○ 文／趙 前

特別收益金的兩難處境

○ 文／趙 前

從未來走向看，石油特別收益金可以從征收和使用兩方面進一步加以規(guī)范。

●石油特別收益金的不恰當征收，在一定程度上阻礙了石油企業(yè)勘探開發(fā)的積極性。 攝影/單朝玉

根據財政部最新發(fā)布的《關于提高石油特別收益金起征點的通知》， 1月1日起，石油特別收益金起征點提高至65美元/桶，仍實行5級超額累進從價定率計征（見表1）。這對陷入油價暴跌風暴的石油企業(yè)來說無異于久旱逢甘霖。

石油特別收益金起征于2006年3月26日，截至目前共經歷兩次調整，起征點的具體變化與當時的油價都有關系。

石油特別收益金的演變

2006年，石油特別收益金的起征點為40美元/桶，按5級超額累進從價定率的方式，按月計算、按季繳納，征收比率為20%~40%。當時國際原油價格正處于相對低位。40美元/桶的油價對國內企業(yè)來說仍存在收益。后來，隨著國際油價飆升并維持高位運行，40美元/桶的起征點已不適應石油行業(yè)面臨的新形勢，國內油企幾乎已沒有收益空間。同時，石油、天然氣資源稅稅額將從量計征改為從價計征，使得石油開采環(huán)節(jié)的稅負有所上升。

因此，2011年11月1日，石油特別收益金起征點提高至55美元/桶，征收方法不變。2011年的調整適逢油氣資源稅改革在全國推行，當時油氣資源稅改革在全國范圍內實施后，資源稅率提高至5%。按照當時國際油價100美元/桶測算，特別收益金起征點提高至55美元/桶后，平均每桶油特別收益金減少6美元。受資源稅改的影響，特別收益金起征點相當于下降10美元/桶左右。其中，原油資源稅改革相當于成本提高4.4美元/桶，加上天然氣資源稅增加部分，正好與6美元/桶的稅負抵消。因而，2011年特別收益金起征點調整的實際作用在于，大部分對沖了當時出臺的《資源稅》新政策。同時，當時的調整國家考慮了中央與地方之間的利益平衡問題。由于石油特別收益金屬中央財政非稅收入，《資源稅》屬于地方稅，因而起征點提高之后，相當于中央財政將收入轉移至地方，石油企業(yè)也實現內部平衡。

與上次調整的背景相比，本次調整有兩點主要差異。一是調整前油氣資源稅并未出現實質變化。雖然2014年10月13日油氣資源稅稅率由5%調至6%，但相應的礦產資源補償費費率由1%降至0，因此實際效果并沒有任何變化。二是與2011年的油價高企相比，當前石油價格正遭遇腰斬式暴跌。石油特別收益金起征點在這一時點從55美元/桶上調至65美元/桶，主要原因是國內石油企業(yè)不斷上漲的成本。近年來，隨著國內部分老油田開發(fā)、生產成本的上升，即使是常規(guī)油氣利潤空間也大幅收窄，而投入大、成本高的非常規(guī)項目和深水項目效益更差，因此建議取消或者差別化征收石油特別收益金的呼聲日益強烈。以中石油新疆油田為例，目前新疆油田每年總產量1100多萬噸，超稠油、致密油占產量的50%。由于輕質原油和重油采收成本差距較大，實行統(tǒng)一的特別收益金政策，大大增加了開采重油企業(yè)的成本，明顯制約了超稠油、致密油的發(fā)展。

據統(tǒng)計，2009—2013年，中石油、中石化和中海油累計繳納石油特別收益金分別為3264.95億元、1193.65億元和1057.59億元，在“三桶油”所繳納的稅費中分別占31.1%、13.9%和33.8%。起征點上調后，國內油企可承受的邊際成本上升，盈利必然增加，將很大程度緩解油企的稅費負擔（見表2），促進非常規(guī)油氣的開發(fā)。

目前，由于國內原油銷售實現價格要略低于國際原油期貨結算價格，國內油企銷售原油的實現價格理論上已經低于起征點，特別收益金已經無須繳納，特別收益金調整在短期內并不存在實質影響。另外，按以往經驗判斷，特別收益金起征點下調后，成品油價格也不會因此有所調整。2011年11月提高石油特別收益金起征點后，當時成品油銷售價格并未相應下調。但從長期來看，資源稅改革、提高起征點的做法使得石油行業(yè)產業(yè)鏈更加合理，能夠體現資源的稀缺性和資源對當地的貢獻，也有利于調動地方政府的積極性。而作為不可再生資源的原油，價格中長期肯定還會回歸上升趨勢，那時候特別收益金起征點調整的效應對國內油企的業(yè)績利好影響將更為明顯。

