毛俊彪

交警執(zhí)法形象的媒體再現(xiàn)與法治重構(gòu)

毛俊彪

南京地區(qū)平面媒體2013-2015年對(duì)交警及交警執(zhí)法的新聞報(bào)道反映出公眾對(duì)交警職業(yè)的群體性印象，主要有執(zhí)法者、服務(wù)者、救助者三種模式化傾向。交警要樹立真正執(zhí)法者形象，需確立正確的執(zhí)法理念，執(zhí)法方式要與時(shí)俱進(jìn)，同時(shí)需完善交警執(zhí)法的監(jiān)督、保障等諸多機(jī)制。

交警執(zhí)法 警察形象 公安工作

交警作為社會(huì)公眾形象，其執(zhí)法問題歷來是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。筆者以南京地區(qū)平面媒體2013年1月-2015年7月的5975篇新聞報(bào)道為分析樣本，運(yùn)用定性與定量相結(jié)合的方法，從報(bào)道數(shù)量、報(bào)道議題、正負(fù)面新聞比例、信源等四個(gè)維度對(duì)南京地區(qū)涉及交警的新聞進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以此為基礎(chǔ)揭示在社會(huì)現(xiàn)實(shí)維度中由執(zhí)法而產(chǎn)生的交警整體形象，并試析其背后的啟示。

一、2013年1月-2015年7月南京地區(qū)涉及交警的新聞梳理

1．報(bào)道數(shù)量分析。涉交警及涉交警執(zhí)法新聞報(bào)道的數(shù)量能體現(xiàn)出媒體對(duì)其關(guān)注程度和重視程度。通過對(duì)報(bào)道數(shù)量的縱向考察和橫向?qū)Ρ龋馨l(fā)現(xiàn)社會(huì)熱點(diǎn)的變化，有利于揭示其關(guān)注度和重視度發(fā)生變化的深層次原因。南京地區(qū)平面媒體2013-2015年公開報(bào)道的數(shù)量變化呈現(xiàn)出：涉交警報(bào)道2013年為3084篇，2014年為963篇，2015年至今為1928篇；涉交警執(zhí)法報(bào)道2013年為1221篇，2014年為520篇，2015年至今為1022篇。

2．報(bào)道議題分析。2013-2015年南京地區(qū)平面媒體公開報(bào)道議題中，有關(guān)執(zhí)法新規(guī)內(nèi)容，2013年為50篇，2014年為30篇，2015年至今為19篇；有關(guān)特定節(jié)日及活動(dòng)（春運(yùn)、元宵節(jié)、亞青、青奧賽等）的報(bào)道，2013年為171篇，2014年為99篇，2015年至今為91篇；有關(guān)毒駕、酒駕問題，2013年為246篇，2014年為323篇，2015年至今為194篇；有關(guān)涉牌、涉證違法內(nèi)容，2013年為197篇，2014年為129篇，2015年至今為86篇；有關(guān)行人和非機(jī)動(dòng)車違法內(nèi)容，2013年為141篇，2014年為108篇，2015年至今為68篇。

3．正負(fù)面報(bào)道比例分析。2013-2015年南京地區(qū)平面媒體公開報(bào)道中，屬正面報(bào)道，2013年為935篇，2014年為345篇，2015年至今為770篇；屬負(fù)面報(bào)道，2013年為11篇，2014年為9篇，2015年至今為3篇；屬平衡報(bào)道，2013年為2138篇，2014年為609篇，2015年至今為1155篇。

4．報(bào)道的信源分析。2013-2015年南京地區(qū)平面媒體公開報(bào)道信源來源于記者/媒體，2013年為1851篇，2014年為482篇，2015年至今為771篇；來源于政府/官員，2013年為1233篇，2014年為481篇，2015年至今為1157篇；來源于專家，2013年為0篇，2014年為0篇，2015年至今為0篇；來源于讀者，2013年為0篇，2014年為0篇，2015年至今為0篇。

