楊莉

摘要：產(chǎn)量政策是產(chǎn)業(yè)政策的一項重要內(nèi)容。市場競爭理論以及哈耶克“分散知識”等學(xué)說都提醒我們要對政府政策的意圖和能力保持警惕。利用比較、歸納和實證考察等分析方法，基于對國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的梳理、歷史反思和深層機理分析，發(fā)現(xiàn)我國傳統(tǒng)鋼鐵產(chǎn)量政策在目標(biāo)設(shè)定、機制設(shè)計和方法把握等方面均存在一系列問題。今后我國鋼鐵產(chǎn)量政策應(yīng)主要立足資源環(huán)境要求而實行生態(tài)轉(zhuǎn)向，并在政策體制和工具等方面進行一系列改革和設(shè)計。

關(guān)鍵詞：鋼鐵產(chǎn)業(yè)；限產(chǎn)政策；歷史反思；生態(tài)轉(zhuǎn)向；節(jié)能減排；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；碳排放；能源消耗比

中圖分類號：F426.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2015）03-0082-05

一、我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策回顧

（一）建國以來我國鋼鐵產(chǎn)量的增長歷程

我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了一個相對曲折的過程。建國初期，中央確定了工業(yè)興國、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略方針，在計劃經(jīng)濟體制下，從無到有，集中各類資源對鋼鐵工業(yè)進行了重點建設(shè)。但受發(fā)展體制和時政運動等諸多因素影響，新中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)在頭30年里發(fā)展并不順利。1949—1977年，盡管我國粗鋼產(chǎn)量從16萬噸增長到2 374萬噸，基本實現(xiàn)了工業(yè)現(xiàn)代化體系的建設(shè)，雖在“一五”時期實現(xiàn)了跨越式飛速發(fā)展的輝煌，卻又因大煉鋼鐵運動和“文革時期”的挫折而停滯。1978年以后，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入到一個新階段。從供給上講，由于市場經(jīng)濟體制開始成為推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主動力，加之20世紀90年代后實行分稅制改革帶來的地方政府的區(qū)域競爭加劇，以及受改革開放初期生產(chǎn)要素、資源環(huán)境成本暫時較低的激勵，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的投資規(guī)模及速度不斷攀升。從需求上看，尤其是進入新世紀后，伴隨著城鎮(zhèn)化進程的加速和居民消費方式的升級，我國進入了二次重工業(yè)化階段，在建材、汽車、鐵路、造船、飛機、機械等下游行業(yè)快速發(fā)展的帶動下，鋼鐵產(chǎn)業(yè)迎來了高速發(fā)展的黃金機遇期。從1996年開始，我國鋼鐵產(chǎn)量已躍居世界第一位；2013年粗鋼產(chǎn)量達到7.79億噸，占世界總產(chǎn)量的48.5%；在全球鋼鐵生產(chǎn)大企業(yè)集群中，中國企業(yè)也占據(jù)主要地位，2013年規(guī)模前10中占據(jù)6席，在前20中占有10席[6]。

（二）近十年來我國以限產(chǎn)為主的鋼鐵產(chǎn)量政策回顧

我國市場化經(jīng)濟體制改革之后，面對我國鋼鐵產(chǎn)量的迅猛增長，國家為了能夠調(diào)控其走向并將其控制在一定范圍內(nèi)，開始頒布和出臺一些政策措施。

嚴格來說，我國專門針對鋼鐵行業(yè)的國家產(chǎn)業(yè)政策始于“十五”期間，標(biāo)志性文件為2003年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》，旨在遏制當(dāng)時所謂的盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)的快速發(fā)展勢頭。截至2013年，國家發(fā)布的關(guān)于鋼鐵行業(yè)或涉及鋼鐵行業(yè)的相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃和指導(dǎo)意見超過20項，政策逐年增多，且各項要求也日益嚴格。進入新世紀以來，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的總基調(diào)落在控制總量、遏制產(chǎn)能盲目增長、淘汰落后產(chǎn)能、加快結(jié)構(gòu)布局調(diào)整上。具體來說，以2009年為界，大體可以分為前后兩個時期。在2009年以前，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策以控制總量遏制產(chǎn)能盲目增長、淘汰落后加快結(jié)構(gòu)布局調(diào)整為主線，政策手段主張以市場為導(dǎo)向，采取經(jīng)濟、法律、行政等相應(yīng)措施，迅速遏制盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)勢頭。以國家2009年頒布的《現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營準(zhǔn)入條件及管理辦法》、2010年頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加大節(jié)能減排力度加快鋼鐵工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的若干意見》為標(biāo)志，國家鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策開始進入第二個階段，即在大氣環(huán)境質(zhì)量急轉(zhuǎn)直下的背景下，鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整更多地強調(diào)節(jié)能減排的目標(biāo)；此外，在政策手段上，以強制關(guān)停為代表的行政手段被推上了最前沿，其他手段由于效果較慢而被放到了次要位置。

