○ 文／本刊記者 鄭 丹 于 洋

油企改革“定調”

○ 文／本刊記者 鄭 丹 于 洋

堅持問題導向破除體制機制障礙，石油石化行業(yè)在新一輪國企改革中繼續(xù)做強、做優(yōu)、做大。

問題出在哪里，哪里就是國有石油企業(yè)改革的著力點所在。 供圖/CFP

特邀嘉賓（排名不分先后）

國家財政部財政科學研究所主任、研究員、博士………………………………………………………………………陳少強

國務院國資委研究中心咨詢部部長…………………………………………………………………………………… 張春曉

國家發(fā)改委經濟體制與管理研究所國有資產研究中心原主任、研究員…………………………………………… 高 梁

中海油能源經濟研究院副院長………………………………………………………………………………………… 單聯(lián)文

2014年，被稱為我國國有企業(yè)改革元年。

其實，相對于國有企業(yè)主動而謹慎、民營資本冷淡而觀望、公眾關注而質疑的2014年，2005年9月13日更值得被銘記。

就在這一天，中共中央、國務院印發(fā)了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），為下一步國企改革正式“定調”。它關乎15萬戶國企、100多億資產和3000多萬名職工的命運。同時，因為國有企業(yè)在國民經濟中的重要地位，國有企業(yè)改革不僅僅是一項經濟改革。它牽一發(fā)而動全身，關系到社會主義基本經濟制度和社會主義市場經濟改革方向。

因為《指導意見》的意義重大，出臺前后對它猜測與解讀鋪天蓋地，不絕如縷。石油石化行業(yè)又應該怎么理解它？國有石油公司在這次改革中又有哪些問題急需解決……帶著這些問題，本刊記者廣泛邀請了國內相關部門與企業(yè)的專家進行了討論。

蹄疾步穩(wěn)

中國石油石化：期盼多時的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》終于出臺。諸位覺得應該怎么評價這個意見？

陳少強：在改革力度上，本次國有企業(yè)改革可以說是恰如其分。我個人不贊成一些市場人士所說的本次改革是一種倒退，因為國家明確指出，國有企業(yè)改革的重要任務是使國有企業(yè)的市場主體地位真正獨立，國有企業(yè)能夠依法經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束和自我發(fā)展。換言之，國有企業(yè)要有生有死，國有資本要能進能退。在發(fā)展方向方面，《指導意見》指出，對于那些不適合于國家戰(zhàn)略布局和經濟產業(yè)政策要求的國有企業(yè)要退出一批，對于核心競爭力不夠的國有企業(yè)要重組一批，對于代表未來發(fā)展趨勢的國有企業(yè)要創(chuàng)新發(fā)展一批。而對于看不太清和不太成熟的領域，本次改革方案將繼續(xù)遵循摸著石頭過河的指導思想，繼續(xù)進行試點探索，以降低改革風險。

因此，本次改革標志著國有企業(yè)改革將步入深水區(qū)?？梢灶A見，國有企業(yè)改革一旦取得成功，將為其他改革帶來積極信號，也為中長期實現(xiàn)國家民族復興夢想奠定物質基礎。

張春曉：習近平總書記對改革用了四個字“蹄疾步穩(wěn)”。這對我們國企改革的速度問題是一個很好的歸納。十八屆三中全會有一個重要的觀點，就是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府的引導作用。在這個時候，市場主導、政府引導兩手協(xié)同推進。2003年到2013年，利用十年時間我們找到了和今天市場經濟運行方式相結合的方案。就是我們今天的改革方案。從這個角度上說，這次《指導意見》是進步的。另外，這個改革方案非常實在。就像去年中央經濟工作會議說的，國企改革要奔著問題去。我們不是什么都改，面面俱到的改，是今天需要改我們再改。

中國石油石化：在您看來，此次國有企業(yè)改革的目標、方向、內容與以往有什么不同？

高梁：《指導意見》確立了幾條原則：堅持和完善基本經濟制度，堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持增強活力和強化監(jiān)管相結合，堅持黨對國有企業(yè)的領導，堅持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進。在我看來，本次國有企業(yè)改革堅持了多年來改革的基本方向，在基本精神上與以往是一致的，即在堅持中國特色社會主義的改革方向和社會主義基本經濟制度的前提下進行。此次提出的推進混合所有制經濟改革，我認為是對歷次所有制經濟改革的綜合性提法。它包括兩個層次的意義：一是整個經濟體制結構多元化，二是國有經濟和非國有經濟互相交叉和融合，顯示了新階段國有企業(yè)改革的特點。

