是技術環(huán)境的產(chǎn)物，也是制度環(huán)境的產(chǎn)物，[21]在技術環(huán)境中運行的組織，會集中精力于他們的控制和協(xié)調(diào)技術過程，通過提高組織的效率來應對環(huán)境的混亂和動蕩；而在制度環(huán)境中運行的組織，則需要通過對外界公認或贊許的規(guī)則和要求的遵守來獲得支持和合法性。[19]在以上兩位學者看來，像學校、政府官僚機構(gòu)等大多數(shù)的專門服務組織，主要運行于強制度而弱技術要求的環(huán)境中，所以相較于技術環(huán)境，高校受制度環(huán)境的影響較大。

制度環(huán)境要求組織服從“合法性”機制，采用在制度環(huán)境中“廣為接受”的組織形式和做法，而不管這些形式和做法對組織內(nèi)部運作是否有效率。組織不斷采納制度環(huán)境強加于它之上的形式和做法，導致組織之間的趨同現(xiàn)象。[21]這種因“合法性”機制作用而導致的組織之間的趨同現(xiàn)象就是組織場域中的制度性同形?！昂戏ㄐ浴睓C制的三種具體作用機制包括：源于政治影響和合法性問題的強制性同形；源于對不確定性進行合乎公認的反應的模仿性同形；以及與專業(yè)化相關的規(guī)范性同形。[19]

當然組織并不只是單向、被動的接受制度環(huán)境的影響，組織也是能動性的，面對制度環(huán)境影響組織可以采取積極接受或默認的策略，也可以采取抵制的策略。組織的制度性同形是制度環(huán)境與組織雙向互動的結(jié)果，[20]組織基于自身生存需要，會主動采用制度環(huán)境中“廣為接受”的組織形式和做法以獲得支持和合法性。

（二）教育場域中高校與政府的同形

在高等教育場域中，現(xiàn)實經(jīng)驗告訴我們高校與該場域中的核心組織——政府高度相似。從制度性同形理論來看，這兩類組織的趨同應該也是制度環(huán)境與組織雙向互動形塑的結(jié)果，其中“合法性”機制中的強制性同形和模仿性同形這兩種具體作用機制對我國高校與政府組織趨同發(fā)揮了重要作用。

1.強制性同形。

強制性同形源于一個組織所依賴的其他組織向它施加的正式和非正式壓力，以及由其所運行的社會中存在的文化期待對它所施加的壓力，[19]也就是源于政治影響和合法性壓力。而以官方法令為基礎的理性制度神話，具有官方合法性。[20]

《中國共產(chǎn)黨普通高?；鶎咏M織工作條例》規(guī)定我國高等學校實行黨委領導下的校長負責制，同時對黨組織的設置、職責、紀律檢查工作、人事配置等各方面做了詳細的規(guī)定。[22]依據(jù)《中華人民共和國高等教育法》，高等學校的名稱、規(guī)模、學科設置、內(nèi)部管理體制等事項由國務院教育行政部門審批；高等教育投入和條件保障主要源于公共財政撥款；校長由上級黨委任命或上級政府聘任。[23]由此可見，高校在合法性、辦學自主權和資源配置等方面高度受制于政府。在同一場域中，組織A對組織B的依賴程度越高，則A在組織結(jié)構(gòu)、氛圍與行為等焦點上與B就越相似。①在高等教育場域中，高校對政府的高度依賴，使得高校在組織結(jié)構(gòu)、治理機制與政府趨同。

首先，在組織結(jié)構(gòu)方面，高校黨的委員會作為中國共產(chǎn)黨基層組織，在組織設置上同上級黨組織一樣設有辦公室、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、紀委等機構(gòu)，其職能與地方黨委職能基本一致；而且規(guī)模較大、黨員較多的高校經(jīng)上級黨組織批準可設立常務委員會。[22]高校行政體系的建設也基本按照政府行政部門機構(gòu)設置，設置辦公室、發(fā)展規(guī)劃、人事、審計、國有資產(chǎn)管理、采購、基建、計劃財務等部門；而且高校被納入行政級別體系，校級和院級的領導都有相應的行政級別，從這個角度來看，高校儼然變成了政府教育行政單位的下級行政部門。