二、交警之媒體形象的再現(xiàn)

在涉及交警的報(bào)道中，媒體通過對(duì)交警執(zhí)法方式、內(nèi)容、措施、產(chǎn)生的效果等方面的描述，以特定主題和語言符號(hào)為介質(zhì)，有意識(shí)或無意識(shí)地形成著一種公眾對(duì)交警職業(yè)的群體性印象，主要體現(xiàn)為三種模式化傾向。

1．“執(zhí)法者”。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，交警“依法、嚴(yán)格、公正、文明”的正面執(zhí)法形象在媒體報(bào)道中毋庸置疑是主流，但也存在“濫用職權(quán)的執(zhí)法者”和“弱勢(shì)地位的執(zhí)法者”兩種相互矛盾的形象。

（1）“濫用職權(quán)”的執(zhí)法者。傳統(tǒng)上警察部門就被視為國家機(jī)器與暴力機(jī)關(guān)，掌握著大量的行政及刑事司法權(quán)力，媒體可以通過曝光其濫用權(quán)力和違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督。如“警輔對(duì)違停車輛貼單引質(zhì)疑”（2014年5月28日《揚(yáng)子晚報(bào)》、《金陵晚報(bào)》等）。2015年的一則新聞特別引人關(guān)注：9輛警車違停被集體貼罰單（2015年3月31日《揚(yáng)子晚報(bào)》《現(xiàn)代快報(bào)》）。南京交管部門的一張罰單罰出了“警察無特權(quán)”的法治時(shí)代最強(qiáng)音，是對(duì)警察“濫用權(quán)力”形象的一次顛覆和糾正。

（2）“弱勢(shì)地位”的執(zhí)法者。近些年來，有關(guān)“襲（交）警”事件的報(bào)道不斷見諸媒體，交警成為了所謂的“高危行業(yè)”。在交警執(zhí)法時(shí)，一方面是違法者逃避處罰、暴力抗法、強(qiáng)行闖關(guān)的情況呈現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢(shì)，另一面則是交警在執(zhí)法沖突時(shí)所表現(xiàn)出來的“體能欠佳”、“手段消極”、“追不上、打不贏、說不過”的“弱勢(shì)地位”。如“違停拒查，搶奪駕照，交警倒地昏迷”（2014年8月20日《江南時(shí)報(bào)》、《新華日?qǐng)?bào)》等）。另一種極端情況是諸如聞名全國的上海交警茆盛泉于2015年3月11日晚間被一輛違法行駛的汽車拖行而重傷不治之類的重大傷亡事件。

2．“服務(wù)者”。在服務(wù)性政府的理念與社會(huì)背景之下，公安機(jī)關(guān)的服務(wù)職能日益受到政府和社會(huì)各界的重視。這類報(bào)道數(shù)量在2015年有了大幅上升，占報(bào)道總數(shù)的10%。尤其是借由網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段的使用，在（交）警務(wù)信息公開領(lǐng)域的服務(wù)功能得到了進(jìn)一步強(qiáng)化和提高。如“入駐高德地圖‘交警平臺(tái)’”（2015年7月6日《南京日?qǐng)?bào)》等）。

3．“救助者”。警察的救助行為作為一種警察行政行為是伴隨著現(xiàn)代警察制度的建立而產(chǎn)生的。對(duì)于警察而言，這是完成其任務(wù)、實(shí)現(xiàn)其職能不可或缺的途徑。①徐海珍、荊培才，《我國警察救助制度研究》，《人民論壇》2010年第11期。警察通過救助行為服務(wù)于社會(huì)公眾，在群眾中贏得良好口碑，因而這類報(bào)道的關(guān)鍵詞多為“熱心”、“熱情服務(wù)”、“有求必應(yīng)”、“值得信賴”、“任勞任怨”等，凸顯出了交通警察作為公權(quán)力救助者的功能，從而樹立起了“（交通）警察為人民”的正面形象。南京地區(qū)平面媒體2013-2015年的公開報(bào)道中，這類報(bào)道占據(jù)了7%。