不可否認，這種以限產(chǎn)為重要內(nèi)容和行政手段的產(chǎn)業(yè)政策，對于我國過去十多年來鋼鐵產(chǎn)量的有序增長、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整和產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸起到了一定的積極引導(dǎo)作用。但近年來，我國鋼鐵總產(chǎn)量屢創(chuàng)新高，一些低端產(chǎn)能死灰復(fù)燃。

二、我國鋼鐵限產(chǎn)政策效果分析

（一）政策制定的主要目標(biāo)不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律

首先，近十年來我國以控制產(chǎn)能過快增長為主要內(nèi)容或核心目標(biāo)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策，其政策目標(biāo)的設(shè)定是有悖于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律。政策制定初期，由于對我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行發(fā)展階段和未來發(fā)展趨勢缺乏足夠的科學(xué)判斷與預(yù)測，忽視了我國二次重工業(yè)化前期階段是消費結(jié)構(gòu)升級、重化工業(yè)規(guī)?？焖贁U張的事實。歷史發(fā)展階段決定，作為現(xiàn)代重化工業(yè)重要材料的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，鋼鐵產(chǎn)業(yè)必然會迎來自己的規(guī)模快速井噴期，而在這一時期對鋼鐵產(chǎn)業(yè)規(guī)模進行極力限制，顯然是與產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢相悖的。市場的需求擴大和高額利潤的誘惑，也決定了企業(yè)是不會太在意上述政策要求的，因而這種不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場規(guī)律的政策必然是不可能成功的。

其次，限產(chǎn)政策制定的出發(fā)點也值得商榷。我國制定鋼鐵限產(chǎn)政策的理由概括起來主要包括兩方面：一是防止產(chǎn)品和原材料市場惡性競爭、避免資源浪費和提高產(chǎn)業(yè)集中度；二是關(guān)停和淘汰落后產(chǎn)能，緩解日趨嚴重的資源環(huán)境承載壓力。就前者而言，這幾個概念本身就是相對模糊的。微觀經(jīng)濟學(xué)的基本理論指出，建立在產(chǎn)能一定程度過?；A(chǔ)上的多企業(yè)的充分競爭是保證市場和產(chǎn)業(yè)運行效率的一個基礎(chǔ)條件，沒有過剩就沒有競爭，沒有大量企業(yè)也就沒有競爭；而所謂的為了發(fā)揮鋼鐵生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)而不斷提高企業(yè)規(guī)模、提高產(chǎn)業(yè)集中度，也沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)和界限，實際上當(dāng)前世界十大鋼鐵生產(chǎn)商中我國企業(yè)早已占了多數(shù)。此外，“緩解資源環(huán)境壓力”是一個值得長期考慮的因素，尤其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中后期（比如現(xiàn)在）是應(yīng)該特別予以關(guān)注的問題，但其影響力在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模擴張期并不顯著，其重要性容易在現(xiàn)實中被忽視，也很難實現(xiàn)。而且，最重要的是，壓縮產(chǎn)能并不一定就能夠帶來產(chǎn)業(yè)集中度的提高和污染排放量的減少，因為這一指標(biāo)并不是構(gòu)成后兩者的充分必要條件，選取其他指標(biāo)可能會更好些，比如一些環(huán)保指標(biāo)。endprint

（二）政策執(zhí)行的體制機制不順暢

前一階段我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的具體執(zhí)行更多地使用的是行政手段，而非市場手段，而作為政策重要執(zhí)行中介的地方政府又有著自己的利益考慮，因此產(chǎn)業(yè)政策在具體執(zhí)行中產(chǎn)生偏差就不足為奇了。

