趙衛(wèi)賓

清末新疆保甲局的置廢與近代新疆社會治理轉(zhuǎn)型

趙衛(wèi)賓

文章以史籍記載和檔案材料為基礎(chǔ)，通過對清末新疆保甲局的置設(shè)與撤廢、人員編制與經(jīng)費開支、職能活動以及存在的弊病等問題進行梳理、研究，還原并揭示了清末新疆社會治理模式由保甲制到巡警制的近代化轉(zhuǎn)型過程。

清末 新疆 保甲局 社會治理 轉(zhuǎn)型

光緒初年，為加強新疆社會治理，清朝重新收復(fù)新疆后，在全疆設(shè)立了保甲局。但保甲局不能適應(yīng)近代新疆社會的發(fā)展，最終被更具現(xiàn)代性的巡警制所取代。學(xué)界以往較少關(guān)注清末新疆保甲局的置廢及其所反映的新疆社會治理模式近代化問題。故此，筆者不揣淺薄，試作一探。

一、清末新疆保甲局的建立與發(fā)展

近代以降，隨著中國半殖民地半封建社會性質(zhì)的加深，社會矛盾愈加尖銳。晚清政府為應(yīng)對日益嚴重的社會危機，穩(wěn)定社會秩序，視保甲為“彌盜良法”，三令五申各省將軍督撫嚴查保甲，并設(shè)保甲局以專其責(zé)。在太平軍、捻軍等起義被鎮(zhèn)壓的地區(qū)和盜匪活動頻繁之地，保甲局成為當?shù)卣€(wěn)定社會秩序，加強社會治安管理與基層社會控制的重要職能機構(gòu)。

地處祖國西北邊陲的新疆，在“阿古柏之亂”的侵擾下，邊疆形勢嚴峻，社會秩序混亂。光緒初年，在清軍收復(fù)新疆之戰(zhàn)的進程中，為穩(wěn)定新疆社會秩序，加強社會管理，恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，督辦新疆軍務(wù)的欽差大臣左宗棠按照收復(fù)一地即經(jīng)營鞏固一地的原則，“揀派隨營文武各員，分赴各城，次第設(shè)立總分各局。開辦善后、保甲、清丈、征糧各事宜，招徠安集散發(fā)農(nóng)器牛籽。各按局之大小，事務(wù)繁簡，酌準募用經(jīng)帖、護勇、倉夫、斗級，支給紙張筆墨油燭銀兩?！雹俑拭C省古籍文獻整理編譯中心：《西北史地文獻》（第十三卷），線裝書局2006年版，第181頁。由此，保甲局跟隨清軍收復(fù)新疆的步伐，在新疆各地逐次設(shè)立。至光緒七年（1881年），新疆共設(shè)哈密新城和老城、吐魯番新城和老城、喀喇沙爾、庫車、阿克蘇、烏什、英吉沙爾、喀什回城和漢城、葉爾羌、和闐、古城、迪化、奇臺、昌吉、綏來、濟木薩、阜康、巴里坤等21處保甲局。新疆保甲局的設(shè)立，對維護戰(zhàn)后地方治安和社會秩序發(fā)揮了重要作用。據(jù)《鎮(zhèn)西廳鄉(xiāng)土志》載，光緒七年，巴里坤因戰(zhàn)亂初定，盜風(fēng)甚熾，陳晉藩到任鎮(zhèn)西廳同知后，“聯(lián)保甲，嚴緝捕，而盜賊靜謐”。①《中國西北文獻叢書》編委會：《西北稀見方志文獻》（第六十一卷），蘭州古籍書店1990年版，第390頁。

