2014年以來，我國國資國企改革進(jìn)入快車道，全國國企改革的總體方案呼之欲出，而地方的國資國企改革則先行一步，多地已經(jīng)出臺若干改革方案。為了解地方國資國企改革特別是以“管資本”為主的國資監(jiān)管體制改革的最新進(jìn)展、存在問題以及對國家層面國資國企改革的啟示和借鑒情況，國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所“以管資本為主加強(qiáng)國有資本監(jiān)管問題研究”課題組，2014年9月18起分兩次分別赴天津和上海浦東調(diào)研國資國企改革情況。

一、關(guān)于新一輪國資國企改革進(jìn)展情況

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，天津、上海浦東兩地國資國企改革發(fā)展已取得較大進(jìn)展，圍繞深化國企改革，從國資管理、國資布局、國有企業(yè)分別確立了目標(biāo)，加快國企股份制改造，推動國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，完善國資監(jiān)管等，加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益得到明顯提升。

（一）天津市進(jìn)展情況

十八屆三中全會后，天津市委市政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革的意見》。天津新一輪國企改革，以建立市場化機(jī)制為核心，以“三個一批”為抓手，以發(fā)展股份制和混合所有制經(jīng)濟(jì)為途徑，以科學(xué)分類監(jiān)管為關(guān)鍵，著力推進(jìn)國有資本由分散向集中轉(zhuǎn)變、企業(yè)產(chǎn)權(quán)由單一向多元轉(zhuǎn)變、國資監(jiān)管由管資產(chǎn)向管資本為主轉(zhuǎn)變，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、競爭力和帶動力。

調(diào)整重組一批，培育品牌優(yōu)、效益好、行業(yè)先進(jìn)的大集團(tuán)。2013年以來，完成10個重組項(xiàng)目，市管集團(tuán)減少14家，涉及的資產(chǎn)和營業(yè)收入分別占市管集團(tuán)的近四分之一和三分之一，涉及職工12.3萬人。

放開搞活一批，打造體制新、機(jī)制活、競爭力強(qiáng)的混合所有制企業(yè)。分兩批推出200多戶國有企業(yè)，在產(chǎn)權(quán)交易中心集中掛牌推介，廣泛征集合作伙伴。2013年以來，281戶國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)以混合所有制為主的股份制改造，預(yù)計(jì)引進(jìn)社會資金320億元。

清理退出一批，構(gòu)建低效資產(chǎn)盤活、調(diào)整、退出的工作機(jī)制。去年以來，共退出低效企業(yè)260戶，妥善安置職工1.3萬人。

在“三個一批”的基礎(chǔ)上，研究制訂了《關(guān)于深化國有企業(yè)內(nèi)部改革的指導(dǎo)意見》推動國企深化改革。建立監(jiān)管清單制度，未列入監(jiān)管清單的事項(xiàng)，全部由企業(yè)自主決策。轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管方式，將國有企業(yè)劃分為競爭類、公共服務(wù)類和功能類三類分類監(jiān)管。

截至2014年7月底，天津市屬國有企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到4.5萬億元。2014年1—7月，市屬國有企業(yè)營業(yè)收入同比增長22.2%（比全國高13.3%），利潤總額同比增長22.8%（比全國高13.2%）。預(yù)計(jì)到2017年底，市管企業(yè)減少四分之一以上，國有資本行業(yè)布局收縮一半，600戶低效企業(yè)退出，培育形成品牌優(yōu)、效益好、行業(yè)領(lǐng)先的“十大集團(tuán)”，90%的國有資本聚集到金融、高新技術(shù)、能源、原材料、基礎(chǔ)設(shè)施和民計(jì)民生等重要領(lǐng)域。核心骨干企業(yè)80%以上實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，其中混合所有制企業(yè)占到較大比重。

（二）上海浦東新區(qū)進(jìn)展情況

為貫徹落實(shí)中央關(guān)于深化國資改革的精神以及上海市“國資改革20條”意見，浦東新區(qū)在2014年2月召開了國資國企工作會議，進(jìn)行改革宣傳和動員，并確定了具體工作目標(biāo)。4月，成立“國資國企改革課題領(lǐng)導(dǎo)小組”，作了《深化浦東國資國企改革中長期戰(zhàn)略研究》報告，在深入調(diào)研、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，擬訂了浦東“國資改革18條”意見。根據(jù)改革意見，改革的重點(diǎn)聚焦在國資布局結(jié)構(gòu)、國資合理流動、開發(fā)區(qū)體制機(jī)制、混合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國企法人治理、國資監(jiān)管模式、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理等七個方面。國企改革意見將在充分咨詢論證并廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，于11月份正式發(fā)布實(shí)施。