陳少強：本次國有企業(yè)改革既是以前改革的延續(xù)，又帶有創(chuàng)新和發(fā)展的元素。改革開放后不久，我國國有企業(yè)改革的初衷是為了使國有企業(yè)擺脫政府的計劃控制，拓展國有企業(yè)的自主權，因而推動了“承包制”等一系列改革探索；20世紀90年代，國有企業(yè)經營困難，改革重點轉向裁員和逐步建立社會保障體系；2003年至今，國有企業(yè)改革的目標是為了理順所有者和經營者的關系，并建立了以國資委為代表的國有資產監(jiān)督管理體制。

我認為，與以前的歷次改革相比，本次改革的目標更為全面：以前改革的所有目標都在本次改革中得以體現(xiàn)，以前改革沒有完成的任務都將在本次改革中逐步完成，包括推進國有企業(yè)的市場化改革，加強和完善黨的領導，逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，以及建立以管資本為主的國有資產監(jiān)督管理體制；既希望提升經濟效率，又希望同時促進社會穩(wěn)定，并堅持和完善公有制的基本制度。

與以往國有企業(yè)改革的方案相比，本次改革的內容也較為全面，但具體內容有所差異，包括在分類的基礎上推進國有企業(yè)改革。但這次分類與以前國資委分類的提法稍有出入。完善現(xiàn)代企業(yè)制度，但不是簡單照搬國外公司制和董事會的做法，帶有鮮明的中國特色。完善國有資產管理體制，但本次改革是希望通過以管資本為主帶動國有資產監(jiān)督管理機構職能的改善、授權經營體制的完善、國有資本配置的優(yōu)化，以及經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管。

石油企業(yè)分類不易

中國石油石化：分類推進國有企業(yè)改革是公認的一大亮點。您認為應將石油石化企業(yè)歸于哪種類型？為什么？

陳少強：判斷石油石化類國有企業(yè)是公益類還是商業(yè)類需要結合各國的發(fā)展階段、歷史傳統(tǒng)和主流社會的價值判斷。在許多發(fā)達國家，石油石化類企業(yè)大多納入商業(yè)類，由民營資本或者國際商業(yè)巨頭控制。但同時，這些石油企業(yè)與本國政府有著緊密的關系。政府通過國家機器，如法律，控制和管理著石油石化企業(yè)。即便如此，相關管網等基礎設施工作在相當程度上由政府提供給公共服務。

我國的石油類企業(yè)有部分領域屬于公益類，石油企業(yè)替政府承擔著管網基礎設施等基礎工作，加之我國能源進口比例高，石油企業(yè)承擔著部分公益性職責。同時，石油類企業(yè)也要參與國際競爭，很大一部分也是競爭類領域。石化類企業(yè)則更多分布在能源行業(yè)的中后段，能源加工和能源消費的比重很大，市場競爭的比重高，其企業(yè)屬性可以大致定位競爭類國有企業(yè)。

高梁：在我看來，歸入商業(yè)二類是比較合理的。另外，石油還具有很高的公益性，比如石油管網。我認為，油氣管道絕對是公益性的，特別是將來可能作為一個公共設施對社會開放，履行社會責任，甚至油氣開發(fā)本身也可以在相當程度上帶有公益性。當然，最后的分類會是整個石油行業(yè)的全國標準，而不是各地標準不一。

中國石油石化：對石油企業(yè)說，做分類劃分還是非常困難的？

張春曉：為什么說國有企業(yè)改革是一個比較困難的事情，因為真正落到改革實踐是特別細微的事情。能夠清晰地表述出這就是商業(yè)性的，或者是公益性的這個比較好說。但是如果企業(yè)是這兩類交叉的，如石油行業(yè)既有公益性又有商業(yè)性，可以分成兩類進行劃分。

