□丁少群 楊 歡

西南財經大學保險學院

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農業(yè)巨災保險體系中政府角色定位與作用機制探究

□丁少群 楊 歡

西南財經大學保險學院

農業(yè)是具有重要戰(zhàn)略地位的基礎產業(yè), 也是高風險的弱質行業(yè),中國近年頻發(fā)且日益加劇的農業(yè)巨災迫切呼喚農業(yè)巨災保險的實施，而政府在農業(yè)巨災保險市場應發(fā)揮的作用更是值得思考的問題。本文主要分析當前我國農業(yè)巨災保險存在的問題，明確政府目前在農業(yè)巨災保險中面臨的角色困境，在借鑒其他國家政府支持農業(yè)巨災保險發(fā)展的經驗基礎上，運用“納什均衡”模型，結合我國實際，提出政府主導作用機制，希望藉此為構建我國政府參與的農業(yè)巨災保險市場提供參考和方法論依據。

一、文獻綜述

(一)農業(yè)巨災相關概念

農業(yè)巨災是一個相對概念，是相對于巨災承受主體而言的，其本質是指小概率且一次損失大于預期、累計損失超過承受主體(主要有投保人、保險人和政府)承受能力的事件(鄧國取，2006)。農業(yè)巨災保險是專門針對農業(yè)巨災所提供的保險措施，它是指對遭受巨大自然災害的農業(yè)生產者所形成的嚴重經濟損失進行分散并提供補償的一種農業(yè)保險，具有投保費率高、賠付率高、利潤低等特點(李大壘，2009)。

(二)農業(yè)巨災保險產品供給

農業(yè)巨災有特殊的系統(tǒng)性風險，主要表現為區(qū)域性同類氣候，如大面積干旱、臺風、洪水等等。Miranda & Glauber(1997) 利用統(tǒng)計模型計算出農業(yè)巨災保險人所面臨的系統(tǒng)性風險是一般保險人的10 倍左右，它提高了保險公司承保農作物非分散性風險的成本(Zeuli，1999)，這會使保險公司減少農業(yè)巨災保險的產品供給。巨災損失日益成為保險公司破產的重要原因，因此造成農業(yè)巨災保險供給不足(David，2000)。

(三)農業(yè)巨災保險產品需求

Saleem和Atwood(2000) 研究發(fā)現逆向選擇、道德風險、評估方法以及環(huán)境影響使農業(yè)巨災保險的市場需求不足。Smith & Baquet(1996)、Sakurai & Reardon(1997) 和Vandeveer(2001)認為保險費率較高、險種設置的不科學、農民的保險意識不強烈以及風俗文化的影響是抑制農業(yè)巨災保險需求的主要原因。鄧國取(2006)認為，農業(yè)巨災保險消費具有正外部性，而邊際私人成本大于邊際社會成本。然而，鄧國取并不認為農業(yè)巨災保險的需求是不足的，他指出，從1998年到2004 年，我國對農業(yè)巨災保險的潛在需求量遠遠大于實際供給量。基于此，謝家智、周振(2009)發(fā)現農民個體是否購買農業(yè)巨災保險關鍵取決于個體的比較預期收益和其所要承擔選擇成本的大小。

(四)農業(yè)巨災保險發(fā)展模式

由于目前國內在農業(yè)巨災風險管理方面的探討尚缺乏統(tǒng)一的研究框架以及理論基礎，泛泛而談的居多，在實踐上也多是傳統(tǒng)形式的政府災后救濟和社會救助?；谡饔脵C制探究，目前國內研究主要有兩種模式：一是政府協作型。劉京生(2005) 、史培軍(2007) 、李克穆(2009) 、魏迎寧(2009) 等人認為，我國巨災保險體制應選擇一種政府和商業(yè)保險公司共同為巨災風險提供保障的綜合性巨災保險模式。陳利(2013)認為，引進農業(yè)巨災保險專業(yè)合作服務組織參與運營農業(yè)巨災保險，可有效提高保險的合作收益和穩(wěn)定性。二是政府主導型。谷洪波(2010) 主張建立政府主導的政策性農業(yè)巨災保險模式。西愛琴、劉陽(2014)指出，小規(guī)模種植戶對農業(yè)巨災保險的支付意愿更高，但其開展和推廣需要政府主導參與。高慶鵬、周振、何新平(2012)認為，地方政府應找到適合當地經濟水平和自然條件等因素的“主導模式”。黃英君、史智才(2011)認為，從長遠角度來看，農業(yè)巨災風險會變得具有可保性，而政府的經濟干預最終將會退出。但在目前的制度條件下，仍需政府在減災基礎設施建設、完善農業(yè)巨災風險相關的社會保障體系、為農業(yè)巨災保險提供法律和政策支持等方面發(fā)揮主導作用。

