許福棟（賓縣賓州國土資源所，黑龍江 哈爾濱 150400）

當前我國土地利用制度面臨的困境及解決路徑

許福棟
（賓縣賓州國土資源所，黑龍江 哈爾濱 150400）

土地資源是我們賴以生存和發(fā)展的基地，也是當前協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展和資源保護的重要資源。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，在當前經(jīng)濟快速發(fā)展環(huán)境下，經(jīng)濟發(fā)展與土地之間的矛盾日益尖銳化。因此需要強化土地利用，通過市場手段與政府的有效結(jié)合，從而加強土地資源的合理配置。文中對當前我國利用制度面臨的困境進行了分析，并進一步對加快推動我國土地利用制度均衡發(fā)展的路徑進行了具體的闡述。

土地利用制度；地域邊界；多主體；成本約束機制；制度均衡

當前我國經(jīng)濟發(fā)展的關鍵時期，經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)地保護和土地收益分配之間的矛盾越來越激化，以耕地保護為核心的國家土地資源管理制度面臨前所未有的挑戰(zhàn)。這就需要當前我國土地資源利用過程中要遵循市場經(jīng)濟的規(guī)律，協(xié)調(diào)好政府管制與市場調(diào)控作用，實現(xiàn)土地資源的合理配置。

1 當前土地利用制度面臨的困境

1.1 地域邊界的弱化

當前各種生產(chǎn)要素在市場經(jīng)濟環(huán)境下實現(xiàn)了在不同區(qū)域和領域內(nèi)的優(yōu)化配置。特別是當前城鎮(zhèn)土地資源在人口流動和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化下不斷進行再分配。土地資源由于與多層次經(jīng)濟體所構(gòu)成的空間組織結(jié)構(gòu)具有緊密的聯(lián)系，在各種要素的共同作用下，土地利用尺度和地域空間具有延伸的趨勢，同時土地利用系統(tǒng)用各要素之間也開始表現(xiàn)了不平行的空間范圍拓展，土地利用地域邊界逐漸開始弱化。

1.2 管理體制的變更

近年來，我國加快了城鎮(zhèn)建設的步伐，土地利用結(jié)構(gòu)、方式和主體之間都發(fā)生了一定的變化，給城鄉(xiāng)之間的分配和利用帶來了較大的影響。在城市化發(fā)展進程中，部分農(nóng)村土地通過交換方式變成城鎮(zhèn)用地，部分農(nóng)民將自己的宅基地和承包的耕地進行出租、轉(zhuǎn)讓和交易。在城市化進程中，土地利用發(fā)生了較大的變化，這就需要對土地利用制度進行及時調(diào)整，使其能夠更好的與當前土地資源的再分配相適應。

1.3 多主體重疊

土地利用是通過對土地資源配置過程中的權力和利益再分配，這是一個政治過程，當前我國土地利用制度在供給上具有單一性。土地利用行為受制于各種法律法規(guī)和規(guī)章制度的制約，土地利用中的各項指標也通過國家行政機構(gòu)層層進行分解才能實現(xiàn)，可以說我國土地利用具體過程中是在各級政府內(nèi)部運行的，具有多主體重疊的特征。在具體土地利用過程中，各級地方政府不僅是土地利用規(guī)劃編制的主體，同時也是土地資源的實際經(jīng)營者，特別是地方行政領導不僅參與決策和具體編制，而且還參與競爭和主宰競爭，可以說各級政府不僅是土地利用具體實施管理者，而且還是土地利用的監(jiān)督者，這就導致這種多主體的重疊特征使土地利用制度過程中的交易成本增加。

2 加快推動土地利用制度均衡發(fā)展的路徑

2.1 明確制度主體自律邊界

現(xiàn)行我國土地利用制度更強調(diào)集體理性，這就導致土地利用制度在供給主體上較為單一，而且規(guī)劃決策權集中。所以在當前土地利用制度改革中，需要將土地利用控制、協(xié)調(diào)、引導和監(jiān)督等職能有效的體現(xiàn)出來，對土地利用控制目標進行明確，通過規(guī)劃和市兩種土地資源配置手段的有效結(jié)合來確保土地利用制度均衡發(fā)展。

首先，需要對土地使用者的土地利用邊界進行明確，確保其能夠獲得穩(wěn)定的預期利益，嚴格對基本農(nóng)田和生態(tài)建設用地進行保護。

其次，應通過對制度的安排進行改善，從而明確土地利用制度供給、實施和監(jiān)督三者之間的關系，確保制度效率的實現(xiàn)。

再次，需要在遵守相關的法律規(guī)范及合法程序下制定、審核、修正和廢除土地利用規(guī)劃。

最后，加快建立土地市場與土地利用制度的協(xié)調(diào)發(fā)展機制，界定各不同利益主體之間的利益關系，以便于進一步對其行為進行規(guī)范。

2.2 建立制度成本約束機制

在當前所實施的土地利用制度，由于由中央政府進行供給，這就導致供給具有單一性，而且土地規(guī)劃決策權、實施權和監(jiān)督權又完全集中于各級政府手中，導致各種權利高度集中，決策中心化現(xiàn)象較為嚴重，這與當前市場環(huán)境下存在的分散機制具有一定的沖突。而在現(xiàn)階段，在地方政府的土地利用方面還沒有完善的成本約束機制，所以在部分地方官員在價值利用方面就會出現(xiàn)個人偏好，為主體約束機制的完善造成了很大的障礙，在土地利用方面出現(xiàn)失衡態(tài)勢，同時土地也成為某些利益集團進行牟利的重要工具，土地資源在配置過程中的社會效益不斷降低。在土地利用制度無法發(fā)揮作用的情況下，致使大量的土地資源被浪費，而浪費的這些資源還需要社會來負責成本。為了提高土地利用制度的執(zhí)行水平，需要對實施狀況進行評估，并且對于各部分的變形成本進行深入的分析，明確在一定時期內(nèi)可能會取得的經(jīng)濟效益以及完善目標的規(guī)劃，為提高土地利用率創(chuàng)造有利的條件，確保土地利用制度的長效性能夠得到有效的保障。

2.3 構(gòu)建格局均衡的制度決策

當前我國土地利用制度中各種問題的存在，與中央和地方政府之間的信息不對稱也具有較大的關系。當前土地各項權責集中于中央，由中央政府進行直接管理，而且上級政府土地管理權限的集中與下級政府的有限合作之間還存在著一定的矛盾，再加之制度的約束和激勵機制不完善，對公共權力的委托代理產(chǎn)生了較大的影響。另外在當前地方政府各部門之間還存在著利益上的競爭，而且各部門之間相互否定，同時，在地方政府部門之間部門利益的競爭與相互否定決策，這就導致政府行政效率有所降低。目前，我國現(xiàn)行土地利用中出現(xiàn)的開發(fā)區(qū)熱、城市用地自由擴展等問題的重要原因之一就在于土地利用決策機制的功能缺失。所以需要建立土地利用管理委員會制度、土地利用規(guī)劃師制度、土地利用上訴委員會制度等，在土地行政體系框架內(nèi)形成土地利用編制—實施—監(jiān)督?jīng)Q策的分離均衡格局，確保決策的高效及防止權力的濫用。

結(jié)語

我國是一個人口大國，地域遼闊，需要通過利用土地的屬性來滿足眾多人口自身生存和發(fā)展的需要。國家通過對土地資源的合理利用、統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)來強化對土地資源的保護和科學管理，提高土地的利用率，從而更好的確保土地利用可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。

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