軍功爵制是對五等爵制分封體制的一種繼承，然而它卻與五等爵制有著明顯的差異和不同。五等爵制規(guī)定，天子、諸侯、大夫、士農工的世襲而定，“天子一位，公一位，侯一位，伯一位，子，男一位，凡五等也”[13]P782統(tǒng)治者內部等級和被統(tǒng)治著的身份地位也是受到五爵制的限定。“天子者，爵稱也，爵所以稱天下者何？王者父天母地，為天之子也。所以名之為公候者何？公者，通也，公正無私意也。侯者，候也，候逆順也。伯者，白也。子者，孳也，孳孳無己也，男者，任也?！盵14]P2而軍功爵制則是春秋時期，諸侯根據(jù)當時的政治形勢和社會環(huán)境對庶民做出的一種妥協(xié)。

第一類就是在這個企業(yè)內部，做商業(yè)類和公益類兩個劃分。這種劃分成本相對低一些，但是這種兩者之間的管理就會出現(xiàn)互通有無，也不好。第二種方式就是把產業(yè)鏈條進行區(qū)分，屬于商業(yè)類的產業(yè)鏈條拿出來，和其他同類的這種鏈條合并同類項，把合并的鏈條放在國有資本經營公司上去，公益類的鏈條也同樣。這種是最好的，但是前期成本是最大的。我想分的時候還是兩種類型都要做。

如果產業(yè)鏈為了切斷而切斷導致了價值空間的降低，那么寧可不做。要在價值不降的情況下，價值鏈斬斷之后能夠和其他的鏈條進行對接。這個時候最好還是試錯，找試點。

管資本帶來更大空間

中國石油石化：深化國有企業(yè)改革使國有企業(yè)主管部門的定位向管資本方向轉變。在您看來，國有資產監(jiān)管機構的角色是否將有本質性變化？將要構建的國有資本投資公司和國有資本經營公司應該怎么定位？

高梁：這個問題要從兩方面看。首先，《指導意見》中并沒有說國資委不再是出資人代表，說明國資委定位并沒有在本質上發(fā)生改變，只是在職能上從管企業(yè)為主向管資本為主轉變。這就要求對監(jiān)管機構和企業(yè)的關系要有一個明確的定位，不能錯位也不能越位。其次，國有資產監(jiān)管機構將轉向委托專業(yè)持股機構運作國有資本。此次《指導意見》提出，將改組和組建國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業(yè)行使股東職責，按照責權對應原則切實承擔起國有資產保值增值責任。開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點。這意味著，對于某些適于并入資本投資和運營公司的企業(yè)，由資本投資和運營公司實現(xiàn)股權運作，國有股份也不是一定要占多數(shù)，有些公司還可以將資本進行出讓換回資金來用于公司結構調整和優(yōu)化。當然，這需要根據(jù)每個企業(yè)的具體情況實行。

張春曉：我們要改組、要構建的國有資本的投資公司和國有資本經營公司，相當于生產企業(yè)的企業(yè)、生產公司的公司。這個公司以市場的手段來梳理，在哪個產業(yè)鏈節(jié)點能夠強化，在哪個產業(yè)鏈能夠聯(lián)系去提升價值空間，最后實現(xiàn)產業(yè)鏈和價值鏈的同步提升，形成一個新的公司的出現(xiàn)。國有資本投資公司是以市場化的手段選擇國有資本的投向，對市場的敏銳性要非常強，主要起整合優(yōu)化的作用。

中國石油石化：國資委角色的變化將對國有企業(yè)產生什么影響？

高梁：對國有企業(yè)來說，意味著有更大的空間把企業(yè)做強、做優(yōu)、做大，根據(jù)《指導意見》規(guī)定的任務做好主業(yè)，提高資本運行和配置效率。

陳少強：企業(yè)國有資產的監(jiān)督管理向管資本方向轉變，對國有企業(yè)經營管理和運作提出了新的要求。為適應管資本的監(jiān)管要求，國有企業(yè)可以考慮在以下方面開展新的探索。一是資本運營模式的創(chuàng)新，探索科學界定國有資本所有權和經營權的邊界，通過多種市場化的資本運作方式，發(fā)揮國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺作用，推進國有資產的保值增值責任。二是國有資本配置方式的創(chuàng)新，通過優(yōu)化國有資本布局結構，創(chuàng)新國有資本的市場化和公平化的配置模式，增強國有經濟整體功能和效率。