二、我國農業(yè)巨災損失情況及保險賠付情況

我國是一個自然災害頻發(fā)的國家，每次重大自然災害的發(fā)生都會給我國的農業(yè)生產帶來巨大的影響。中國科學院地理科學與資源研究所統(tǒng)計數據顯示，一般年份，農作物平均受巨災面積4000 多萬公頃，成災2000 多萬公頃。其中，水災、旱災對我國農業(yè)生產影響最大(見圖1)。

農業(yè)巨災給我國造成了嚴重的損失，在嚴峻的巨災風險形勢下，本應作為處理巨災風險最好的風險管理工具的保險(Eeckhoudt & Gollier，1999)，雖然每年的賠付絕對數在不斷增加，但由于大部分省份采取最高賠付“封頂”制度，在實際應對巨災時并未能把損失補償和社會管理職能積極充分地發(fā)揮出來。如我國2008年年初的雪災，保險覆蓋的損失不足1%，其中農業(yè)保險賠付僅為4014萬元，占已付賠款總額的比例不足4%。2012年汶川地震的經濟損失達到了8451億元，而農業(yè)保險賠付不足0.2%。保險在農業(yè)巨災風險管理中的職能缺位已經制約了農業(yè)抗風險能力的提高和現代農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2014年，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會上提出，積極發(fā)展農業(yè)保險，探索建立巨災保險制度。同年8月，國務院出臺《關于加快發(fā)展現代保險服務業(yè)的若干意見》，提出逐步形成財政支持下的多層次巨災風險分散機制。隨著政策的密集出臺，政府作為農業(yè)巨災保險體系建設中的重要角色被推向風口浪尖。

圖1 2010-2012年全國多種類型自然災害受災、成災面積統(tǒng)計數據資料來源：中國科學院地理科學與資源研究所-中國自然災害數據庫

三、我國農業(yè)巨災保險發(fā)展存在的問題

(一)農業(yè)巨災保險的需求與供給失衡

農業(yè)巨災保險市場出現“雙冷”局面。具體表現為：一是農業(yè)巨災保險產品的需求不足。我國目前的農業(yè)生產大多數是小規(guī)模的家庭生產方式，生產水平和抗風險能力比較低。傳統(tǒng)農業(yè)“靠天吃飯”的思想認識還在延續(xù)，農民受教育程度較低，農業(yè)新技術難以推廣，對于大多數低收入農民而言，農業(yè)巨災保險這種富有彈性的商品尚屬于奢侈品。受農業(yè)兼業(yè)現象和比較收益以及政府巨災預警機制不健全的影響，農民只能被動地接收農業(yè)巨災破壞性巨大的信息，農民應對重大自然災害的措施極其脆弱。農業(yè)外部環(huán)境的不確定，農業(yè)巨災的預測難，以及農民受災后對政府救濟的依賴性，使農民在信息和認知上處于劣勢，對農業(yè)巨災保險的需求意愿自然極低。二是農業(yè)巨災保險產品的供給缺失。我國巨災保險發(fā)展滯后，歷次巨災中，保險賠付與直接經濟損失相比，比例非常小，巨災保險供給主體缺失。農業(yè)保險的賠付率較高，國內經營農業(yè)保險的保險公司其農業(yè)保險賠付率長期保持在50%以上，平均賠付率在50%～70%之間。保險公司作為自負盈虧的企業(yè)，雖然其經營活動具有正外部性，但必然以追求利潤最大化為目標，經營農業(yè)巨災保險虧損性的現實和商業(yè)保險公司的營利性目的相背離，而巨災保險償付基金難以承受每年巨大的損失支出，保險公司不堪重負，很多保險產品都嚴格規(guī)避或限制巨災風險，這些因素都制約了農業(yè)巨災保險產品的供給。