隨著清軍收復(fù)新疆戰(zhàn)事的結(jié)束以及《中俄伊犁條約》的簽訂，恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟成為新疆地方的首要任務(wù)。首任巡撫劉錦棠為減輕財政負擔(dān)，陸續(xù)對新疆各營旗局站加以裁并。至光緒九年（1883年）十二月底，新疆保甲局系統(tǒng)實存哈密新城和老城、吐魯番新城和老城、喀喇沙爾、庫車、阿克蘇、烏什、英吉沙爾、喀什噶爾回城和漢城、葉爾羌、和闐、古城、迪化州、綏來等16處保甲局。②甘肅省古籍文獻整理編譯中心：《西北史地文獻》（第十三卷），線裝書局2006年版，第209—210頁。此后不久，晚清中央政府為清理冗員浮費亂象，又先后于光緒十一年（1885年）八月和光緒十五年（1889年）十一月兩次頒布諭旨，令各省將軍督撫，認真清理整頓該省因軍務(wù)戰(zhàn)事所設(shè)立的善后、采辦、轉(zhuǎn)運等名目的臺局，“或刪減，或歸并，其有必不能裁者，即將按月經(jīng)費，限定數(shù)目，不準任意增添。自接奉此旨后，勒限三個月，將議定現(xiàn)留各局，開單奏報。并將各局經(jīng)費，每月若干，咨報戶部存案。該部于每年報銷冊內(nèi)，逐一查對，毋任稍有含混”。③《清德宗實錄》（卷276），光緒十五年十一月丁巳條，中華書局1987年版，第694—695頁。護理新疆巡撫魏光燾于光緒十六年正月遵旨清理新疆所設(shè)臺局，經(jīng)查新疆各路臺局在光緒十二年即已由巡撫劉錦棠遵旨大加裁并，從原有的一百四十余處裁并至二十余處，現(xiàn)存各路臺局“均系因地制宜，刻難裁減，月支經(jīng)費亦無浮冒”，并請“將現(xiàn)留各臺局暫行照舊設(shè)立”。此時全省共存省城、古城、哈密新城、吐魯番新城、喀喇沙爾、庫車、阿克蘇、烏什、英吉沙爾、喀什噶爾漢城、葉爾羌、和闐、綏來等13處保甲局。④《新疆圖志》（卷102），奏議十二，文海出版社1965年版，第3833—3836頁。伊塔道設(shè)立后，護理新疆巡撫魏光燾于光緒十六年（1890年）在伊塔道所屬各地展開整頓與建設(shè)，其中包括“整頓營伍、修理水渠、興辦屯務(wù)、聯(lián)絡(luò)保甲、推廣義學(xué)、修建城署、修整卡倫、清理交涉”等事項。⑤《清德宗實錄》（卷285），光緒十六年五月丁丑條，第794頁。至此，新疆保甲局推廣至伊、塔兩地。據(jù)《辦理甘肅新疆糧臺造報光緒二十二年一至十二月實存保甲稽查局卡各項經(jīng)費清冊》（下稱《清冊》）顯示，至光緒二十二年（1896年），新疆通省共有省城、哈密新城、古城、綏來、吐魯番新城、哈喇沙爾、庫車、阿克蘇、烏什、喀什噶爾漢城、英吉沙、葉爾羌、和闐、伊犁寧遠、塔爾巴哈臺保甲局和綏定保甲總局、綏定東關(guān)保甲分局、廣仁城保甲分局等18處機構(gòu)。⑥苗普生、趙海林主編：《甘肅省檔案館館藏清末新疆檔案》，鳳凰出版社2014年版，第364頁。