其次，治理機制的核心是決策機制，也就是決策權力在不同相關利益者之間的分配。在我國，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對國家行政機關實行政治、思想和組織領導，對國家大政方針和重大事項進行決策，高校采取這種與國家治理一致的方式，實行黨委領導下的校長負責制。

高校包括政治權力、行政權力和學術權力三種不同的權力，[24]其中政治權力處于核心地位，行政權力處于主導地位而學術權力相對邊緣化。反映在具體決策方面，高校黨委負責審議確定學校基本管理制度，討論決定學校改革發(fā)展穩(wěn)定以及教學、科研、行政管理中的重大事項；討論決定學校內(nèi)部組織機構(gòu)設置及其負責人的選拔、任命與調(diào)整。高校校長全面負責學校教學、科研和行政管理工作，擬定發(fā)展規(guī)劃；擬定內(nèi)部組織機構(gòu)設置方案，推薦副校長，任免內(nèi)部組織機構(gòu)負責人；擬定和執(zhí)行年度經(jīng)費預算方案；組織教學科研工作；聘任與解聘教師及其他工作人員，對學生學籍進行管理等。[23]由此可知，高校的組織、人事、財務、教學、科研等重要權力主要集中在黨委和行政部門，這與我國決策權力主要集中于黨政部門高度同形，且在這些組織內(nèi)部，決策權力又明顯集中于高層領導手中，而以學術委員會為中心的學術權力被“虛置”。

政府組織的運轉(zhuǎn)依賴于權力的施用和服從，上級和下級之間本質(zhì)上是權威關系，上級制定、傳達決策并期望下級服從，下級期待并能動的服從上級決策支配自己的行為。[25]在這種組織結(jié)構(gòu)和治理機制的作用下，政府內(nèi)部極易孕生出諸如官僚化、圈子這一類的官場文化。高校與政府的組織結(jié)構(gòu)和治理機制都高度同形，因而在實踐過程中與政府有同樣的官場文化氛圍。

第三，高校與政府的監(jiān)督機制同形，所表現(xiàn)出的監(jiān)督力度不足也具有同形性。首先，執(zhí)政黨監(jiān)督包括黨內(nèi)監(jiān)督和各民主黨派監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督具體由紀檢機關執(zhí)行；高校黨組織作為中國共產(chǎn)黨基層組織，對于其自身黨內(nèi)監(jiān)督同樣是由專門機構(gòu)——紀委進行紀律檢查和監(jiān)督工作。高校紀委和政府紀檢機關所肩負的職責一致，協(xié)助黨委加強黨風廉政和協(xié)調(diào)反腐工作；對黨員領導干部行使權力進行監(jiān)督；檢查、處理黨員干部違反黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)案件等。地方紀委要在同級黨委和上級紀委雙重領導下工作，同樣高校紀委要在學校黨委和上級紀委領導下進行工作，這種情況下地方紀委和高校紀委都必須服從同級黨委領導，很難對領導它的同級黨委領導進行有效監(jiān)督。①第二，行政機關自身監(jiān)督包括行政監(jiān)察、行政復議和審計監(jiān)督，表現(xiàn)為監(jiān)察部門和審計部門對政府其他部門的監(jiān)督。本來紀委部門可以作為外部監(jiān)督部門對行政部門進行監(jiān)督，但是自1993年，紀委同行政監(jiān)察機構(gòu)合署辦公，并接受上級紀委，同級黨委和行政領導的三重領導。合署辦公之后，紀委更像是行政機關的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，而審計機關也是行政機關的組成部分，對上級行政領導監(jiān)督受限。高校行政體系設置參照政府行政部門設置方式，從監(jiān)督機構(gòu)設置到具體執(zhí)行都與政府同形，這樣，政府監(jiān)督力度不夠的缺點被高校同樣復制。