石油特別收益金的雙重影響

在我國，具有自然壟斷性質的石油行業(yè)存在雙重不經濟性：一是石油產業(yè)上下游利益分配不均衡帶來的內部不經濟，二是石油生產加工中產生的環(huán)境問題引致的外部不經濟。政府基于公共財政的職能，需要通過宏觀調控協調利潤分配，保護公共利益和維持石油產業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。國際上針對類似情況的一般做法是征收“暴利稅”，在高油價時從石油產業(yè)鏈上游征稅補貼下游。但是，稅收的征收、使用、停征以及一切形式的變動都必須依據相關法律，經過嚴格論證通過立法機關授權才能實施。這樣雖然保證了稅收的合法性和稅收支出的方向，卻由于稅收政策的時滯性，使稅收不能及時反映石油市場的價格波動。因而，通常在“暴利稅”征收初期能夠實現限制暴利的作用。但隨著油價的回落，“暴利稅”的負面作用如抑制投資、減產等問題便顯現出來。對于高投入、高風險的石油產業(yè), 這一問題更為明顯。

以美國在1980—1988年征收的石油“暴利稅”為例：一方面財政收入的增加并未達到理想效果，8年間僅征收800億美元，只實現了預期3200億美元的1/4；另一方面，這一時期美國石油消費不斷攀升，“暴利稅”則限制了國內石油產業(yè)的發(fā)展，8年間使美國國內產量下降了6%。這種供不應求的狀態(tài)使得美國石油對外依存度上升了16%，對國家能源安全造成了威脅。

同樣的情況也發(fā)生在英國。2002年英國對石油公司征收石油附加稅，1年內導致勘探井和評價井下降了25%，投資減少了4%，3年內英國北海油田累計減產高達15億桶。

針對我國國情和石油產業(yè)的重要戰(zhàn)略地位，我國采取了具有“非稅收入”性質的石油特別收益金這一征收形式，而沒有設立“暴利稅”這一獨立稅種。兩者雖然在目的和作用上大同小異，但在性質和實施監(jiān)管上則截然相反。一方面，石油特別收益金相對于“暴利稅”更為靈活，可以根據石油市場的油價變動及時調整，減少油價變動給繳納特別收益金企業(yè)帶來的影響；另一方面，石油特別收益金的非稅性質使其支出難以得到法律保障，難以保障被用于下游行業(yè)的補貼，讓弱勢群體從中受益，因而比“暴利稅”更難監(jiān)管。

從我國的石油產業(yè)發(fā)展來看，征收石油特別收益金有其積極作用。首先，有利于促進國內油企大力實施“走出去”戰(zhàn)略。由于石油特別收益金僅針對國產原油，因而將進一步促使國內石油企業(yè)走出國門，參與國外原油資源的勘探開發(fā)，提高技術創(chuàng)新水平，增強國際競爭力。其次，有利于促進天然氣的大發(fā)展。目前，我國工業(yè)、民用燃料和化工原料等領域對天然氣的需求快速增長，天然氣價格有所上漲。征收石油特別收益金將使國內油企加大天然氣勘探開發(fā)力度，構建完善的天然氣管道網絡和儲氣設施。

征收石油特別收益金也有其消極影響：一是為石油企業(yè)發(fā)展增添了更大的成本壓力。在一些石油進口國家，政府為支持石油行業(yè)發(fā)展，鼓勵石油公司產出更多的石油，往往是少征甚至不征石油暴利稅。二是石油特別收益金所特有的靈活但難監(jiān)管的雙重性決定了其政策雖然在實施方式上有其合理意義，但政策目的的實現存在障礙。因而完善這一政策的關鍵在于加強對收益金使用的監(jiān)管，保證合理適當的支出。

未來政策走向

全面推行市場化是能源價格改革的終極目標，但當前我國資源市場缺乏有效競爭與規(guī)制，單一依靠價格“接軌”或“漲價”無法實現價格改革的真正目的。石油特別收益金以及相應的資源稅改革和公共補貼政策的制定，將在一定程度上緩解央地、企地的利益矛盾，確保能源體制改革的穩(wěn)步推進。

表1 我國最新石油特別收益金征收辦法

表2 我國不同油價下起征點上調的負效應（以55美元為上調基準） 單位：美元/桶

從未來走向看，石油特別收益金可以從征收和使用兩方面進一步加以規(guī)范。征收方面，可以借鑒資源稅的優(yōu)惠做法，采取差別征收的方式，對稠油、高凝油、三次采油、低豐度油氣田、深水油氣田等油源的石油給予不同比例的減免。近年來，我國勘探新發(fā)現資源多為低滲、低豐度，儲量未探明的石油儲量中也有60%為低滲透資源，而老油田因開采多年存在產量持續(xù)下滑的問題。對不同品位、不同開發(fā)階段的資源征收同等特別收益金，不利于低品位資源的開發(fā)生產。

特別收益金的使用應當更加公開、透明。目前，我國政府雖指明石油特別收益金將用于對部分弱勢群體和公益性行業(yè)的補貼，但并未給出準確界定。石油是重要的戰(zhàn)略資源，特別收益金除用于對石油產業(yè)的利益相關者，如農業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、城市公交等的補貼外，還應投向有利于增加油氣資源基礎、增加石油儲備和保證石油供應安全的建設項目，特別是一些國內外風險勘探項目。只有這樣，才能保證我國油氣產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

責任編輯：石杏茹

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