王 艷

合肥高新創(chuàng)業(yè)園管理有限公司

試論地方政府融資平臺融資風(fēng)險(xiǎn)與出路

王 艷

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1994年國家分稅制改革實(shí)施后,中央財(cái)力得到有效增強(qiáng)。隨著地方政府在基礎(chǔ)建設(shè)、社會(huì)民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的投入逐年增多,而上級財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付不足的雙重壓力下,90年代中后期開始,許多地方政府組建了融資平臺公司,通過劃撥國有土地、房產(chǎn)、股權(quán)等,強(qiáng)化公司資產(chǎn)實(shí)力,再以信用擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)貼和政府回購等手段做大現(xiàn)金流,發(fā)揮杠桿作用吸納銀行貸款,進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。融資平臺的出現(xiàn)與發(fā)展,一定程度緩解了地方政府事權(quán)與財(cái)力不匹配的矛盾,有效地推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但隨之出現(xiàn)的政府信用透支、影子銀行泛濫等問題逐漸引起了國務(wù)院和中央部委的關(guān)注和重視。

一、融資平臺風(fēng)險(xiǎn)凸顯

2009—2010年上半年,是地方政府融資平臺最好的時(shí)光。2008年11月,為應(yīng)對國際金融危機(jī)、保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長,國家實(shí)施“四萬億財(cái)政支持計(jì)劃”,加快保障性安居工程、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)。平臺企業(yè)債一度呈現(xiàn)井噴態(tài)勢,銀行也十分主動(dòng)地為平臺公司授信貸款,僅2009年上半年信貸投放就高達(dá)7.37萬億。

融資余額激增使平臺風(fēng)險(xiǎn)受廣泛關(guān)注。國家審計(jì)署公布數(shù)據(jù)顯示,截至2013年6月底,地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.9萬億,負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的2.67萬億,承擔(dān)一定救助責(zé)任的4.34萬億。扣除一般性國有企業(yè)負(fù)債等因素后,融資平臺實(shí)際負(fù)債規(guī)模約為13.3萬億。綜合考慮或有負(fù)債和擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)等因素,全國政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.43%,低于國際通常使用的60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。此外,債務(wù)率、逾期債務(wù)率、政府外債和GDP比率也都低于國際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。

看上去各項(xiàng)指標(biāo)尚處于安全值內(nèi),但地方政府融資平臺內(nèi)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。以公布的數(shù)據(jù)測算,在不計(jì)新增籌資性現(xiàn)金流的基礎(chǔ)上,地方政府經(jīng)營性和投資性現(xiàn)金流逆差為1.85萬億。按13.3萬億債務(wù)80%為有息債務(wù)、中長期貸款平均基準(zhǔn)利率6.46%估算,每年利息支出逾0.7萬億。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)繼續(xù)開展,年度新增舉債額一般在20%左右。這意味著,自2013年全面審計(jì)后,地方政府每年仍需騰挪約10萬億資金彌補(bǔ)現(xiàn)金流缺口和償還到期債務(wù)。按此速度發(fā)展,預(yù)計(jì)在2016年前后,地方政府負(fù)債率或?qū)⑦_(dá)到60%的警戒線。

數(shù)據(jù)顯示的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)不及實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)的可怕。一方面是因?yàn)橛行┩ǖ廊谫Y并未全面納入統(tǒng)計(jì),另一方面是還本付息集中時(shí)間兌付會(huì)帶來巨大的現(xiàn)金流壓力。以某開發(fā)區(qū)的平臺公司為例,截至2014年6月底,總負(fù)債117億元,資產(chǎn)負(fù)債率42%,其中銀行貸款占52%、債券36%、融資租賃等其他融資12%。對外公布的負(fù)債率雖并不高,可其為招商企業(yè)提供的約30億元負(fù)有償債責(zé)任的通道融資以及連帶責(zé)任擔(dān)保并未納入統(tǒng)計(jì)。綜合起來,實(shí)際近三年年均還本付息額約20億,未來三年呈10%以上的增長趨勢。每年巨額還本付息帶來的現(xiàn)金流壓力對于開發(fā)區(qū)政府和平臺公司是一種非常嚴(yán)峻考驗(yàn)。