比如壓縮落后產(chǎn)能，我國采取的主要措施是項目審批和對地方政府施壓（例如中央政府與當(dāng)?shù)卣炗嗀?zé)任書），要求其淘汰轄區(qū)內(nèi)的一些小型落后鋼鐵企業(yè)。但事實很明顯，鋼鐵企業(yè)一般都是地方政府的GDP生產(chǎn)大戶、就業(yè)和稅收保障大戶，同時也是銀行貸款的重要借入方，關(guān)停它們，在現(xiàn)有中央對地方的評價體系下，顯然將影響到地方政府的政績，并帶來一連串復(fù)雜的社會難題，因此地方政府對新建項目、落后項目睜一只眼閉一只眼、壓縮產(chǎn)能時有意瞞報、盡可能拖延和找借口就是顯而易見了。同時，大量小企業(yè)的發(fā)展缺乏有效監(jiān)管和指導(dǎo)，在地方保護主義庇護下渾水摸魚，低端過剩產(chǎn)能大量存在導(dǎo)致同業(yè)競爭激烈，節(jié)能降耗得不到控制，資源浪費現(xiàn)象十分嚴重。此外，在促進鋼鐵企業(yè)整合重組、提高產(chǎn)業(yè)集中度（在國家政策體系中，這也是控制產(chǎn)量的一種重要措施）方面，分稅制體制下地方政府的相對割據(jù)競爭局面也是一個很大的障礙。一方面很多大型鋼鐵廠都是國有制，因此很多企業(yè)之間的合并與聯(lián)合都實行了行政牽頭的辦法，并沒有考慮市場和企業(yè)經(jīng)營的實際，造成了合而不并；另一方面，地方政府出于保護本地財源的考慮，阻礙或限制本地鋼鐵企業(yè)與外地企業(yè)聯(lián)合，導(dǎo)致我國的鋼鐵企業(yè)聯(lián)合重組很少有跨省的成功案例。

多頭管理、多方審批現(xiàn)象也在制約著政策執(zhí)行的效率。比如，國家發(fā)改委稽查到違規(guī)項目時，最多讓它停工、補辦手續(xù)，或者接受處罰，但是對于違反規(guī)定的人，也即投資管理部門，國家發(fā)改委是沒有權(quán)力處理的。

（三）政策手段的設(shè)定存在偏差

突出的表現(xiàn)在將企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和高爐設(shè)備等裝備容積率作為淘汰落后和過剩產(chǎn)能的重要標(biāo)準(zhǔn)，實踐證明這種做法是欠科學(xué)的，其最終效果也是相反的。

首先，中小企業(yè)和小高爐所產(chǎn)生的產(chǎn)能不一定就是過剩產(chǎn)能或落后產(chǎn)能。現(xiàn)階段中國處于城市化高峰期，其建筑鋼材等產(chǎn)品需求將繼續(xù)增長，而提供建筑鋼材等這類產(chǎn)品的主力軍也恰恰是數(shù)量眾多的中小鋼廠，事實證明中小鋼鐵廠生產(chǎn)普通建材產(chǎn)品的效率不一定低，也不一定沒市場。反之，在調(diào)研中我們了解到，一方面由于地方政府不懂市場、脫離國情，單純機械模仿發(fā)達國家，片面追求“板管比”，而企業(yè)投資過度依賴政府和金融部門支持難于做出符合市場需求的選擇；另一方面鋼鐵下游產(chǎn)業(yè)如裝備制造業(yè)等總體發(fā)展還未升級到相應(yīng)程度，高端品種需求十分有限。因此，伴隨大量熱軋、冷軋機等高端設(shè)備的盲目重復(fù)建設(shè)，反而出現(xiàn)高端板材產(chǎn)品的嚴重過剩。實踐證明，判斷某些產(chǎn)能是否過剩、是否落后取決于市場需求，而非某些個人或組織。

其次，以企業(yè)規(guī)模和高爐大小作為標(biāo)準(zhǔn)來限制產(chǎn)能的做法其成效非常有限，甚至其效果是相反的。2003年，我國發(fā)布了《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》，2005年頒布《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，此后每年還公布淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)名單，旨在限制總體產(chǎn)能。而數(shù)據(jù)顯示，2006—2012年我國累計減少粗鋼產(chǎn)能7 600萬噸，而同時期全國累計新增粗鋼產(chǎn)能卻有4.4億噸，淘汰速度比不上產(chǎn)能的增長[7]。因為企業(yè)為了生存，往往在拆掉部分高爐的同時又興建更大的高爐，結(jié)果是企業(yè)規(guī)模越做越大，行業(yè)產(chǎn)能越限越多。有關(guān)研究顯示，2011年中國鋼鐵產(chǎn)能為8.63億噸，2012年約為9億噸，主要是這一年新增高爐就多達39座[8]。