2.模仿性同形。

除了強制性的權力，不確定性也是促進組織制度性同形變遷的一個重要因素?！澳７隆睂崉t上是對不確定性的一種回應，組織傾向于模仿同領域中看上去更成功或更具合法性的組織，從而減少不確定性，保證組織的生存和穩(wěn)定性。一個組織的目標越模糊，則這個組織模仿程度越強。[19]

對于我國高校來說，其同樣面臨組織目標模糊化的困境。自大學誕生之日起，關于其目的的爭論就從未停止，其實踐的差異也從未消弭。大學的目標是什么？是研究，教學，還是生產(chǎn)知識？如果說大學的目標是研究，那么為何還有教學型大學？如果說大學的目標是教學，那為何研究型大學風騷依舊？如果說大學的目標是生產(chǎn)知識，那么為何綜合性大學，應用型大學方興未艾？同時，對于什么是研究，什么是教學以及什么是生產(chǎn)知識，這三者的定義與區(qū)分標準本身就是相當模糊的，更遑論在此基礎上勾勒的高校目標的模糊性。在目標不清晰的情況下，高校為維系自身的生存與穩(wěn)定，爭取到更多資源的支持，其往往會選擇增強自身的合法性，以獲取制度環(huán)境的認同。[21]因而，高校往往在諸多方面模仿政府：一是模仿政府的行政運行機制。高校作為事業(yè)單位被賦予行政級別，這從某種意義上已經(jīng)決定了它的“官僚式”運行機制，面對強制性同形所帶來的與政府形似的組織結(jié)構(gòu)與治理機制，作為有限理性的高校，選擇適應這一情境而在內(nèi)部運行機制方面也同樣模仿政府的行政運行機制是相對“合適”的理性選擇。高校在諸如基建、采購、人事等諸多內(nèi)部管理的規(guī)章與制度方面與政府相似，如基建項目審批制度，采購工作領導小組等制度安排。二是模仿政府的行政機構(gòu)設置。中國高校的資源主要集中教育部門手中，為了與政府資源交換更容易，高校設立與教育部門相對應的行政職能部門，與政府的同質(zhì)化越來越高。

（三）制度性同形對高校腐敗的影響分析

高等教育場域中腐敗行為的發(fā)生過程如圖5所示，在高等教育場域中，腐敗主體在需求刺激下產(chǎn)生腐敗心理，在腐敗心理作用機制下產(chǎn)生腐敗動機，而在腐敗動機和腐敗行為之間還有兩個關節(jié)點，那便是腐敗機會和外部誘惑。如果沒有腐敗機會和外部誘惑，即使有再強烈的腐敗動機也沒有辦法發(fā)生腐敗行為。腐敗機會主要受三個因素的影響：權力集中、自由裁量權和監(jiān)督問責，腐敗機會與權力集中、自由裁量權是正相關關系，與監(jiān)督問責是負相關關系。外部誘惑是在人性、行賄文化等文化因素影響下形成的。有腐敗動機的腐敗主體在獲得腐敗機會后，在外界誘惑下便很容易發(fā)生腐敗行為，而腐敗動機的強弱和腐敗機會的大小對腐敗水平均會產(chǎn)生影響。