(二)保險主體合作不足

庹國柱、王德寶(2010)認為，農業(yè)巨災風險應定義為介于私人風險和公共風險之間的“準公共風險”，這樣對于農業(yè)巨災風險的管理需要結合風險主體、私人市場和政府部門。目前這幾個主體之間的合作深度和廣度仍顯不足。具體表現為：一是政府與市場的合作不足。我國在全面推動政策性農業(yè)保險發(fā)展的同時，探索推進農業(yè)巨災保險的發(fā)展。雖然市場也有配合參與，但市場主體的參與數量、參與范圍、合作形式非常不足。二是農戶與保險公司的合作缺失。中國農業(yè)保險的深度和密度非常低，其覆蓋面非常窄，為農業(yè)巨災風險承保的保險產品很少，造成農戶和保險公司的合作機制缺失。同時，中國農戶分散經營的特征明顯，農戶之間也缺乏長期合作。三是中央與地方政府的合作機制缺乏。中央政府雖然一直在探索建立農業(yè)巨災保險機制，但相比較而言，各個地區(qū)表現更積極，紛紛采取實質性行為并取得突破進展。北京、江蘇、安徽等省市目前都出臺了地區(qū)農業(yè)巨災保險政策，農業(yè)巨災風險基金和超賠風險分擔都局限在各省市政府，缺乏與中央政府的合作機制。由于各個地區(qū)的農業(yè)巨災保險經營管理比較分散，導致了全國性的合作聯動機制缺乏。

(三)法律法規(guī)建設落后

2012年，中國保監(jiān)會主席項俊波在全國保險監(jiān)管工作會議上明確表示，保監(jiān)會要突出抓好的三件事之一就是要爭取政府的支持，推動巨災保險立法，將巨災再保險制度納入國家綜合災害防范體系，爭取在立法保障、財稅政策、防災減災等方面給予支持。雖然國家日益重視農業(yè)巨災保險機制建設，但農業(yè)巨災保險的立法和基礎建設仍然比較薄弱和滯后。盡管各國的國情不同，但各國政府都通過制定業(yè)務規(guī)則、開展保費和業(yè)務費用補貼等財稅政策支持來推動農業(yè)巨災保險發(fā)展。我國現有的法律法規(guī)體系中還沒有專門針對農業(yè)巨災保險的法律法規(guī)，在立法層面缺乏對農業(yè)巨災風險的定義、農業(yè)巨災保險體系運行的推進原則、經營和監(jiān)管的保險機構和保險主體的相關責任義務、農業(yè)巨災風險分散機制的統(tǒng)一規(guī)定。農業(yè)巨災保險作為一種農業(yè)發(fā)展和保護制度，強調權利與義務的統(tǒng)一，它對相關法律的依賴程度相當高，而目前我國沒有相關法律法規(guī)約束農業(yè)巨災保險中的違規(guī)博弈行為，阻礙了農業(yè)巨災保險的發(fā)展。

總體來說，農業(yè)巨災保險在整個政府的資源調動和行政管理體系中沒有得到適當的支持，政府缺位是造成我國農業(yè)巨災保險發(fā)展動力不足的根源。抓住關鍵，就要在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎上，盡快搞好優(yōu)化制度安排的頂層設計，并在中央政府的強力推動下，自上而下地推動農業(yè)巨災保險的發(fā)展。