其中，在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，提升國有經(jīng)濟(jì)的活力和競爭力中，浦東將推動企業(yè)開放性市場化重組，通過開放性增資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、與資本市場對接等多種形式，在競爭類企業(yè)中引入戰(zhàn)略投資者。同時，推進(jìn)競爭類企業(yè)市場化業(yè)務(wù)上市發(fā)展，加大物流、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、高科技及金融投資等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)的股份制改造和上市的培育力度;利用多層次資本市場，推動企業(yè)整體上市、核心資產(chǎn)上市或引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、經(jīng)營機(jī)制市場化。另外，還將探索設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，鼓勵有條件的企業(yè)發(fā)起設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、房地產(chǎn)基金等產(chǎn)業(yè)基金，吸引各類社會資本參與浦東開發(fā)建設(shè)。

截至2013年末，新區(qū)國有資產(chǎn)總量為1418億元，同比增長10.5%。新區(qū)國有獨(dú)資、控股企業(yè)656戶，企業(yè)資產(chǎn)總額4441億元。2013年，直屬企業(yè)實(shí)現(xiàn)主營收入495億元，同比增長9.1%;在財(cái)務(wù)費(fèi)用增加4.7億元的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)利潤總額84.3億元，歸屬于母公司凈利潤34.5億元;剔除各項(xiàng)非經(jīng)營性資產(chǎn)后，凈資產(chǎn)收益率近6%;同時上繳國資收益2.3億元。

二、關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)“管資本”為主加強(qiáng)國資監(jiān)管

（一）主要做法

三中全會提出國資監(jiān)管要實(shí)現(xiàn)“管資本”為主的監(jiān)管轉(zhuǎn)變。天津市和上海浦東兩地在“管資本”的監(jiān)管方式上也做了一些有益探索，總結(jié)如下。

1、實(shí)施分類監(jiān)管制度

在天津和上海浦東兩地的國資國企改革方案里，都強(qiáng)調(diào)了要科學(xué)界定不同國有企業(yè)功能，實(shí)施分類監(jiān)管，差異化管理。兩地都將國有企業(yè)劃分為競爭類、公共服務(wù)類和功能類三個類別。競爭類企業(yè)，以市場為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益最大化和成為行業(yè)排頭兵為目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)營績效和主業(yè)持續(xù)發(fā)展能力，著力推進(jìn)混合多元，加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化、資本證券化、價值最大化。公共服務(wù)類企業(yè)以服務(wù)為導(dǎo)向，以提供實(shí)現(xiàn)社會效益最大化為主要目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)的成本控制和服務(wù)質(zhì)量，加快實(shí)現(xiàn)運(yùn)行效率最大化、服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)化、成本管理節(jié)約化。功能類企業(yè)，以任務(wù)為導(dǎo)向，以完成政府重大專項(xiàng)任務(wù)、服務(wù)戰(zhàn)略性任務(wù)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注資本運(yùn)作能力和風(fēng)險控制。加快實(shí)現(xiàn)融資能力最大化、經(jīng)營績效最優(yōu)化、風(fēng)險區(qū)間合理化。

在對國企進(jìn)行功能分類的基礎(chǔ)上，兩地還分類設(shè)置法人治理結(jié)構(gòu)，分類設(shè)計(jì)考核指標(biāo)體系，分類制定企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理和激勵約束機(jī)制。

2、充分放權(quán)與有效監(jiān)管相結(jié)合

結(jié)合行政審批制度改革，兩地把握出資人的職能定位，抓住產(chǎn)權(quán)下放事權(quán)，尊重企業(yè)主體地位，遵循企業(yè)發(fā)展規(guī)律，以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，加強(qiáng)重大事項(xiàng)管理，重點(diǎn)搞好頂層設(shè)計(jì)，管好戰(zhàn)略規(guī)劃，優(yōu)化資源配置，完善資本預(yù)算和公司治理。