三、制定我國鋼鐵產(chǎn)量政策影響因素分析

（一）經(jīng)濟發(fā)展需要

結(jié)合國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展需要，客觀認識我國當(dāng)前已經(jīng)形成的巨額鋼鐵產(chǎn)能，是制定新常態(tài)下我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策方向、目標(biāo)和重點的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

首先，未來幾年我國經(jīng)濟增長對鋼材總量需求仍將呈增長趨勢。隨著居民收入水平不斷提高和消費產(chǎn)品結(jié)構(gòu)持續(xù)升級，國內(nèi)鋼材市場需求仍將保持增長趨勢。我國正處于工業(yè)化過程的中期，二次重工業(yè)化雖已取得重大進展但仍需數(shù)年才能完成。同時我國城鎮(zhèn)化率剛剛達到50%，仍處在快速發(fā)展階段，新農(nóng)村建設(shè)加快推進，城鎮(zhèn)居民住房、城市交通、鐵路、公路、農(nóng)田水利、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目對鋼鐵產(chǎn)品的需求仍將增長。因此，對我國鋼鐵產(chǎn)能與產(chǎn)量現(xiàn)狀不能持完全否定的態(tài)度。

其次，鑒于我國經(jīng)濟增速已進入7%的“新常態(tài)”時代，結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和發(fā)展方式向綠色低碳轉(zhuǎn)型是當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù)，城鎮(zhèn)化已進入以人口為核心、全面提高質(zhì)量的發(fā)展階段，因此未來國內(nèi)鋼產(chǎn)品需求的增長空間已相對有限，整個鋼鐵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能可能在近幾年內(nèi)進入一個峰值平臺區(qū)，鋼鐵消費也將呈現(xiàn)多層次性、精細化、低碳化和高級化的特點。2012年，國內(nèi)人均鋼材成品鋼消費量達到477.4公斤，是世界平均水平的2.2倍，僅次于韓國、中國臺灣、捷克、日本、德國和澳大利亞，在世界上已處于較高水平[9]；同時，近年來我國固定資產(chǎn)投資粗鋼消費強度逐年下降，“十一五”期間由0.35噸/萬元下降到0.22噸/萬元，2011年繼續(xù)下降至0.19噸/萬元[10]。因而，從經(jīng)濟發(fā)展的意義上來講，對未來我國鋼鐵產(chǎn)量增長提供一個合理有限的容忍度，應(yīng)該是一個理性的選擇。

（二）資源與環(huán)境壓力

在氣候環(huán)境日益惡化的當(dāng)下，相比經(jīng)濟因素，生態(tài)考慮是一個更加重要和不容妥協(xié)的因素。

首先，我國已成為世界鐵礦石市場的最大買家，在原料市場上對外依存度偏高且缺乏鐵礦石國際定價權(quán)的問題長期未能得到解決。隨著國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)量的迅速提高，近些年來我國對鐵礦石的需求也隨之不斷增大；但囿于國內(nèi)鐵礦資源儲量少、品位低、稅費高等因素，我國對鐵礦石需求量的擴張更多地體現(xiàn)在了對國外鐵礦石進口的急劇增加上。資料顯示，我國鐵礦石進口量在2002年首次突破1億噸；2003年，我國進口鐵礦石1.48億噸，首次超過日本成為世界上最大的鐵礦石進口國；2013年全年進口鐵礦石達到8.19億噸，進口量占全球的63%[11]，對外依存度超過70%[12]，已成為名副其實的全球鐵礦石市場的第一大買家。但另一方面，中國對鐵礦石的巨大需求，并沒能使其在鐵礦石市場上擁有對應(yīng)的話語權(quán)，中國依然是世界鐵礦石價格的被動接受者，并且長期因為鐵礦石價格的輪番上漲而倍受其擾，利潤被大量侵蝕，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源戰(zhàn)略安全問題堪憂。endprint

