姜文來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員，博士生導(dǎo)師，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)理事。長(zhǎng)期從事水資源管理、節(jié)水和區(qū)域發(fā)展研究，出版有《水資源價(jià)值論》等著作10余本，發(fā)表學(xué)術(shù)論文100余篇。

“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，農(nóng)業(yè)用水是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，確保農(nóng)業(yè)用水關(guān)系到國(guó)家的糧食安全和生態(tài)安全，因此建立農(nóng)業(yè)用水的保障制度具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、農(nóng)業(yè)用水紅線制度背景

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水形勢(shì)十分嚴(yán)峻，未來(lái)農(nóng)業(yè)用水需求還將增加，這構(gòu)成了農(nóng)業(yè)用水紅線制度確立的大背景。

1. 農(nóng)業(yè)用水短缺，威脅國(guó)家糧食安全

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水供需矛盾較為突出，特別是近年來(lái)隨著極端氣候變化頻繁，以及非農(nóng)業(yè)用水對(duì)農(nóng)業(yè)用水的擠占，更加劇了農(nóng)業(yè)用水的緊張局面。多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水平均年缺水量為300億立方米，水資源短缺影響了糧食生產(chǎn)的綜合能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2013年我國(guó)農(nóng)作物因干旱受災(zāi)面積年平均為2.51億畝，成災(zāi)面積年平均為2億畝，平均每年因干旱減少糧食產(chǎn)量為257.35億公斤，其中2000年減產(chǎn)糧食最高達(dá)599.60億公斤，占當(dāng)年我國(guó)糧食總產(chǎn)量的13%?？梢哉f(shuō)，農(nóng)業(yè)用水短缺已經(jīng)威脅到糧食安全的國(guó)家戰(zhàn)略。

2. 糧食安全高度依賴農(nóng)業(yè)用水的供給

依據(jù)《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》，2020年全國(guó)糧食消費(fèi)量將達(dá)到5725億公斤，按照國(guó)內(nèi)糧食自給率95%測(cè)算，考慮到影響糧食生產(chǎn)和有效供給的不確定性因素較多，以及確保供給、留有余地的原則，國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量應(yīng)達(dá)到約5450億公斤，這就需要再新增500億公斤的生產(chǎn)能力。實(shí)際上，我國(guó)灌區(qū)糧食產(chǎn)量占糧食總產(chǎn)量的70%左右，新增糧食產(chǎn)量主要靠灌溉耕地獲得。典型地區(qū)調(diào)查表明，有灌溉條件地區(qū)的小麥單產(chǎn)是旱地單產(chǎn)的1.67～1.89倍，玉米單產(chǎn)是旱地的1.47～1.53倍，而且產(chǎn)量相對(duì)穩(wěn)定。我國(guó)糧食安全高度依賴農(nóng)業(yè)用水的供給，因此保障灌區(qū)充足的農(nóng)業(yè)用水，對(duì)于維護(hù)我國(guó)糧食安全至關(guān)重要。

3. 農(nóng)業(yè)用水向非農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移凸顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出

1949年我國(guó)農(nóng)業(yè)用水占總用水量的97%，2013年農(nóng)業(yè)用水只占總用水量的63.4%，年均下降0.52個(gè)百分點(diǎn)，也即每10年下降超過(guò)5個(gè)百分點(diǎn)。從區(qū)域角度來(lái)看，農(nóng)業(yè)用水所占比例下降并不均衡，但存在一個(gè)規(guī)律，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)用水比例下降明顯高于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，如北京市2001—2012年期間，農(nóng)業(yè)用水量由2001年的17.4億立方米減少到2012年的9.3億立方米，占總用水量的比例由45%減少至26%，年均下降速度為1.72個(gè)百分點(diǎn)，10年下降超過(guò)了17個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)的平均下降水平。這表明我國(guó)農(nóng)業(yè)用水向非農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移比較明顯，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)擠占農(nóng)業(yè)用水的情況更為突出。