“戊戌政變”后，慈禧太后命各省認真興辦積谷、保甲、團練事宜，將“其舊有章程者重加厘訂，其未有章程者，妥議舉行。先從省會辦起，推之通省，行之各邑”。⑦《清德宗實錄》（卷430），光緒二十四年九月壬申條，第645—646頁。但許多省份“不過通行曉示，假托空言，并不見諸實事”；慈禧太后又連發(fā)兩道諭旨，嚴令各省督撫“限一個月內(nèi)迅速具奏”，“若尚未一律舉辦，應(yīng)克日籌定章程，勒限辦理，毋再延宕”。⑧《清德宗實錄》（卷434），光緒二十四年十一月丁卯條、戊辰條，第697—698頁、700—701頁。在此嚴令下，時任新疆巡撫饒應(yīng)祺于光緒二十六年（1900年）正月奏報新疆舉辦保甲、團練、積谷等事的情況。⑨據(jù)饒應(yīng)祺奏疏所言，新疆省城迪化此前早已設(shè)保甲總分各局，并派員專辦，各屬亦俱由道府“督飭正印、分委、佐雜幫同稽查”；北路各屬依照成規(guī)辦理編聯(lián)牌甲、選充保正、填發(fā)門牌、責(zé)成清查等事宜，南路各屬則仍因俗而治，稍作變通，由回城各莊擔(dān)任鄉(xiāng)約的阿奇木兼任保正，舊有之“溫巴什”（十戶長）充任牌長，“玉孜巴什”（百戶長）充任甲長，“使之層層鈐束，互相查察”；同時令各保正先編造好維文本的花戶清冊送交署衙，再經(jīng)官府翻譯后，填給維漢合壁的門牌，費用由官府承擔(dān)；其余皆遵照成法辦理。至此，新疆保甲局自光緒初年在清軍收復(fù)新疆的戰(zhàn)事中逐次設(shè)立后，歷經(jīng)幾任巡撫的整頓，最終形成了一套較為系統(tǒng)完整的機構(gòu)體系，成為清末新疆城鄉(xiāng)社會治理的重要職能部門。

二、清末新疆保甲局的人員編制、經(jīng)費開支與職能活動

清末新疆保甲局的人員編制情況，據(jù)《清冊》反映，除綏定總局、東關(guān)分局、廣仁城分局外，每局均設(shè)辦理保甲局務(wù)委員1名、經(jīng)承1名、貼書2名、護勇8名；另在南路十城保甲局，各設(shè)維語文字翻譯2名；在伊、塔兩地各設(shè)俄語翻譯1名。①苗普生、趙海林主編：《甘肅省檔案館館藏清末新疆檔案》，鳳凰出版社2014年版，第366—405、438—439頁。統(tǒng)計顯示，新疆保甲局系統(tǒng)共有234人，其中局員21人、經(jīng)承16人、貼書34人、護勇140人、纏回字識通事20人、俄語通事3人。（詳見表一）

表一 1896年新疆保甲局人員編制表

從上表所列各局委員的官職來看，除省城保甲局、伊犁寧遠保甲局和綏定保甲總局外，其余各地所委局員基本都是地方官（知府、知州、知縣等）的屬官，在清代職官體系中，多為位列九品乃至不入流的基層官吏，但皆與巡緝、捕盜、牢獄等事務(wù)相關(guān)。再從人員編制情況來看，新疆各地保甲局除常設(shè)的經(jīng)承、貼書等書吏和護勇兵丁以外，還能因地制宜，各按地方所需募用語言翻譯人員。但從護勇人數(shù)來看，一般常設(shè)僅8名，多則才10名，對于維護地方治安來說，力量過于單薄。所以，新疆省城保甲局隨后進行了擴充，設(shè)立保甲總局及中段、西南隅、東南隅、西北隅、東北隅、西關(guān)、南關(guān)等7處分局，歸鎮(zhèn)迪道兼提法司統(tǒng)轄。總局委派提調(diào)1人、司事3人、局丁8名，分局各派委員1人、幫查1人、巡兵或20余名或10余名不等。①《新疆圖志》（卷40），民政.巡警一，第1471頁。

新疆保甲局的經(jīng)費來源與新疆其他政府經(jīng)費來源一樣，主要來自于中央調(diào)撥的協(xié)餉。其經(jīng)費開支情況，據(jù)《清冊》反映，新疆各地保甲局員的薪水銀，除本任已有不再支給外，其余如辦理省城保甲局務(wù)的直隸州一員和綏定保甲總局提調(diào)一員，各月支薪水銀35兩，綏定總局文案一員和綏定東關(guān)分局從九品一員，各月支薪水銀25兩；經(jīng)承、貼書，每名日支工食銀1錢7分；護勇，每名日支口糧銀8分；纏回字識通事，每名日支工食銀1錢；俄語通事，每名月支工食銀2兩，日支食面一斛折給銀1分；油燭、紙張、筆墨等費用，除綏定總局月支銀11兩以及兩分局各月支銀4兩外，其余各地保甲局均每月支銀8兩。②苗普生、趙海林主編：《甘肅省檔案館館藏清末新疆檔案》，鳳凰出版社2014年版，第366—405、438—440頁。綜合算來，新疆保甲局一年經(jīng)費開支約合新餉平銀10831.545兩。（詳見表二）