1.高校與政府組織同形對腐敗主體特征的影響。

根據(jù)新制度主義的制度性同形理論，在高等教育場域中，高校在決策機制，組織結(jié)構(gòu)，監(jiān)督體制以及組織文化方面與政府同形。

地方政府的決策體制主要表現(xiàn)為民主集中制與首長負責制，地方重大事務的決策權力集中于黨政機關，而黨委和行政機構(gòu)內(nèi)部的權力主要集中在黨委和行政機構(gòu)上層領導手中，地方政府權力主要掌握在地方黨委書記、黨委副書記，地方行政機構(gòu)高層、地方行政機構(gòu)內(nèi)部職能部門負責人，如市長、副市長、建設局局長、財政局局長手中。與此相似，高校決策體制采用民主集中制和黨委領導下的校長負責制，而具體職能部門同樣采用部門首長負責制。高校黨委掌握重要事務的決定權力，處于核心地位，高校校長領導的行政部門掌握的行政權力處于主導地位，在各類重要資源的分配中，尤其是招生、基建、采購等領域都集中于行政部門，高校獨有的學術權力在這些領域中基本上沒有參與的機制。在這樣的決策體制下，高校正副職領導和部門負責人擁有較大的決策權和自由裁量權。而且高校與政府采用形似的監(jiān)督機制，政府監(jiān)督機制中“偏重內(nèi)部監(jiān)督，忽略外部監(jiān)督，強調(diào)對下監(jiān)督，忽視對上監(jiān)督”的缺陷同樣傳導到高校監(jiān)督機制之中，這使得高校正副職領導和部門負責人在行使其權力，管理內(nèi)部事務和配置公共資源時所受的監(jiān)督問責力度偏小。從而使高校正副職領導和部門負責人擁有更多的腐敗機會，在同等條件下，這一群體也更易發(fā)生腐敗行為。

在我國，除民辦院校外，公立高校均被納入行政體系，與政府相似，也具有一定的行政級別，其主要劃分為副部級、廳局級以及副廳局級三類，其中黨委書記、校長為副部級的高校僅有32所，所占比例很少，絕大多數(shù)高校為廳局級高校。按照高校管理的相關規(guī)定，副部級高校黨政正職領導為省部級副職，省屬高校黨政領導為廳局級，省屬高校院系處室領導為縣處級領導。高校正副職領導和部門負責人腐敗機會更多，更易發(fā)生腐敗行為，而這部分人多為廳局級和縣處級干部，從行政級別角度來說，高校廳級和處級干部便成為高發(fā)腐敗主體。

高校和地方政府在干部晉升制度、退休制度和問責制度方面具有同形性，也存在極為相似的官場文化。一方面，高校和地方政府組織一樣，在干部晉升與退休制度方面存在年齡“一刀切”的現(xiàn)象，即按照年齡的大小來決定一個人是否能晉升或是否應該退休。按照一般地方政府的規(guī)定，干部過40歲不能提拔為科級干部，50歲不能提拔為處級干部，55歲不能提拔為廳局級干部，[26]同時，處級干部一般在55歲至58歲就要退居二線，廳局級干部在60歲左右退居二線。在這兩類制度的作用下，干部在40歲至55歲之間極易產(chǎn)生“權力不用過期作廢”的心態(tài)。而干部事后問責制度的缺失以及官員離職審計制度的不完善，在有些干部群體之間產(chǎn)生“退休=安全著陸”的錯誤認識，有些高校黨政領導干部在面臨晉升無望，準備退居二線的情況時更有可能產(chǎn)生貪腐動機。因而，高校腐敗主體在年齡結(jié)構(gòu)特征上也與政府腐敗主體表現(xiàn)出一致性。

2.高校與政府組織同形對腐敗行為特征的影響。

高校與地方政府在制度與文化方面趨同，一方面高校在制度層面形成與政府相似的“一把手負責制”的管理體制，在黨委領導與民主集中制權力架構(gòu)之下，“一把手”往往把決策權，執(zhí)行權和監(jiān)督權集于一身，使得“一把手負責制”蛻變?yōu)椤伴_支一支筆，用人一言堂，大權一把抓”的畸形權力體制。[27]另一方面，高校在文化層面也形成與政府相似的官場文化，高校行政化與官僚化傾向較嚴重，關系與圈子文化也日漸滋生。“一把手”負責的權力體制與關系、圈子文化相互耦合，縱向上極易形成上下級買官賣官的政治生態(tài)鏈，橫向上則容易產(chǎn)生基于某一項目或某一領域的官商勾結(jié)利益輸送圈?？v橫交錯之下，窩案、串案式的集體腐敗層出不窮，成為高校與政府腐敗共同具有的一大特征。