四、國外農業(yè)巨災保險發(fā)展中的政府作用及經驗啟示

目前，世界上已有50多個國家開展農業(yè)巨災保險，在不同的經濟體制和約束條件下，各國形成了各具特色的農業(yè)巨災保險制度，大致可分為三類：一是農業(yè)巨災保險是社會保障制度的組成部分，如美國、日本模式；二是農業(yè)巨災保險是農業(yè)發(fā)展政策的重要組成部分，亞洲大多數發(fā)展中國家的農業(yè)巨災保險屬于此類；三是農業(yè)巨災保險是一般商業(yè)化的保險，如英國等西歐國家。前兩類模式中政府職能的發(fā)揮對探究農業(yè)巨災保險中的政府作用具有重要意義。

(一)第一類模式——美國

美國農業(yè)保險目前實行的是政府扶持的“私營單軌制”模式，私營保險公司經營或代理農作物保險業(yè)務，而代表美國政府的聯邦農作物保險公司(FCIC)對投保人提供保費補貼，對私營公司提供再保險、稅收優(yōu)惠和經營管理費用補貼等扶持政策，私營公司只是執(zhí)行者，而農作物保險計劃的真正控制者是FCIC。具體的組織體系如圖2所示。

自1939年開始實施政府農作物保險計劃以來，70多年間，美國的農作物保險制度經過多次修改，不斷完善，農業(yè)巨災保險市場承保能力由弱到強。1994年修訂的《農作物保險改革法》通過三大險種和一個保障計劃，提供基本保障的巨災保險，以低水平、低保費和廣覆蓋的原則實施。具體而言，該保障只對農戶4年以上平均產量的50%提供保障，補償按市價的55%～60%進行賠付。農戶以總保費不超過600美元、每種作物每年保費在50至200美元的低標準進行繳費。但同時，為了提高風險單位參與率，該條款和政府推行的其他福利計劃(互助儲備計劃、價格支持計劃和生產調解計劃、農民家庭貸款計劃等)聯系起來強制推行，只有參加巨災保險，才能享受這些福利計劃(周振，2010)。另外，《聯邦農作物保險法》規(guī)定“聯邦政府、州政府以及其他地方政府對農作物保險免征一切賦稅”，并以法律形式鼓勵地方政府為農業(yè)保險提供相應的專項補貼。通過一系列的規(guī)定，美國事實上形成了強制的農業(yè)巨災保險。

(二)第二類模式——菲律賓

1978年，菲律賓頒布了《農作物保險法》，以立法的形式確認了農業(yè)保險制度的運作框架。菲律賓政府為提高水稻生產能力，總統(tǒng)任命相關部門研究推出并開展農作物保險計劃，同時成立專門經營農業(yè)保險的機構——農作物保險公司(PCIC)，公司法定資本2/3由政府認購，1/3通過股市發(fā)行。PCIC由菲律賓農業(yè)部、勞動就業(yè)部、土改部、國防部、預算管理部、土地行長組成。在具體的制度設計上：一是菲律賓實行的是農業(yè)強制保險政策，《農作物保險法》規(guī)定，菲律賓農民種植的大部分糧食作物特別是水稻在強制保險的范圍內。另外，政府將強制保險與對農民的農業(yè)貸款結合在一起，對于參加保險的農民，在其貸款時給予一定的優(yōu)惠。二是保費由農民自行承擔，但是政府按照保費數額的80%發(fā)放補貼。三是菲律賓政府還對保險公司提供財政補貼，幫助保險公司維持日常運營及業(yè)務開展。四是《農作物保險法》規(guī)定，對于特殊農作物實施再保險制度，以分擔承保風險。農業(yè)保險將包括特大災害在內的各類自然災害均納入了保險范圍，因此農業(yè)巨災保險也是在農業(yè)保險框架內進行運作的。具體的組織體系如圖3所示。

圖2 美國農業(yè)保險組織體系

圖3 菲律賓農業(yè)保險組織體系資料來源：姚壬元：菲律賓政策性農作物保險的做法及啟示[J].保險職業(yè)學院院報，2010(4)