三、交警執(zhí)法形象重構(gòu)的思考

交通警察的執(zhí)法行為和方式極大程度上影響著公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力和整體形象。執(zhí)行職務(wù)的交警無論是“濫用職權(quán)的執(zhí)法者”還是“弱勢(shì)地位的執(zhí)法者”都是一種負(fù)面的執(zhí)法者形象，前者是未受到節(jié)制的權(quán)力，后者是未能正常行使的權(quán)力?！爸尾【热恕钡乃幏郊劝_執(zhí)法理念的確立，也需要執(zhí)法方式與時(shí)俱進(jìn)的轉(zhuǎn)變，還涉及執(zhí)法監(jiān)督、法律保障等諸多機(jī)制的完善。從本質(zhì)上看，交通法規(guī)所要明確的是公民自由、權(quán)利與社會(huì)安全、秩序之間的界限，即只有當(dāng)作為一線執(zhí)法者的交警始終站在權(quán)利、自由與秩序、安全之間時(shí)，這時(shí)的他（她）才是一個(gè)真正的執(zhí)法者形象，既未被矮化也不會(huì)被丑化。但交通執(zhí)法者的形象又并不是靜止、抽象以及孤立的。

1．依法行政與自由裁量。在法治國家里，警察始終要受到法律和規(guī)則的約束。交通執(zhí)法尤其是現(xiàn)場執(zhí)法時(shí)應(yīng)以維護(hù)和恢復(fù)交通秩序與安全為其首要目標(biāo)，在執(zhí)法過程中充分考慮到執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)益和造成交通違法的主客觀因素而采取合比例的手段。

（1）區(qū)分輕微交通違法。《中華人民共和國道路交通安全法》第87條規(guī)定，對(duì)于情節(jié)輕微，未影響道路通行的，指出違法行為，給予口頭警告后放行。執(zhí)法者所有行為的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是執(zhí)法對(duì)象的行為，在維護(hù)與恢復(fù)交通秩序及安全的目標(biāo)之下，對(duì)于那些可以給予警告、無記分的違法行為、未影響道路通行和安全且違法行為人已經(jīng)消除違法狀態(tài)的，可以認(rèn)定為輕微違法行為。從交通違法行為中特別區(qū)分出“輕微違法行為”，實(shí)行“首次免罰”制度而僅給予教育、警告處理。交通秩序的形成包括了交通秩序的參與人和交通秩序的管理者，良好交通秩序的形成主要依靠交通秩序參與人的協(xié)同努力，而交通秩序管理者的“大炮打小鳥”方式短時(shí)間內(nèi)雖然可以取得顯著的打擊效果，但其是以“侵害”當(dāng)事人的利益為代價(jià)，從長遠(yuǎn)來看，最終損害的是自我約束與自我負(fù)責(zé)的交通秩序自循環(huán)機(jī)制。