二、風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)監(jiān)管趨嚴(yán)

風(fēng)險(xiǎn)的集中暴露帶來中央政府的密切關(guān)注和強(qiáng)化監(jiān)管。2010年6月,國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號文,以下簡稱“19號文件”）敲響了強(qiáng)化監(jiān)管地方政府融資平臺的警鐘,指出“要全面清理,按照分類管理、區(qū)別對待的原則,妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題”,劃出“學(xué)校、醫(yī)院等公益性資產(chǎn)不得作為注冊資本”、“制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為”等紅線。隨后,相關(guān)部委紛紛細(xì)化整改監(jiān)管措施,發(fā)布具體指導(dǎo)文件。比如,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)[2010]412號）;國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]2881號）;四部委發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463號）等等。

這些文件的核心在于要求地方政府借道融資平臺舉債渠道要明確、形式要規(guī)范、政府出資要實(shí),不能以信用擔(dān)保方式為平臺公司“背書”,平臺公司也不得以任何形式對私募資。

首先,資產(chǎn)要實(shí)。資本金須足額到位,嚴(yán)禁地方政府通過無償劃撥、虛增虛評等方式,將不會(huì)產(chǎn)生增值收益的公益性資產(chǎn)注入平臺公司,做大資產(chǎn)規(guī)模,再進(jìn)行債券、信托等直接融資產(chǎn)品發(fā)行,或通過銀行進(jìn)行貸款,化“無價(jià)”為“有價(jià)”。

其次,平臺和債務(wù)分類,嚴(yán)控新增融資。在全面清理后,將存量債務(wù)按照主要依靠財(cái)政性資金償還的公益性項(xiàng)目債務(wù)、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的半公益性債務(wù),以及平臺自籌資金償還的非公益性項(xiàng)目債務(wù)等三類,并對地方政府成立的公司進(jìn)行“平臺”和“非平臺”的劃分。對于公益性項(xiàng)目,不得借道平臺公司融資,而要依靠財(cái)政預(yù)算和引導(dǎo)社會(huì)資金解決,銀監(jiān)會(huì)要求各銀行對于納入平臺名單的公司一律不得開展商業(yè)銀行貸款業(yè)務(wù);對于依法合規(guī)的非公益性項(xiàng)目、半公益性項(xiàng)目和非平臺類公司,在落實(shí)償債資金來源、擁有穩(wěn)定現(xiàn)金流、遵循信貸審慎原則的前提下方可繼續(xù)融資。此外,資產(chǎn)負(fù)債率超過90%、主體評級AA-且無政府（高信用）企業(yè)回購協(xié)議做保障的平臺公司不得發(fā)行企業(yè)債券。

第三,政府擔(dān)保。明確規(guī)定地方政府在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任,實(shí)現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化,不得以出具保函、設(shè)立償債資金、承諾承擔(dān)償債責(zé)任等任何形式進(jìn)行兜底擔(dān)保。對于公益性項(xiàng)目,政府也不得提供信用擔(dān)保,但可以通過政府購買服務(wù)方式與平臺公司簽訂建設(shè)——回購（BT）協(xié)議,委托其墊資建設(shè)。

第四,強(qiáng)化影子銀行監(jiān)管。影子銀行泛指銀行金融機(jī)構(gòu)之外的中介機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù),在“堵死”銀行對平臺公司貸款道路之后,缺錢的公司開始通過融資性擔(dān)保公司、小貸公司,以及資產(chǎn)證券化、信托、理財(cái)?shù)犬a(chǎn)品進(jìn)行融資,而這些都屬于“表外融資”,存在監(jiān)管主體不明確、缺乏有效統(tǒng)計(jì)、預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)很難控制、融資成本高企等問題。2013年,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2013]107號）,明確影子銀行的監(jiān)管主體和職責(zé)。之后,平臺公司借道影子銀行融資之風(fēng)有所收斂。