天津市自2013年以來，市國資委對行權(quán)履職行為進(jìn)行全面梳理，編制服務(wù)指南。對審核、備案、決定和檢查行為的法律依據(jù)、使用對象、業(yè)務(wù)流程和時限要求作了細(xì)化。把涉及企業(yè)改制、公司設(shè)立、增資減資、評估備案管理等7個方面的有關(guān)權(quán)限下放給集團(tuán)。同時，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理。編印了《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)管理實(shí)用手冊》，建設(shè)“有規(guī)矩、有人員、有手段、有作為、有檢查”的五有產(chǎn)權(quán)管理體系。推動產(chǎn)權(quán)監(jiān)管范圍由境內(nèi)向境外延伸，產(chǎn)權(quán)管理手段由傳統(tǒng)監(jiān)管向信息化監(jiān)管延伸，產(chǎn)權(quán)管理方式由事中審核向事前介入輔導(dǎo)、事后監(jiān)督檢查延伸。建立了產(chǎn)權(quán)登記、上市公司國有股權(quán)管理及債券發(fā)行信息監(jiān)測三個系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)動態(tài)、實(shí)時、全過程監(jiān)管，努力做到“管少、管準(zhǔn)、管好”。

浦東新區(qū)主要在以下三個方面做好工作：一是從管人、管事、管資產(chǎn)向資本管理、價值管理轉(zhuǎn)變，減少和消除對企業(yè)內(nèi)部事務(wù)的行政干預(yù)。二是強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理，履行出資人職責(zé)。三是減少和優(yōu)化審批事項(xiàng)，探索監(jiān)管權(quán)利清單，按照法律賦予的職能和“管資本”的規(guī)律辦事。

3、注重國資運(yùn)營平臺建設(shè)

兩地都建立了國有資本運(yùn)營平臺，承擔(dān)起國有資本“有進(jìn)有退、合理流動”的責(zé)任，從盤活資產(chǎn)、集中資源、整合資本的角度來統(tǒng)籌配置資源，進(jìn)而有為，退而有序。下文將重點(diǎn)分析。

（二）集中反映的問題

調(diào)研組就已經(jīng)研究出臺的一批改革措施的主要內(nèi)容進(jìn)行現(xiàn)場提問，詳細(xì)詢問改革中客觀存在的問題和急需破解的難題。從反映的問題來看，主要包括法律法規(guī)賦予國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利和職責(zé)落實(shí)得還不夠到位、出資人職能作用發(fā)揮不充分、國有企業(yè)監(jiān)事機(jī)構(gòu)作用急需強(qiáng)化、國資布局分散和產(chǎn)業(yè)集中度不高、國有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐較慢，承擔(dān)改革任務(wù)的一些行業(yè)主管部門推動改革的主動性不強(qiáng)，對改革精神學(xué)習(xí)領(lǐng)會不夠深入等等問題。

重點(diǎn)針對目前改革存在的問題，地方同志也提出了一些改革措施。如浦東國資委提出要轉(zhuǎn)變政府任務(wù)下達(dá)方式，完善政府投資管理體系;深化國企干部人事制度改革，激發(fā)企業(yè)干部人才隊(duì)伍活力;建立完善容錯機(jī)制，鼓勵國有企業(yè)改革創(chuàng)新。

三、關(guān)于國有資本運(yùn)營公司組建情況

（一）主要做法

調(diào)研中了解到，兩地都認(rèn)為，建設(shè)專業(yè)化的國有資本運(yùn)營平臺對國資改革至關(guān)重要，是改革的關(guān)鍵一步。要通過戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，真正打造專業(yè)化國有資本運(yùn)營平臺。