高校“一把手”負責的權力體制與關系、圈子文化相耦合除卻形成大量窩案串案之外，更與高校實行和政府相同的分管制與部門首長負責制的治理機制相結(jié)合，在基建、人事、招生、采購、財務這五個資源豐厚領域產(chǎn)生大量的腐敗。除卻招生為高校特有的職能，與政府不具備可比性之外，其他四大領域同樣為政府腐敗的重災區(qū)。

具體說來，高校受擴招政策的影響，高校學生教師數(shù)量急速增長，隨之伴隨而來的是高校園區(qū)的不斷擴張。在大舉建設新校區(qū)或擴建校區(qū)的過程中，關于高校基礎設施建設的相關法律與制度相對滯后，人為因素尤其是高校領導的個人意志對于基建領域相關事務的決策有著巨大的影響力，在基建領域本身所具有的利益豐厚特點的誘惑下，基建工程成為高校腐敗的主要領域之一。

就人事領域而言，吏治腐敗向來是政府機關揮之不去的夢魘。高校在行政化的過程中，模仿政府機關的人事管理體制形成自身的人事管理結(jié)構(gòu)，也出現(xiàn)了高校人事管理體制存在與政府機關相類似的“一把手用人一言堂”的缺陷。同時，與近年來政府機關實行公務員招聘“凡進必考”的改革不同，高校并未完全施行這一改革，因而其在人員的進入、晉升與退出方面相比政府機關具有更大的自由裁量權，這也給掌握人事自由裁量權的高校領導與人事部門負責人提供了更多的腐敗機會，增加了在人事領域腐敗的風險。

高校與政府相似，在物品和服務采購方面都適用《中國人民共和國政府采購法》相關規(guī)定，采購工作在采購領導小組的領導下進行。地方政府領導小組通常由地方常務副職領導擔任組長，如市一級政府采購領導小組由市常務副市長擔任，小組組成人員通常由各職能部門負責人構(gòu)成，例如監(jiān)察部門、審計部門、財務部門的負責人。高校則通常由分管財務工作的校領導任組長，同時分管監(jiān)察、審計、設備、后勤工作的校領導任副組長。這些領導手中掌握著決策權力，同時采購直接負責人也有很大的自由裁量權，而作為公共資金使用監(jiān)督單位的政府財政部門監(jiān)督力量有限，再加制度運行過程中的不規(guī)范，物資采購很容易成為滋生腐敗的另一大領域。

而財務領域與基建、人事和采購領域的腐敗有所不同?；?、人事、采購領域的腐敗多為腐敗第三方為在該領域獲取不正當利益而產(chǎn)生的，這必然使得第三方對腐敗主體采用金錢，性等多種手段對分管這些領域的領導和部門負責人進行賄賂，以達成其目的。在基建、人事與采購領域腐敗頻發(fā)的情況下，受賄便成為為高校腐敗行為的另一大特征。而財務領域則沒有腐敗的第三方存在，只存在腐敗主體和腐敗的對象，其發(fā)生的根源于人事腐敗相似，均為“一把手”權力過于集中，只是具體的制度情境不一。高校財務管理采取的是校（院）長負責制，校（院）長全面履行財務工作的領導責任和經(jīng)濟責任，在內(nèi)部會計制度和審計制度不完善，預算的制定、審核、決策權集中在黨委和財務部門手中的情況下，校（院）長、分管財務的副校（院）長及財務部門負責人和具體管理人員就有可能發(fā)生貪污公款及侵占公共財產(chǎn)的腐敗行為。因而，財務領域成為高校腐敗的一大重災區(qū)，同時，貪污及侵占也成為僅次于受賄的另一大腐敗形式。