4. 未來(lái)農(nóng)業(yè)用水形勢(shì)更為嚴(yán)峻

一是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)和城市生活用水呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)的趨勢(shì)，由于農(nóng)業(yè)用水效益和其他行業(yè)相比較低，擠占農(nóng)業(yè)用水現(xiàn)象將更加突出。根據(jù)我國(guó)《節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，2015年全國(guó)用水總量控制在6350億立方米以內(nèi)，農(nóng)業(yè)灌溉用水總量基本不增長(zhǎng)，如果按此進(jìn)行計(jì)算，2015年我國(guó)農(nóng)業(yè)用水占總用水量的58%左右。二是農(nóng)業(yè)用水量需求整體呈現(xiàn)增加趨勢(shì)。為了確保我國(guó)糧食安全，我國(guó)灌溉面積將進(jìn)一步擴(kuò)大。據(jù)預(yù)測(cè)，2020年、2030年我國(guó)有效灌溉面積將達(dá)到9.17億畝、9.46億畝，考慮農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)可實(shí)現(xiàn)的情況、極端氣候變化頻繁以及減少國(guó)家糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，2020年、2030年我國(guó)需要灌溉用水量分別為3816億立方米、3803億立方米，農(nóng)業(yè)用水量比2011年分別增加72億立方米、64億立方米。從整體來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水需求在增加，農(nóng)業(yè)用水供需形勢(shì)更加緊張。

二、農(nóng)業(yè)用水紅線制度體系內(nèi)涵

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水較為短缺，但未來(lái)農(nóng)業(yè)用水需求仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。因此，為了保證國(guó)家糧食安全，除應(yīng)大力推進(jìn)高效節(jié)水等常規(guī)的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)外，建立我國(guó)農(nóng)業(yè)用水紅線制度體系是保障農(nóng)業(yè)用水安全的重要舉措之一。

農(nóng)業(yè)用水紅線是指為了保障國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品安全所需要的最低農(nóng)業(yè)用水的數(shù)量。農(nóng)業(yè)用水紅線制度體系是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水紅線目標(biāo)而采取的系列制度。為了維護(hù)國(guó)家糧食安全，我國(guó)已經(jīng)劃定了18億畝耕地紅線，這一舉措為保護(hù)我國(guó)耕地面積發(fā)揮了重要作用。農(nóng)業(yè)用水作為生產(chǎn)糧食的重要基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性資源，有必要像嚴(yán)格保護(hù)耕地那樣保護(hù)基本的農(nóng)業(yè)用水?dāng)?shù)量。只有耕地紅線與農(nóng)業(yè)用水紅線的有機(jī)結(jié)合，才能為國(guó)家的糧食安全增加雙重保險(xiǎn)。

農(nóng)業(yè)用水紅線制度體系是為了保障農(nóng)業(yè)用水紅線制度實(shí)施而制定的系列制度的集合，眾多制度相互協(xié)調(diào)，共同保障農(nóng)業(yè)用水紅線制度的實(shí)現(xiàn)。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水紅線制度還沒(méi)有建立，提出建立農(nóng)業(yè)用水制度體系似乎有些超前。但是，為了維護(hù)國(guó)家的糧食安全，必須有超前的意識(shí)和戰(zhàn)略，才能保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)用水紅線制度體系首要是建立農(nóng)業(yè)用水紅線制度，劃定農(nóng)業(yè)用水紅線則是第一步基礎(chǔ)性工作。

三、影響農(nóng)業(yè)用水紅線劃定的因素

影響農(nóng)業(yè)用水紅線劃定的因素很多，其中要著重考慮以下三個(gè)因素。

一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性戰(zhàn)略地位。農(nóng)業(yè)是我國(guó)基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性行業(yè)，盡管其在GDP所占的比重不高，甚至呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，但農(nóng)業(yè)對(duì)于養(yǎng)活13億人口具有難以替代的作用，我們必須依賴本國(guó)的農(nóng)業(yè)供給自己，不能將希望寄托給世界。農(nóng)業(yè)不僅僅具有生產(chǎn)功能，而且具有就業(yè)、生態(tài)、保護(hù)文化等其他功能，考慮農(nóng)業(yè)問(wèn)題不能僅僅從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)考慮，要從宏觀戰(zhàn)略的角度進(jìn)行思維。在劃定農(nóng)業(yè)用水紅線的時(shí)候，必須著眼于農(nóng)業(yè)特殊的戰(zhàn)略地位，提供足夠的支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展的用水不僅是支撐農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障，更具有戰(zhàn)略性。