天津市主要結(jié)合結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源整合，完善國有資本運(yùn)營主體。首先是做實(shí)一批產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。針對有些集團(tuán)是局轉(zhuǎn)制過來的，不是真正意義上的市場競爭主體，母弱子強(qiáng)，調(diào)控手段和能力明顯不足的狀況，天津市對產(chǎn)業(yè)鏈相連、價值鏈相關(guān)的集團(tuán)，加快做實(shí)，推向市場，建立“五大中心”，提高管控力和資源配置能力，走產(chǎn)品經(jīng)營與資本運(yùn)作雙輪驅(qū)動的路子。目前，推動20多家集團(tuán)形成了做實(shí)方案。其次是改組一批國有資本投資公司。對產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系不緊密、價值鏈關(guān)聯(lián)度不高的集團(tuán)，改組成立國有資本投資公司。繼組建天津能源投資集團(tuán)和津融投資服務(wù)集團(tuán)后，前不久組建了渤海輕工投資集團(tuán)，重點(diǎn)投資發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，著力培育產(chǎn)業(yè)競爭力。最后是完善一批國有資本運(yùn)營公司。天津市成立了國興資本運(yùn)營公司，完善了資本運(yùn)作和資產(chǎn)處置平臺。目前，天津市已擁有境內(nèi)渤海國資公司和國興公司，境外津聯(lián)集團(tuán)3家國有資本運(yùn)營公司，由津聯(lián)控股公司統(tǒng)籌運(yùn)作。

浦東新區(qū)認(rèn)為，資本運(yùn)營公司對新區(qū)國有企業(yè)改革和資本運(yùn)作模式的創(chuàng)新具有非常重要的意義。平臺的制度設(shè)計(jì)要秉承三條理念：一要實(shí)現(xiàn)資本管理和企業(yè)經(jīng)營的分離，這是深化國資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的根本性舉措和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。二要在高度透明的市場化環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)國資的布局優(yōu)化和調(diào)整，杜絕尋租空間，防止道德風(fēng)險，讓幾代人積累下來的國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)保值增值。三要以公眾公司為主要實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)國有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。圍繞“資本、資產(chǎn)、資金”三個重點(diǎn)，形成以競爭類資本運(yùn)營為主，兼具資產(chǎn)管理和資金監(jiān)管職能的功能格局，在國資系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)籌配置資源和盤活存量，實(shí)現(xiàn)“資本、資產(chǎn)、資金”的良性循環(huán)，改善國有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量效益，實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值。目前，國盛集團(tuán)與上海國際集團(tuán)這兩家平臺共同組成了上海國資管理的產(chǎn)業(yè)、金融“雙平臺”模式。

（二）集中反映的問題

通過調(diào)研了解到，上海在成立地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司方面曾經(jīng)走在全國前列。1999年10月，上海市政府批準(zhǔn)成立的一家市管綜合性國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。自成立以來，充分發(fā)揮出“三個平臺一個通道”作用，即政府的投融資平臺、國有企業(yè)改制改組平臺、資金資產(chǎn)管理平臺和盤活國有資產(chǎn)的通道，創(chuàng)新國有資產(chǎn)保值增值的新思路。但是，和全國其他地區(qū)一樣，上海的國資經(jīng)營管理改革在服務(wù)城市發(fā)展需要和實(shí)現(xiàn)政府階段性任務(wù)的同時，也出現(xiàn)了一系列問題。如浦東新區(qū)反映，當(dāng)前財(cái)政部門推動PPP為主的國資運(yùn)營模式改革，但地方政府仍堅(jiān)持政府主導(dǎo)的新區(qū)投資開發(fā)，要求國企發(fā)揮先鋒作用。因此，在國資統(tǒng)包區(qū)域開發(fā)的情況下，整個國資運(yùn)營模式很難改變。