其次，行業(yè)節(jié)能減排取得一定進展，但面臨的環(huán)保形勢依然嚴峻，總體產(chǎn)能過大已成為環(huán)境不能承受之重。一是我國鋼鐵業(yè)能源和環(huán)保績效水平與國際先進水平存在明顯差距。2001—2012年間，盡管我國重點鋼鐵企業(yè)主要大氣污染排放指數(shù)呈顯著下降趨勢，但目前國際先進企業(yè)遠優(yōu)于我國企業(yè)指標(biāo)。以噸鋼粉塵排放量為例，我國由2001年的4.59千克下降至2012年的0.99千克，降幅為78.4%，成效可謂顯著，而同一時期，德國蒂森鋼鐵公司噸鋼粉塵排放量為0.42千克，韓國浦項鋼鐵公司僅為0.14千克[13]，差距顯而易見。二是我國鋼鐵企業(yè)同等規(guī)模下相互之間污染物排放差異較大。比如，在中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計的A、B、C三家重點鋼鐵企業(yè)中，環(huán)保設(shè)施運行維護費用分別為8 480萬元、6 157萬元和4 570萬元，噸鋼耗新水分別為1.87立方米/噸、3.42立方米/噸和6.31立方米/噸，化學(xué)需氧量排放量分別為11.9噸、26.9噸和83噸，氨氮排放量分別為1.16噸、7.9噸和15噸，二氧化硫排放量分別為907噸、1 038噸和1 667噸[14]。

（三）國外產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗

一方面，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的特定階段，政府出臺政策對產(chǎn)量進行一定程度的控制是一個普遍規(guī)律。比如歐洲，在兩次石油危機出現(xiàn)、西歐鋼鐵生產(chǎn)的供給過剩和效率低下等問題徹底暴露出來以后，1980年歐共體采取了規(guī)定粗鋼總產(chǎn)量、限制各國鋼鐵資助政策并對各國進行生產(chǎn)配額的政策[15]。另一方面，鋼鐵產(chǎn)業(yè)始終是國家或地區(qū)政策關(guān)注的重點。這條經(jīng)驗的主要內(nèi)涵有兩條：其一，鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為一個國家的戰(zhàn)略支撐性產(chǎn)業(yè)，無論在什么時候和階段，都應(yīng)該得到所在國家或地區(qū)的充分重視；其二，在鋼鐵產(chǎn)業(yè)升級階段，由于產(chǎn)業(yè)升級所帶來的新的發(fā)展難題，政府此時除了采取措施“倒逼”其壓縮產(chǎn)能、結(jié)構(gòu)調(diào)整以外，更應(yīng)該在多個方面進行積極扶持。比如西歐和美國等，在鋼鐵產(chǎn)業(yè)陷入經(jīng)營困難甚至整行業(yè)進入衰落期時，國家均開始系統(tǒng)利用貿(mào)易保護、稅收減免、國家訂貨等措施，努力為本國鋼鐵產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造一個較為安定和有利的經(jīng)營環(huán)境，幫助其進行轉(zhuǎn)型升級。這些情況表明，現(xiàn)在我國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)需要國家統(tǒng)籌考慮其自身存在的缺陷、遭遇的困難和解決問題的成本，對其提供一個整體正向的政策幫助，而不僅僅是對其諸多問題的單純指責(zé)。這應(yīng)該是一個國家或地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)升級政策的基本出發(fā)點和立場。

此外，在政策機制上，其他國家還注意多措并舉，不斷完善鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施機制。比如，日本為了完善自己的“官民協(xié)調(diào)”的政策調(diào)控機制，從20世紀60年代初開始，將政府與民間企業(yè)及學(xué)術(shù)界協(xié)商制定產(chǎn)業(yè)政策的“審議會”逐步制度化。韓國1970年頒布的《鋼鐵工業(yè)育成法》規(guī)定了扶持和調(diào)節(jié)鋼鐵工業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策和法律。

四、我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)限產(chǎn)政策的建議

國家工信部的統(tǒng)計結(jié)果顯示，2012年我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率僅為72%，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)在一定程度上確實存在著過?，F(xiàn)象。但這種過?，F(xiàn)象，一方面有利于市場競爭從而促進我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級，另一方面也是我國當(dāng)前經(jīng)濟處于波谷期的必然結(jié)果。實際上，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的真正過剩是相對當(dāng)前日益嚴重的資源與環(huán)境壓力而言的，筆者認為，歸因于市場的過剩應(yīng)該交給市場去解決。因此，今后我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的限產(chǎn)政策亟待進行一個根本的生態(tài)轉(zhuǎn)向，借鑒他國經(jīng)驗，立足長效，積極展開一整套政策體系的改革和設(shè)計。

（一）建立合適的環(huán)保準(zhǔn)入市場標(biāo)準(zhǔn)