（2）法治觀念下的體系化治理。深圳2015年上半年城市交通文明指數(shù)顯示，深圳行人和非機(jī)動(dòng)車違法率達(dá)33.3%。①《深圳亂闖紅燈行人被罰戴綠帽子維持交通》，http://news.163.com/15/0804/20/B06VPDVJ00014JB6.htm l.這一數(shù)據(jù)與現(xiàn)實(shí)中公眾對(duì)交通違法問題的直觀體驗(yàn)基本一致。各地常以大力度整治運(yùn)動(dòng)來進(jìn)行治理，如集中整治“中國式過馬路”，南京地區(qū)媒體報(bào)道中多次反復(fù)涉及到此類非機(jī)動(dòng)車及行人違反交通規(guī)則的相關(guān)事件。在執(zhí)法實(shí)踐中如果單單依法處以罰款，雖然能達(dá)到一定的威懾作用，但最終結(jié)果往往是“貓抓老鼠的死循環(huán)”，甚至?xí)谑聦?shí)上形成“無處罰即自由”的錯(cuò)誤的行為范式。這樣不僅會(huì)繼續(xù)增加執(zhí)法負(fù)擔(dān)，而且對(duì)形成以“自覺、自制”為目標(biāo)的交通秩序體系并無補(bǔ)益。故而在交通法治的理念與體系下，交通執(zhí)法尤其是現(xiàn)場執(zhí)法時(shí)應(yīng)以維護(hù)和恢復(fù)交通秩序與安全為首要目標(biāo)，同時(shí)輔以多種制度手段，如事前的勸導(dǎo)、阻卻，事后的教育及處罰（如各地常采取的戴帽子、穿馬甲協(xié)助維護(hù)交通秩序等）。交管部門還可以將個(gè)人交通違法、交通事故等數(shù)據(jù)提交到個(gè)人征信體系數(shù)據(jù)庫，與第三方信用評(píng)估單位共享數(shù)據(jù)等。交警執(zhí)法權(quán)力使用必須恰當(dāng)，執(zhí)法者的形象絕不應(yīng)該被簡化為“罰款者”。

（3）重視法律正當(dāng)程序。法治不僅意味著實(shí)體正義，更要求形式正義。而一線交警在執(zhí)法辦案過程中確實(shí)還存在著“重實(shí)體、輕程序”的現(xiàn)象，執(zhí)法不規(guī)范，甚至出現(xiàn)執(zhí)法差錯(cuò)。一般的交通檢查涉及到對(duì)駕駛證、行駛證、個(gè)人身份證明以及車輛安全狀況的檢查。近幾年南京地區(qū)媒體的報(bào)道中已充分表現(xiàn)出交通安全形勢(shì)的新端倪，交通檢查將會(huì)越來越多地涉及到酒精檢測或毒檢問題，而駕駛?cè)藛T拒絕或抗拒檢查的情形也會(huì)越來越多。當(dāng)交警的執(zhí)法行為可能涉及到相對(duì)人的人身自由與權(quán)利時(shí)，不能僅僅強(qiáng)調(diào)其危險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)，所有的公權(quán)力行為還必須經(jīng)受得起法律正當(dāng)性程序的考驗(yàn)。執(zhí)法者以何種態(tài)度、語言、語氣以及著裝形象等開展工作也會(huì)間接影響到執(zhí)法過程與效果。良好、理性的執(zhí)法形象與親近感、安全感之間其實(shí)并不矛盾。

2．科學(xué)技術(shù)、制度與組織機(jī)構(gòu)的支持。執(zhí)法者是國家權(quán)力在社會(huì)生活中“延長的手臂”，但不受限制的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，損害公民的正當(dāng)權(quán)益，危害社會(huì)法治秩序。警察權(quán)益本身包括了執(zhí)法權(quán)益、職務(wù)權(quán)益和個(gè)人權(quán)益三個(gè)組成部分。②張楚，《基層警察的權(quán)益保障對(duì)策研究》，《北京人民警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第5期。這里重點(diǎn)關(guān)注的是執(zhí)法過程中警察應(yīng)當(dāng)享受的不容侵犯的權(quán)利。人民警察執(zhí)法權(quán)益屢遭侵害的原因既有警察自身原因，更多還在于相關(guān)制度方面的缺陷。