四、關(guān)于新的國資管理體制下的國有企業(yè)改革

（一）主要做法

在國有企業(yè)改革方面，天津和浦東兩地都注重指導(dǎo)推動國企深化內(nèi)部改革，致力于建立市場化導(dǎo)向的體制機(jī)制。

天津市研究制定了《關(guān)于深化國有企業(yè)內(nèi)部改革的指導(dǎo)意見》。推動國企深化內(nèi)部改革，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，制定了市管企業(yè)董事會和外部董事報告工作辦法等7項(xiàng)制度。一是把簡政放權(quán)，作為深化國企內(nèi)部改革的突破點(diǎn)。建立監(jiān)管清單制度，未列入監(jiān)管清單的事項(xiàng)，全部由市管企業(yè)自主決策。逐級落實(shí)企業(yè)的經(jīng)營權(quán)、用人權(quán)、分配權(quán)和民主管理權(quán)，加快分離企業(yè)辦社會職能。同時，適應(yīng)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)和資本形態(tài)的新變化，以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，加強(qiáng)重大事項(xiàng)管理，做到放權(quán)不放任，管好不管死。二是把完善公司治理與推進(jìn)管理提升，作為深化國企內(nèi)部改革的立足點(diǎn)。推動企業(yè)規(guī)范股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的權(quán)責(zé)，建立健全外部董事和外部監(jiān)事制度，加快規(guī)范的董事會建設(shè)，發(fā)揮董事會決策中心作用。推行投資項(xiàng)目后評價、資金集中管控和財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制。三是把推行市場化導(dǎo)向的選人用人和收入分配機(jī)制，作為深化國企內(nèi)部改革的著力點(diǎn)。深化“三項(xiàng)制度”改革，推行勞動用工契約化管理，推行職業(yè)經(jīng)理人制度，加大對特殊貢獻(xiàn)人員和優(yōu)秀員工的激勵力度，建立與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類管理相適應(yīng)、與選任方式相匹配的差異化薪酬分配制度，試行科技型中小企業(yè)崗位分紅權(quán)和項(xiàng)目收益分紅激勵。

浦東新區(qū)主要在以下三方面取得新進(jìn)展：一是改革國企公司治理結(jié)構(gòu)方面，根據(jù)浦東國企發(fā)展特點(diǎn)和完善法人治理結(jié)構(gòu)的要求，在功能開發(fā)類直屬企業(yè)逐步試點(diǎn)推廣以“結(jié)構(gòu)合理、決策科學(xué)、運(yùn)行高效”為特征的董事會建設(shè)。原則上法人代表、董事長和總經(jīng)理“一肩挑”，發(fā)揮其核心作用;引入專業(yè)盡職的外部董事，可行使“一票否決權(quán)”。在不設(shè)董事會的企業(yè)中，探索試點(diǎn)外派財(cái)務(wù)總監(jiān)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督職能。二是改革國企資本形態(tài)方面，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，鼓勵有誠信、有責(zé)任、有實(shí)力的社會資本參與改制重組，加快開放性市場化企業(yè)重組步伐，促進(jìn)各類資本相互促進(jìn)、共同發(fā)展。強(qiáng)化集團(tuán)二層面市場競爭類企業(yè)的市場化導(dǎo)向，通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)等手段，激發(fā)企業(yè)活力和競爭力。三是改革國企用人機(jī)制方面，完善企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理和激勵約束機(jī)制，結(jié)合企業(yè)發(fā)展階段和發(fā)展需要，完善領(lǐng)導(dǎo)干部選聘方式，將組織配置和市場配置有效結(jié)合，開發(fā)企業(yè)的干部要逐步去行政化，加大市場化選拔力度，形成能上能下，能進(jìn)能出，優(yōu)勝劣汰、充滿活力的用人、管人機(jī)制。

（二）集中反映的問題

兩地在國企改革方面都取得了一些成績，但還是存在一些突出問題，一些國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善、管理制度不健全，改革行動遲緩，急需加快改革步伐。有些問題帶有全局性，有些問題屬于地方特色，主要有以下幾個方面。

一是政企不分，行政色彩強(qiáng)烈的問題。這個問題可以說是個普遍性的問題，作為國企重鎮(zhèn)的天津和浦東，該問題尤為突出。政府的意圖靠自己掌控的企業(yè)實(shí)現(xiàn)，企業(yè)的發(fā)展取決于政府的支持，由此形成了一種“政府企業(yè)化、企業(yè)政府化”的獨(dú)特現(xiàn)象。缺乏企業(yè)負(fù)責(zé)人國有資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)績考核體系，對企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核評價基本參照行政機(jī)關(guān)人員管理辦法。這一現(xiàn)象最大的消極后果是，企業(yè)失去了靠創(chuàng)新和競爭自我發(fā)展的內(nèi)在動力，真正的市場競爭力被大大削弱。

二是功能異化，背離戰(zhàn)略定位問題。兩地都有相當(dāng)一部分國有企業(yè)涉足了房地產(chǎn)，甚至在房地產(chǎn)上的投資和收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其主營業(yè)務(wù)。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，比如外部利益的誘惑、政府資源的不確定性、政府項(xiàng)目虧損和資產(chǎn)固化帶來的財(cái)務(wù)壓力、政府監(jiān)督不到位、權(quán)力膨脹等等。