圖4 政府與保險公司子博弈納什均衡圖 圖5 政府與農戶子博弈納什均衡圖

私營保險公司領導經營農業(yè)巨災保險，在全國12個省級行政單位下設12個地區(qū)機構，其擁有自主權，負責按照農作物保險公司的政策決定展業(yè)及理賠事宜。菲律賓的農作物保險初期只承保水稻，一年后又開始承保玉米，保障風險包括臺風、洪水、干旱、火山蓬發(fā)、所有病蟲害造成的一切風險。為了分散風險，菲律賓農作物保險公司將一部分風險責任以再保險的方式轉移到國家再保險市場，菲律賓的再保險只適用于水稻保險。PCIC還設有三種農業(yè)保險準備金：賠款準備金、總準備金以及待收保險準備金，其中總準備金就是為了應付農業(yè)巨災保險而設立的準備金，是從業(yè)務經營過程中產生的結余中提取的。菲律賓雖然沒有發(fā)行債券，但是國家控股的保險公司具有更強的抵抗風險的能力。

美國和菲律賓政府在支持農業(yè)巨災保險發(fā)展方面，都建立了完善的法律保障體系和漸進式推進保險制度，政府給予農業(yè)保險財政補貼。雖然政府介入程度、保險參與形式和費用補貼比例不同，但都對其本國的農業(yè)巨災保險市場發(fā)展起到了很好的推動作用。

五、政府參與的農業(yè)巨災保險中各方行為博弈分析

本文將從政府參與或者主導農業(yè)巨災保險的模型出發(fā)，基于三個假定，即假定以農戶的個體理性作為農業(yè)巨災保險購買行為選擇上的前提；假定以單個保險公司自身利益最大化作為其策略的選擇前提；假定政府對于政策的選擇與制定都是沿著帕累托最優(yōu)這一目標進行，以此探索研究政府在農業(yè)巨災保險體系構建中參與其中以及主導作用的最優(yōu)策略選擇。

政府在支持農業(yè)保險市場發(fā)展時，投入的成本包括資金扶持的成本和政策制定的成本，筆者將二者假定為X，其中政策制定的成本為1/3X，資金扶持的成本為2/3X。

(一)政府-保險公司

如圖4所示，a、b分別為政府參與或者主導農業(yè)巨災保險時投入的成本；e為政府參與且保險人承保時，政府在救災時的財政支出；f為政府主導且保險人承保時，政府在救災時的財政支出；c、d分別為保險人承保時獲得的收益。其中，a

考慮到保險公司的選擇之后，雖然a-e與b-f的大小未可知，但政府的制度建設極有可能將主導機制下的效益最大化。按照子博弈納什均衡理論，政府與保險公司的子均衡是(主導，承保)。

(二)政府-農戶

圖5中，g、h分別是農戶投保時獲得的收益。按照逆向歸納法，農民的理性決策是投保。在這種情況下，根據子博弈納什均衡理論，政府與農民的子均衡是(主導，投保)。

綜上所述，政府出于社會收益最大化的原則，增加一定的資金成本和政策制定成本，將使政府的主導作用得到最有效的發(fā)揮，并提高社會整體福利。

六、我國農業(yè)巨災保險發(fā)展中的政府作用及建議

筆者在前文分析的基礎上，吸收和借鑒國外農業(yè)巨災風險管理和巨災損失補償機制建設的成功做法和經驗，并結合我國實際，根據“納什均衡”所得出的政府最優(yōu)策略，就構建政府主導的農業(yè)巨災保險制度得出以下結論并提出建議。