那么經營國有資本，對于各級國資監(jiān)管部門，擁有的是國有資本的監(jiān)督和管理權。對企業(yè)而言，就會強化其市場經營能力。對監(jiān)管部門而言，就會實現(xiàn)用市場的方式來實現(xiàn)資本及資本運行的監(jiān)督。所以我們所說的政企分開、政資分開、所有權和經營權的分開，是要在運行當中分開。

供圖/CFP

找準問題謹慎開刀

中國石油石化：此輪改革是以存在問題為導向，以發(fā)展混合所有制經濟為牽引。您認為國有石油企業(yè)目前哪些問題比較突出、急需解決？它們在此次改革中應達到怎樣的要求？

高梁：國有石油公司主要面臨的問題是處理好公眾對國有企業(yè)壟斷的質疑。由于石油等化石能源是不可再生的稀缺要素，具有一定程度的自然壟斷性，所以由國家對這種自然資源進行壟斷性占有和開發(fā)是現(xiàn)今世界上大多數(shù)國家遵循的慣例。同時，能源行業(yè)還是國家命脈，是參與國際競爭的重要領域，對國家戰(zhàn)略具有重要意義，所以還存在怎樣把這種事關國計民生和國家安全的產業(yè)真正地、不折不扣地服務于全社會，將行業(yè)壟斷利潤用于全民利益的問題。

通過此次改革，一方面我們的石油國有企業(yè)能夠力求效率最優(yōu)，在資源開發(fā)上，特別是國際能源開發(fā)上能夠更高效地完成國家賦予的戰(zhàn)略任務。同時，又能滿足國家的環(huán)境保護和保障能源安全等各方面的要求。另一方面，積極履行好國有企業(yè)的社會責任，塑造更好的企業(yè)形象，向社會主動宣傳自己的成就，為百姓服務。如果能夠做到這些，也就達到了國有企業(yè)改革的基本要求。

除了保證供應外，國有石油企業(yè)還承擔了許多社會責任。不把它們理清，改革不能成功。 供圖/胡慶明 胡 強 馬洪山 廣東石油

陳少強：我國能源類國有企業(yè)面臨的問題是，在保障國家能源安全的前提下，如何提升能源企業(yè)市場主體地位，提高能源企業(yè)的效率。此次能源國有企業(yè)的改革目標應該是多維度的。從國家層面看，提升能源企業(yè)的國際競爭力和綜合實力；從企業(yè)層面來看，在加強和完善黨的領導和防止國有資產流失的同時，提高能源國有企業(yè)的內部治理能力和創(chuàng)新能力。

中國石油石化：能源領域的混合所有制經濟改革有什么應該注意的問題？對石油石化企業(yè)來說，應該怎樣積極配合做好“混改”？

高梁：《指導意見》中提出通過實行股份制、上市等途徑已經實行混合所有制的國有企業(yè)，要著力在完善現(xiàn)代企業(yè)制度、提高資本運行效率上下功夫；對于適宜繼續(xù)推進混合所有制改革的國有企業(yè)，要充分發(fā)揮市場機制作用，堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。

在我看來，這是一個比較寬松的要求，即在國有企業(yè)市場主體地位還沒有完全確立，一部分企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度還沒有完全建立，公司治理結構仍存缺陷的情況下，國有企業(yè)可以根據(jù)《指導意見》的要求來對照一下自己的問題，確定應該在哪些方面做工作。沒有說一定要加大“混改”，因此要根據(jù)企業(yè)實際情況對癥下藥。這就是說，石油業(yè)“混改”要想清楚需要改什么，是不是一定要把自己的市場讓出去“混”。這是一個非常商業(yè)化的問題，要根據(jù)公司的實際運作和發(fā)展目標來考慮。

例如，上游開放一方面是能夠吸引更多的社會力量來參與開發(fā)，發(fā)揮社會資本的作用。但另一方面要對油氣資源的勘探和綜合有效利用給予充分考慮。以往的實踐表明，有些私人資本在該領域的資源利用和環(huán)境保護上做得不是太好。所以，要能引導社會資本按照嚴格的行業(yè)標準來運作，在發(fā)揮社會資本有利作用的同時也要注意控制可能產生的不利影響。