（1）法律框架與制度配套。警察的執(zhí)法權(quán)益與警察執(zhí)行公務(wù)的行為緊密相聯(lián)，除了正當(dāng)執(zhí)法權(quán)外，還包括在執(zhí)法中人格不受侮辱和侵害，人身、財(cái)產(chǎn)不受侵害，執(zhí)法后不受誣告、陷害等等權(quán)利，交通警察在執(zhí)法中的法律保障不容忽視。我國法律體系中，關(guān)于警察權(quán)益保護(hù)的法律主要有《中華人民共和國人民警察法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》?！度嗣窬旆ā纷鳛閷ｉT性法律，對(duì)于人民警察執(zhí)法權(quán)益提供了原則上的保護(hù)；在《刑法》中，“妨礙公務(wù)罪”將人民警察列為公務(wù)員來進(jìn)行保護(hù)；《治安管理處罰法》則是從妨害社會(huì)管理的角度來對(duì)妨害警察執(zhí)法行為進(jìn)行了界定。暫且擱置是否應(yīng)該增加“襲警罪”的爭議和討論，在現(xiàn)有法律制度框架下，重點(diǎn)應(yīng)該立足細(xì)化內(nèi)部的執(zhí)法細(xì)則（如公安部的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》等），以及對(duì)一線執(zhí)法者的教育培訓(xùn)（如正確佩戴防護(hù)設(shè)備，緊急情況處置建議），使其明確在保障執(zhí)法效能的前提下如何提高自我防護(hù)意識(shí)及能力，減低意外傷亡事故發(fā)生率。

（2）現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用。執(zhí)法記錄儀、人臉識(shí)別技術(shù)等新技術(shù)手段的使用，將會(huì)為交通執(zhí)法以及保障交警執(zhí)法權(quán)益帶來更多的可能性。如上海部分交警配發(fā)的新型可視化執(zhí)法記錄儀，交警可以比較方便地固定在處理駕車打手機(jī)、實(shí)線變道等“瞬間違法”時(shí)的相關(guān)證據(jù)。交警執(zhí)法過程中拍攝的視頻會(huì)被上傳至數(shù)據(jù)庫并保存3個(gè)月。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新型可視化執(zhí)法記錄儀使用至今，侵害民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益的案件下降了25%。①《上海交警配發(fā)執(zhí)法記錄儀 可全程拍攝違法行為》， http://news.sohu.com/20141120/n406200478.shtm l.執(zhí)勤執(zhí)法車輛裝備、辦公設(shè)備設(shè)施，警務(wù)信息化、路面監(jiān)測、視頻監(jiān)控、卡口攔截等交通科技系統(tǒng)的建設(shè)，客觀上都能更好地保障交警的執(zhí)法權(quán)益。

（3）組織機(jī)構(gòu)的支持。在應(yīng)對(duì)各種侵害交警執(zhí)法權(quán)益以及一些新型、聚眾鬧事型的交通違法事件時(shí)，除了制定完善民警執(zhí)法權(quán)益工作受侵害的保護(hù)細(xì)則或具體實(shí)施辦法、組建執(zhí)法監(jiān)督保障機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)多借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。如我國臺(tái)灣地區(qū)近期建制的快速反應(yīng)打擊部隊(duì)，其強(qiáng)調(diào)各警種之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，其多為摩托化部隊(duì)，以機(jī)動(dòng)性、反應(yīng)快、運(yùn)動(dòng)性強(qiáng)達(dá)到控制失控場面的效果，并能有效遏制事件的擴(kuò)大化。這種與時(shí)俱進(jìn)的執(zhí)法機(jī)制，使得執(zhí)法者能在收到法律制度保障的同時(shí)，及時(shí)得到組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的響應(yīng)和支持，既達(dá)到了執(zhí)法效果，也強(qiáng)化提升了交通警察執(zhí)法者的整體形象。

Media Reconstruction of Traffic Police Law-enforcement Image and Legislative Restoration

MAO Jun-biao

The news reports about traffic police and traffic police enforcement in Nanjing regional print media(2013-2015)reflect the public’s impression of the professional groups of traffic police,mainly three models of law executors,service providers and rescuers.In order to establish the appropriate image of law executors,the traffic police need to establish a correct concept of law enforcement,the approach to law enforcement must be advanced with the times,and the mechanisms of supervision,guarantee system etc. muss be improved.

law enforcement of traffic police;police image;public security work

D631.19

A

1672-1020(2015)06-0033-04

[責(zé)任編輯：尹 瑾]

2015-10-20

毛俊彪（1969.12-），男，南京人，漢族，南京市公安局交通管理局車輛管理所，南京，210042。