二是農(nóng)業(yè)用水歷史變化和未來(lái)的需求。合理地確定農(nóng)業(yè)用水未來(lái)的需求，是劃定農(nóng)業(yè)用水紅線的基礎(chǔ)性工作。農(nóng)業(yè)用水未來(lái)的需求要考慮人口的增長(zhǎng)、農(nóng)產(chǎn)品的需求，以及作物結(jié)構(gòu)、灌溉規(guī)模等，綜合考慮這些因素確定未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)農(nóng)業(yè)用水的需求量，同時(shí)參考農(nóng)業(yè)用水的歷史變化，根據(jù)水資源供給形勢(shì)綜合平衡農(nóng)業(yè)用水。

三是農(nóng)業(yè)用水節(jié)水潛力與現(xiàn)實(shí)節(jié)水能力。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)用水基本保持不變的根本原因是農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)的提高，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水效率和國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比較低，我國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水還有一定的潛力可挖，通過(guò)提高農(nóng)業(yè)用水效率減少農(nóng)業(yè)用水量勢(shì)在必行。但我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)的提高受諸多因素的影響，雖然我們農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)儲(chǔ)備完全能滿足節(jié)水挖潛的需求，但受資金、管理和成本等因素限制，農(nóng)業(yè)用水效率短時(shí)間內(nèi)大幅度提高是不現(xiàn)實(shí)的，必須考慮可實(shí)現(xiàn)的農(nóng)業(yè)節(jié)水能力。農(nóng)業(yè)用水紅線劃定時(shí)不僅要考慮農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力，更要注重這種潛力可實(shí)現(xiàn)的程度，否則農(nóng)業(yè)用水紅線劃定會(huì)出現(xiàn)偏差。

四、農(nóng)業(yè)用水紅線初步估算

2012年3月22日，筆者在人民網(wǎng)-理論頻道發(fā)表了《建立農(nóng)業(yè)用水紅線制度，確保國(guó)家糧食安全》的文章，首次提出建立“農(nóng)業(yè)用水紅線制度”的設(shè)想，并對(duì)“農(nóng)業(yè)用水紅線”進(jìn)行了初步估算：目前我國(guó)農(nóng)業(yè)每年缺水300億立方米，1997年以來(lái)農(nóng)業(yè)用水基本穩(wěn)定在3700億立方米左右，考慮到未來(lái)節(jié)水潛能和水資源供給情況，粗略地估算農(nóng)業(yè)用水紅線為3700億～3900億立方米，平均為3800億立方米，這是一個(gè)很保守的估計(jì)值。另外，這個(gè)估算結(jié)果還不包含農(nóng)村牲畜的用水量。

2012年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）， 對(duì)水資源管理紅線進(jìn)一步具體化?！兑庖?jiàn)》提出，到2015年，全國(guó)用水總量力爭(zhēng)控制在6350億立方米以內(nèi)，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.53以上；到2020年，全國(guó)用水總量力爭(zhēng)控制在6700億立方米以內(nèi)，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上；到2030年全國(guó)用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.60以上?？梢哉f(shuō)，該《意見(jiàn)》是估算農(nóng)業(yè)用水紅線的基本政策依據(jù)。

綜合考慮各種因素，盡管我國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)在提高，但考慮到我國(guó)灌溉面積還將有一定的增長(zhǎng)，從宏觀估計(jì)，農(nóng)田水利效率提高節(jié)約的水量與增加灌溉的面積需水量相當(dāng)，考慮牲畜用水將呈現(xiàn)更大的增長(zhǎng)，2020年我國(guó)農(nóng)業(yè)用水紅線至少為4000億立方米。需要說(shuō)明的是，該數(shù)值是一個(gè)保守的估計(jì)值。

五、超前謀劃農(nóng)業(yè)用水紅線制度體系

農(nóng)業(yè)用水紅線的制定和實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，建立與之相配套的制度體系，是農(nóng)業(yè)用水紅線得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。比如，建立相應(yīng)的法律法規(guī)體系，給予農(nóng)業(yè)用水紅線制度的法律地位，并且從法規(guī)層面保障其實(shí)施；建立相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)用水紅線技術(shù)支撐體系，包括農(nóng)業(yè)用水紅線劃定技術(shù)、配置技術(shù)、監(jiān)測(cè)技術(shù)和考核技術(shù)等。

建立農(nóng)業(yè)用水紅線制度體系是保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要，是確保國(guó)家糧食安全的重大措施，也是從制度層面實(shí)現(xiàn)“藏糧于水”的需要，因而超前謀劃具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。