陳少強：能源領域的混合所有制經濟改革應特別關注具有公益類的領域改革，如石油業(yè)的上游放開和管網分離是我國國有企業(yè)投資領域放開和推行混合所有制改革標志性舉措，對深化我國公益類國有企業(yè)改革具有重要意義。國家要列出混合所有制投資的負面清單，把握能源領域能夠開放和不能開放的范圍。對于企業(yè)自身而言，要克服思想障礙，防止為了保持國有資產保值增值而對國有企業(yè)改革停滯不前。

石油石化企業(yè)國有資本對外開放的過程，也是向其他資本學習、借鑒和實現(xiàn)共贏的過程。國有資本和非國有資本的合作，并不必然互利共贏。為此，石油石化企業(yè)要繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)管理體制的優(yōu)勢，并借鑒其他資本形態(tài)在技術研發(fā)和創(chuàng)新、市場拓展、激勵機制、內部控制、企業(yè)決策等方面的優(yōu)勢，借力發(fā)力，提質增效。

單聯(lián)文：混合所有制經濟的發(fā)展里混合的雙方或者多方必須有共鳴點。國有企業(yè)要跟非公有制資本混合，但是如果對方不愿意跟你混怎么辦？所以這里邊就是必須有共鳴的一些點。怎么在把握好國有資產“不流失”尺度的基礎上，找到這些共鳴的點，在現(xiàn)實操作當中不是容易的。

理順關系輕裝上陣

中國石油石化：改革也是一種革命，會存在風險。此輪改革較之以往改革存在什么風險？

高梁：我不認為這一輪國有企業(yè)改革會帶來多么大多么嚴重的問題。因為現(xiàn)在的改革不同于上世紀80、90年代了，那個時候是需要沖破計劃經濟體制的種種障礙。在那輪改革過程中，有些企業(yè)破產，有些工人下崗，改制成本相當高。而現(xiàn)在，我國已經建立了較為完善的社會保障體系，中央和地方財政有財力可以給予相應的保障和支持。對企業(yè)員工來說，“五險一金”等社會保障體系也會在其中發(fā)揮作用。

陳少強：此輪改革充分考慮了可能存在的風險。我認為，鑒于本次改革目標較為全面，改革的方向就既不能偏左，不能只關注公有制經濟制度和社會主義的意識形態(tài)而停滯不前；又不能偏右，不能為提高經濟效率而將國有企業(yè)和國有資產簡單一賣了之。再加上國有企業(yè)規(guī)模龐大、戶數(shù)眾多和就業(yè)面廣，國有企業(yè)改革將牽一發(fā)而動全身。決策層深知，本次國有企業(yè)改革的風險不容忽視，改革方向稍有偏差，將帶來巨大損失。國有企業(yè)改革方向必須穩(wěn)中求進，必須積極穩(wěn)妥，必須全面統(tǒng)籌。

中國石油石化：具體到石油石化企業(yè)深化改革的主要阻礙和困難因素有哪些？國家應該怎樣幫助企業(yè)克服困難，降低改革成本？

陳少強：我國石油石化企業(yè)改革面臨的阻礙和困難因素主要表現(xiàn)為政府和企業(yè)的責任邊界不清。按照一般的市場經濟觀點，政府和企業(yè)的邊界是很清楚的，政府負責公共服務，企業(yè)負責競爭。但對于我國石油石化企業(yè)而言，過去為政府承擔了大量的社會類事項，如管網，現(xiàn)在這些企業(yè)需要管網分離，管網的投資和折舊等資金需要彌補。因此，如何將企業(yè)和政府的責任邊界劃清的政策落地，如何理順石油石化類國有資本投資運營體制機制，是關乎這些企業(yè)改革的大問題。

為了幫助石油石化企業(yè)加快改革進程，國家需要理順國家出資人和企業(yè)的產權關系、理順國有資本授權經營管理體制中各方的關系，需要承擔本應由國家承擔的社會歷史成本，讓國有企業(yè)輕裝上陣。

單聯(lián)文：國有企業(yè)改革不是就國企而改國企，而是牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)性改革，一環(huán)扣一環(huán)。這就要求在頂層設計時要注意給企業(yè)一定的靈活性，形成一種網狀的改革，而不是點式的推動。

責任編輯：石杏茹

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