五、結(jié)論

基于作者搜集的2000～2013年117個高校腐敗案例，可以發(fā)現(xiàn)，與高等教育場域中另一核心組織——政府相比較，高校腐敗與政府腐敗特征表現(xiàn)出很強的一致性。高校和政府腐敗主體均存在“39歲”，“49歲”和“59歲”現(xiàn)象，多是廳局級以及處級的單位“一把手”和部門負責人。從腐敗行為來看，窩案串案突出，基建、采購、財務、人事都是腐敗高發(fā)領域，腐敗類型中受賄表現(xiàn)最為明顯，同時貪污和挪用公款也相對較多。

因為官員的偏好和興趣可以被外生性地塑造，如他們所處的組織和制度結(jié)構(gòu)[28]，在強制性同形和模仿性同形機制作用下，高等教育場域中的高校與政府趨同，兩者的組織結(jié)構(gòu)、治理機制、監(jiān)督漏洞、官場文化等方面都具有同形性，兩者都采取高度集權的治理機制，而監(jiān)督制衡機制存在漏洞，不能對權力進行有效制衡，從而使高校腐敗特征與政府腐敗特征表現(xiàn)一致。

大學畢竟是有著豐富的專家資源和較獨特的學術力量的教育機構(gòu)，它應該有著與政府不太一樣的廉政表現(xiàn)。因此我們期望對于高校的腐敗治理也應該發(fā)揮高校這種獨特的人才和治理結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，一方面，可從進一步完善監(jiān)督制衡機制上著手，不僅要完善當前大學黨政體系內(nèi)的自上而下的糾錯監(jiān)督機制，而且也要重視自下而上的監(jiān)督以及外部監(jiān)督；特別是充分發(fā)揮大學各類人才眾多，知識素養(yǎng)高，參與意識強的優(yōu)勢，在基建、招生等廉政風險較大的領域發(fā)揮專家參與的作用；另一方面，要完善學術權力配置學術性公共資源的渠道和機制，避免大學治理過度的行政化，達到政治權力、行政權力、學術權力相互制約的狀態(tài)，從而有效地減少腐敗機會，遏制腐敗的滋生。

腐敗問題如同一個黑箱，我們很難得到完整而詳盡的腐敗案件信息，雖然我們盡可能地收集高校腐敗案例，也盡一切手段完善案例樣本的詳細信息，但囿于資料所限，我們所構(gòu)建的案例庫樣本仍然不足，并不能代表高校腐敗的總體；各個案例樣本的詳細指標信息也顯得參差不齊，也并不能代表高校腐敗的總體特征等等。未來我們將繼續(xù)跟蹤高校腐敗，進一步補充案例，完善案例庫，以獲取更全面，更詳細的高校腐敗的信息，為更為深入地對高校腐敗展開研究做準備。

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責任編校 王學青

Governance Structure， Power Mechanism and Corruption in Universities

ZENG Ming1，2， ZHENG Xuxu2， ZHANG Huiteng2 （1.Anti-Corruption Research Center， Nanchang University， Nanchang 330031， Jiangxi， China； 2.School of Public Administration， Nanchang 330031， Jiangxi， China）

Abstract： Based on the institutional homomorphism theory of new institutionalism and by analyzing 117 corruption cases in universities， we find that the most distinctive feature of corruption in universities is the consistency with that in governments. The research shows that under the effect of the mandatory homomorphism and imitative homomorphism mechanisms， the organizational convergence appears in both universities and governments in higher education field， where homomorphism exists in their organization structure， governance institutions， supervision loophole， and bureaucratic culture. Both of them adopt relatively power-concentrated governance structure while the effect of the supervisory institution is not satisfying. The abuse of power can not be effectively restrained and restricted. Therefore， the features of the corruption in universities and that of corruption in governments share many similarities. In light of this feature， the existing governance structure and power mechanism of universities do not present their due uniqueness， and its power mechanism is deficient and unable to prevent the corruption.

Key words： features of corruption in universities； institutional homomorphism； governance structure of universities