三是關(guān)于選好用好外部董事的問題。當(dāng)前，在推進(jìn)國有企業(yè)完善公司法人治理結(jié)構(gòu)工作中，遇到的主要問題是外部董事的來源問題，可選聘外部董事的范圍與過去比窄了不少，符合選聘條件的更少了，加之不準(zhǔn)領(lǐng)取履職報酬，選聘外部董事的難度增加了。

五、啟示與建議

從調(diào)研情況來看，天津、上海浦東兩地在國資國企改革方面都取得了一些進(jìn)展，特別是在探索以“管資本”為主的國資管理模式上作出了一些有益嘗試。針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的良好經(jīng)驗(yàn)、反映的問題，以及結(jié)合我們對國資國企改革自身的思考，課題組提出未來進(jìn)一步推進(jìn)國資國企改革、完善國資監(jiān)管體制的幾點(diǎn)建議。

（一）從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)型到“管資本”是國資監(jiān)管體制改革的核心任務(wù)

黨的十八屆三中全會后，我國確立了以“管資本”為主的國資監(jiān)管新體制。從“管企業(yè)”到“管資產(chǎn)”再到“管資本”，我國國有經(jīng)濟(jì)的基本存在形式將逐步從國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y本，國有經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)相應(yīng)地要從國有企業(yè)轉(zhuǎn)向國有資本。國有資產(chǎn)資本化意味著國家從擁有、管理和控制國有企業(yè)，轉(zhuǎn)向擁有和運(yùn)作國有資本，意味著頂層國有企業(yè)的整體改制。

當(dāng)前，推進(jìn)國資國企改革，重點(diǎn)要向以管資本為主的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變：首先，要盡快明確國有企業(yè)的功能定位并實(shí)施分類監(jiān)管制度，實(shí)行差異化管理：分類設(shè)置法人治理結(jié)構(gòu)，分類設(shè)計(jì)考核指標(biāo)體系，分類制定企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理和激勵約束機(jī)制。其次，充分放權(quán)與有效監(jiān)管相結(jié)合，從管人、管事、管資產(chǎn)向資本管理、價值管理轉(zhuǎn)變，減少和消除對企業(yè)內(nèi)部事務(wù)的行政干預(yù)。探索監(jiān)管權(quán)利清單，按照法律賦予的職能和“管資本”的規(guī)律辦事。再次，建立國有資本運(yùn)營平臺，從盤活資產(chǎn)、集中資源、整合資本的角度來統(tǒng)籌配置資源，進(jìn)而有為，退而有序。重在建設(shè)好國有出資企業(yè)董事會，完善公司治理，不干預(yù)具體經(jīng)營活動，不干預(yù)企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)。

（二）國有資本分類改革、分類監(jiān)管是當(dāng)前國資監(jiān)管體制改革的聚焦點(diǎn)

黨的十八屆三中全會提出了國有企業(yè)分類改革以及以“管資本”為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的國有資產(chǎn)監(jiān)管新體制。這是深化國有企業(yè)改革、完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的重要舉措。本課題組認(rèn)為，未來理想的國資分類監(jiān)管模式應(yīng)是對三類資本、三型國企，實(shí)施分型分類分業(yè)監(jiān)管。

我們將國有資本分為公益類、功能類和競爭類三大類。公益類資本主要投資于提供公共服務(wù)和保障領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中普遍服務(wù)的部分，保障經(jīng)濟(jì)安全、支持民生建設(shè)項(xiàng)目等;功能類資本主要服務(wù)于國家戰(zhàn)略功能和特定功能性目標(biāo)行業(yè)，發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全;競爭類主要投資于公益類和功能類國資布局之外的競爭性行業(yè)。在對國資進(jìn)行分類管理的基礎(chǔ)上，我們將三種類型的國資分別對應(yīng)三種類型的國企，即公益型國企、功能型國企和競爭型國企。