改變以往以高爐設(shè)備等裝備容積率及設(shè)備精良程度和企業(yè)規(guī)模作為淘汰落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)的做法，依據(jù)碳排放、能源消耗比、固體廢物綜合利用率等國家標(biāo)準(zhǔn)建立鋼鐵市場準(zhǔn)入和環(huán)評審查制度，同時加強能源合同管理等過程監(jiān)管，實現(xiàn)國家監(jiān)管重點由“重裝備”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸匦Ч?。此外，在政府采購和產(chǎn)業(yè)政策中，允許企業(yè)自主選擇環(huán)保達標(biāo)方式和技術(shù)方式，不再對企業(yè)具體生產(chǎn)技術(shù)和規(guī)模、設(shè)備作過多限制，防止在線性觀念下片面追求高新技術(shù)工藝，忽略市場需求，盲目淘汰生產(chǎn)能力的現(xiàn)象。

（二）培育積極自律的企業(yè)經(jīng)營主體

在政企分離基礎(chǔ)上推進中央鋼鐵企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度改革，規(guī)范中央鋼鐵企業(yè)經(jīng)營，強化對其環(huán)保諸項指標(biāo)的監(jiān)管和治理。在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)設(shè)置、準(zhǔn)入限制、環(huán)保稅費收取等方面對所有企業(yè)一視同仁，國有企業(yè)與民營企業(yè)同等對待，在管理體制和政策措施上取消對國有鋼鐵企業(yè)的偏袒與照顧，加大民營鋼鐵企業(yè)環(huán)保審查等方面的工作力度，倒逼鋼鐵企業(yè)自我調(diào)節(jié)產(chǎn)能和降低污染排放。

（三）完善落后鋼鐵產(chǎn)能與企業(yè)的退出機制

加大中央財政專項資金支持力度，采取“以獎代補”的方式，重點支持京津冀等地區(qū)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排工作。各級政府設(shè)立專項基金，加大對鋼鐵企業(yè)下崗職工失業(yè)救助與社保扶持力度，為其提供再就業(yè)培訓(xùn)，幫助關(guān)停鋼鐵企業(yè)解決遺留貸款、關(guān)停善后、人員安置等問題，實現(xiàn)低效產(chǎn)能與企業(yè)的順利退出。在財稅等方面支持有實力的企業(yè)走出國門開工建廠，降低關(guān)稅適當(dāng)增加低端鋼鐵產(chǎn)品的進口等。

（四）通過稅收和法律等手段強化綠色產(chǎn)能監(jiān)管

根據(jù)鋼鐵企業(yè)污染排放的高低試點開征梯級環(huán)境稅、碳稅，積極恢復(fù)并堅持執(zhí)行廢鋼利用的稅收政策，利用財稅等政策積極鼓勵產(chǎn)業(yè)內(nèi)部企業(yè)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展觀念，幫助中小和民營鋼鐵企業(yè)逐步建立“低消耗、低排放、高效率”為特征的現(xiàn)代鋼鐵企業(yè)。加快建設(shè)國家鋼鐵企業(yè)環(huán)保監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，完善環(huán)境公益訴訟制度，明確訴訟主體范圍，加大環(huán)保執(zhí)法力度，依法嚴查嚴重污染環(huán)境等違法行為，依法查處無土地證、無生產(chǎn)許可證、無安全許可證等項目和企業(yè)，動態(tài)監(jiān)測，嚴格監(jiān)督，改變過去“民不告，官不究”的被動式環(huán)保執(zhí)法狀況。健全排污權(quán)有償獲取及交易制度，擴大排污權(quán)交易試點。

（五）充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等中間組織的協(xié)調(diào)溝通作用

鼓勵鋼鐵協(xié)會等鋼鐵產(chǎn)業(yè)中間組織定期發(fā)布行業(yè)運行數(shù)據(jù)和研究報告，加強對原材料、鋼材市場價格和環(huán)保信息的監(jiān)控分析，幫助企業(yè)了解市場供求狀況和世界產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨向，為鋼鐵企業(yè)適應(yīng)市場條件變化和國家環(huán)保政策提供幫助。利用行業(yè)協(xié)會等組織廣泛推行電力需求管理、合同能源管理、能效標(biāo)識管理、自愿節(jié)能協(xié)議等節(jié)能新機制。加大培養(yǎng)和推動節(jié)能服務(wù)機構(gòu)發(fā)展力度，為企業(yè)節(jié)能減排提供技術(shù)服務(wù)。發(fā)揮中介組織的協(xié)調(diào)溝通作用，及時反映行業(yè)問題和企業(yè)訴求，完善行業(yè)公平競爭和節(jié)能減排相關(guān)自律規(guī)則。

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