(一)建立穩(wěn)定增長的財政投入機制

政府必要的財政投入是災害管理的重要物質基礎。政府在經濟發(fā)展規(guī)劃和財政預算中，應預留和撥付穩(wěn)定增長的財政資金投入到農業(yè)災害管理中去。美國白宮經濟顧問委員會(2007) 指出，政府的各種財政減災努力會使商業(yè)保險公司難以與風險相當的價格銷售巨災保險產品，并由此潛在地增加政府財政支出。借鑒發(fā)達國家經驗，筆者認為我國政府應改變以往單一財政救濟的救助方式，積極轉變角色，在以保險市場為農業(yè)巨災損失補償重要手段的微觀層面發(fā)揮應有的引導和支持作用。首先，提供財政資金支持。政府可以為農民特別是弱勢群體提供財政補貼，以保證他們能夠參與到農業(yè)巨災保險項目中來，同時在災后提供恢復重建的資金或緊急貸款給受災的企業(yè)和個人。如美國對農業(yè)保險的平均補貼達到保費的50% 左右，其中巨災保險補貼全部保費；菲律賓對農業(yè)巨災保險的補貼平均為55%。其次，提供財政超賠保障。當發(fā)生嚴重農業(yè)巨災損失時，政府可以充當最終再保險人的角色，為巨災保障體系提供償付能力擔保，承擔最后的超賠責任。第三，加強公眾教育。政府應當加強社會公眾災害保險方面的教育，提高公眾的風險意識。第四，加強防災減災建設，完善農業(yè)配套設施建設。

(二)建立健全法律保障體系

專門的農業(yè)巨災保險法律法規(guī)是農業(yè)巨災保險可持續(xù)健康發(fā)展的保證。政府可以為巨災保險體系的運行提供可行的制度、監(jiān)管和框架設計，同時建立農業(yè)巨災基金的優(yōu)惠稅收政策、建立巨災保險制度、強制保險立法等。項宗西(2009)認為，我國應盡快制定農業(yè)保險法等法律，以發(fā)揮災害管理制度檢查、激勵的作用。早在1978年，菲律賓便頒布了《農作物保險法》，以立法的形式確認了農業(yè)保險制度的運作框架。美國農業(yè)保險成立之初首先制定法律法規(guī)，并依法成立聯邦農作物保險公司，依法對農業(yè)保險各條例進行修改和完善，制定有《聯邦農作物保險法》《農作物保險法》《聯邦農作物保險改革法》《農場法》和《農業(yè)風險保障法》，保障農戶權益，提高農戶參保率。

(三)建立多層次的農業(yè)巨災保險經營體系，選取適當的農業(yè)巨災投保方式

美國、菲律賓等農業(yè)巨災保險實施成功，依靠組織嚴密且有序的多層次農業(yè)巨災保險體系。在中國以地方政府為主體的農業(yè)巨災保險風險轉移分擔機制中，應有效確定政府的賠付責任，找到適合當地經濟水平和自然條件的模式，以保證農業(yè)巨災保險在“政策主導，商業(yè)運作”的框架下健康穩(wěn)定發(fā)展。參照美菲兩國經驗，結合我國的實際情況，應建立以下四種機構: 農業(yè)巨災保險的監(jiān)管部門、產品研發(fā)機構、專門的再保險集團和負責具體經營的農業(yè)保險公司。

在賠付責任確認方面，政府應建立中央、 省兩級農業(yè)保險大

圖6 農業(yè)巨災風險損失賠償責任圖資料來源：姚慶海等，《巨災損失補償機制研究——兼論政府和市場在巨災風險管理中的作用》，北京：中國財政經濟出版社，2007(7)

災風險準備基金，支付再保險限額之上的賠款。保險及再保險公司承擔賠付率150%以內的賠償責任；該限額之上至賠付率250%～300%的，由省級農業(yè)保險大災風險準備基金支付；再往上至賠付率500%的，由中央一級農業(yè)保險大災風險準備基金支付。不論哪一級基金支付，都要符合有限賠償的原則。具體如圖6所示。

另一方面，要落實費率差異化原則。為了避免地方財政在巨災風險管理框架中出現“一方貼補另一方”的情況，開展農業(yè)保險業(yè)務的公司要注意根據當地風險狀況，實行產品費率的精細化、差異化。鼓勵私人購買保險或提供充分信息，激勵農戶采取風險規(guī)避措施和損失成本分攤措施。政府應積極引導建立一個農民、商業(yè)保險公司、農業(yè)部、財政部及各監(jiān)督機構共同參與的農業(yè)巨災保險體系，以保證農業(yè)巨災保險順利健康持續(xù)發(fā)展。