（三）充分發(fā)揮國有資本運(yùn)營公司“管資本”的領(lǐng)隊(duì)作用

國有資本運(yùn)營公司是國家授權(quán)經(jīng)營國有資本的公司制企業(yè)，是國資委制定的國有資本戰(zhàn)略和國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施載體，定位于國有資產(chǎn)的直接出資人代表，通過持有現(xiàn)有國有企業(yè)股權(quán)，專門以股東身份從事國有資本的經(jīng)營與運(yùn)作，以及存量資產(chǎn)的流動與重組。管資本可以通過管理資本運(yùn)營公司和資本投資公司的國家資本來實(shí)現(xiàn)，形成國資委—國有資本運(yùn)營投資公司—混合所有制企業(yè)的國資監(jiān)管體系。國資委相當(dāng)于裁判，國資運(yùn)營平臺是領(lǐng)隊(duì)，企業(yè)是運(yùn)動員。

國資委首先必須擺正自己的位置，把該由國有資本投資公司行使的權(quán)力全部下放，將投資決策權(quán)、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營者任免、對下屬企業(yè)考核等事項(xiàng)交由國有資本投資公司的董事會來決定。國資委要做的，就是制定規(guī)則、加強(qiáng)監(jiān)管、強(qiáng)化對國有資本投資公司的考核，并通過委派的國有董事表達(dá)政府在重大決策等方面的意見。

（四）建立規(guī)范的董事會制度是構(gòu)建新型國資監(jiān)管體制的重要一環(huán)

目前，因?yàn)閲Y委監(jiān)管的國有企業(yè)多數(shù)都是國有獨(dú)資，即使不是國有獨(dú)資，它的股權(quán)也都是國有股權(quán)。這些企業(yè)基本上沒有董事會，即使有董事會也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，國資委必須改變對國有企業(yè)的直接治理，同其他出資人對所出資企業(yè)進(jìn)行共同治理，方式就是建立由各方出資者組成的董事會，選派好董事會中的國有產(chǎn)權(quán)董事。對派出董事的工作業(yè)績進(jìn)行評估，確定其薪酬的決定規(guī)則。

而對國有資本投資公司而言，則應(yīng)嚴(yán)格按照市場規(guī)范運(yùn)作，建立完整、有序、規(guī)范的董事會制度，重大決策、重大事項(xiàng)等必須由董事會決定，日常經(jīng)營則由經(jīng)營層負(fù)責(zé)，經(jīng)營層必須接受董事會的管理，但董事長不應(yīng)過多干預(yù)經(jīng)營層的事務(wù)，對二、三級企業(yè)的管理，也要制定好科學(xué)的管理辦法、確定好管理權(quán)限，同時要接受國資委的監(jiān)管與考核。至于其他層級的企業(yè)，則完全按照市場化要求設(shè)立和運(yùn)行、考核與評價，具體由國有資本投資公司董事會研究出臺具體辦法與措施。

（五）地方先行先試與中央頂層設(shè)計(jì)同步推進(jìn)，完善改革推進(jìn)機(jī)制

國企改革是一個國家的大政方針，現(xiàn)在各個省市也都在設(shè)計(jì)自己的改革方案。今年以來，不少地方都出臺了國資國企改革的方案，但是地方的改革方案需要結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)、模式和空間，有針對性地制定改革方案，量體裁衣，不能照搬其他地區(qū)的方案。既然全國各地都有改革的積極性，就讓各省市去先行先試，各個企業(yè)也可以積極探索適合自己企業(yè)的改革方案。同時，國務(wù)院也要盡快出臺國資國企改革的指導(dǎo)意見，對國有資產(chǎn)的保值增值以及國資委如何履行職責(zé)做一些原則性規(guī)定，吸收地方政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善《國有資產(chǎn)法》。

國資國企改革要落實(shí)工作責(zé)任，列出責(zé)任清單，明確責(zé)任部門、具體責(zé)任人和完成時間，使各項(xiàng)任務(wù)有計(jì)劃、有步驟、分層次地有序推進(jìn)。要明確時間節(jié)點(diǎn)，形成倒逼機(jī)制，推動各項(xiàng)改革早見實(shí)效?？砂凑障纫缀箅y的順序進(jìn)行改革，比如《公司法》里規(guī)定的由董事會任命經(jīng)理層這件事，這是應(yīng)該推進(jìn)的事，可以先做起來。職業(yè)經(jīng)理人制度也相對容易些，類似明確的、易行的改革可以先推出一些。

注：

①這里的“國企”主要指的是國有資本出資企業(yè)，包括國有全資、控股和參股企業(yè)。

（執(zhí)筆：張林山）