三、融資新路亟待探尋

解決地方融資平臺預(yù)期資金風(fēng)險(xiǎn)問題要從建立健全體制機(jī)制和拓寬融資渠道兩個(gè)層面綜合考量。

在體制機(jī)制層面,一是改變政府政績的考核導(dǎo)向和目標(biāo)要求,不唯GDP、不唯大干快上,改變“借債越多政績越大”、“前人借債后人還錢”等錯(cuò)誤的政績觀和責(zé)任觀,減少政績工程給地方政府和融資平臺帶來的融資壓力,加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目必要性、可行性,尤其是資金保證等方面的事前評估。二是要建立地方政府的債務(wù)管理體制,在明確區(qū)分政府債務(wù)和融資平臺自營性債務(wù)的基礎(chǔ)上,采用政府購買服務(wù)的方式界定雙方責(zé)任關(guān)系,對于由政府承擔(dān)償債責(zé)任的債務(wù)需集中統(tǒng)一管理,特別要關(guān)注債務(wù)總額、負(fù)債結(jié)構(gòu)、債務(wù)周期和年度月度還本付息現(xiàn)金流壓力情況等方面。三是建立地方債務(wù)償債基金,制訂債務(wù)償還管理辦法,規(guī)范償債程序。四是研究建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,將地方政府債務(wù)收支和土地出讓金納入地方財(cái)政預(yù)算,在預(yù)算內(nèi)安排專項(xiàng)資金以確保貸款本息的正常償還。

在渠道拓寬層面,既要逐步減少和杜絕影子銀行融資債務(wù)規(guī)模,更要開拓符合管理規(guī)范的新融資渠道。一是繼續(xù)擴(kuò)大地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。2011年開始,上海、浙江等四地獲批自行發(fā)債試點(diǎn),改變了一直由財(cái)政部代發(fā)、隱含中央政府兜底信用的傳統(tǒng)狀態(tài),成為地方政府主體信用自行發(fā)債的先行者。從長期來看,借鑒國際經(jīng)驗(yàn),允許地方政府發(fā)行更易監(jiān)管、更為規(guī)范的地方政府債,將隱性債務(wù)顯性化,是化解財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。允許地方政府發(fā)行債券,是實(shí)行分稅分級財(cái)政體制國家的普遍做法。推行地方政府自行發(fā)債要在綜合考量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的基礎(chǔ)上分批開閘,更要在完善信用評級、信息披露和債券保險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)管理制度之后有序進(jìn)行。二是在繼續(xù)利用好傳統(tǒng)的土地融資、銀行貸款等間接融資渠道的同時(shí),積極發(fā)揮直接融資的成本低、期限長等優(yōu)勢,通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券,以及發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式進(jìn)行融資,尤其可以考慮PPP模式（公共私營合作制）。PPP融資以項(xiàng)目為主體,根據(jù)其預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持力度來安排融資,政府與企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行合作,并對項(xiàng)目運(yùn)行的全周期負(fù)責(zé)。與傳統(tǒng)的BOT相比,民營資本從一開始就參與項(xiàng)目論證,增加透明度和互信力。同時(shí),政府可以合規(guī)地通過稅收優(yōu)惠、優(yōu)先開發(fā)權(quán)等方式給予風(fēng)險(xiǎn)和效益補(bǔ)償,鼓勵(lì)民營資本參與公益性項(xiàng)目的積極性。

解決地方政府融資平臺資金困境,是要在綜合考量經(jīng)濟(jì)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)上,平衡好事權(quán)和財(cái)力關(guān)系,完善制度設(shè)計(jì),通過創(chuàng)新體制方式引入多渠道資本,分類投入不同類別的項(xiàng)目,從而保障地方建設(shè)持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。

[1]安國俊.地方政府融資平臺風(fēng)險(xiǎn)與政府債務(wù).中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所,2010（6）.

[2]國家審計(jì)署 全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果. 國家審計(jì)署官網(wǎng),2013（12）.

[3]陳瑞明 地方政府債務(wù)率或?qū)⒅辆渚€. 海通證券研究所,2014（5）.

[4]單克強(qiáng) 我國地方政府融資平臺貸款及風(fēng)險(xiǎn)控制.建設(shè)銀行江西分行,2011（3）.