表二 1896年新疆保甲局年支經(jīng)費情況表（單位：兩）

從上表所列新疆保甲局經(jīng)費開支情況來看，總體而言，經(jīng)費開支并不多。這主要因為清末新疆地方財政本就捉襟見肘，加之各地保甲局所委派官員多屬兼任，本任已有薪水銀，無需另支。而且新疆保甲局自光緒初年設(shè)立后，幾經(jīng)裁并，機構(gòu)與人員編制不斷縮減，擔(dān)負維護地方社會治安重任的護勇兵丁，從最初常設(shè)的10名縮減至8名，僅在保甲總局保留10名護勇的編制。

清代編查保甲的目的在于“自城市達于鄉(xiāng)村，使相董率，遵約法，查奸宄，勸微行。善則相共，罪則相反，以保安息之政?！雹凼捯簧剑骸肚宕ㄊ贰罚ㄉ暇恚腥A書局1985年版，第634頁。為達“保安息之政”之目的，清代保甲制規(guī)定：“凡甲內(nèi)有盜賊邪教、賭博賭具、窩逃奸拐、私鑄私銷、私鹽跴曲、販賣硝磺，并私立名色、斂錢聚會等事，及面生可疑、形跡詭秘之徒，責(zé)令專司查報，戶口遷移登記并責(zé)隨時報明，于門牌內(nèi)改填，換給門牌?！雹傧８?、沈師徐輯：《皇朝政典類纂》（卷30），戶役一，文海出版社1982年版，第21頁。各地編訂保甲循環(huán)兩冊，一冊存于官府，一冊留甲長處，以戶為單位。各戶如有變更事項， 均報告于牌頭、甲長，共同于保甲循環(huán)冊內(nèi)添注或更改。②編委會：《中國歷史大辭典》，上海辭書出版社2000年版， 第2211頁。

新疆保甲局除編查保甲管理人口外，還負責(zé)治安巡查與緝捕防盜事宜。在省城迪化，保甲總分各局在日間不時派兵巡查街道，“遇爭斗為之解散，遇偷竊為之搜輯”；夜間各巷設(shè)柵門和柵夫；七座城門各派文、武稽查委員2人，親兵6名；文委由保甲局委充，武委由城守協(xié)委充；另設(shè)堆卡，派委員1人，兵丁4名，協(xié)同稽查；每戶給口牌，“注明丁口、生業(yè)，店設(shè)號薄，循環(huán)調(diào)查”。③《新疆圖志》（卷40），民政.巡警一，文海出版社1965年版，第1472頁。在保甲管理下的回城鄉(xiāng)村，由充任牌長的“溫巴什”（十戶長）與充任甲長的“玉孜巴什”（百戶長），負責(zé)“稽戶籍、均差徭、催科禁奸詰虣諸事”；“凡捕竊盜、守亭障、峙委積、聚柝授館迎送諸事”，則由拔夏普負責(zé)；各州縣于城中設(shè)保正1人，由擔(dān)任鄉(xiāng)約的阿奇木兼任，凡“有大興作徭役，鄉(xiāng)約分檄各長，皆咄嗟立辦”。④《新疆圖志》（卷48），禮俗志，文海出版社1965年版，第1728頁；徐珂：《清稗類鈔》，中華書局1984年版，第2220頁。應(yīng)該說，清末新疆保甲局在一定程度上還是起到了維護新疆社會治安與穩(wěn)定的作用。

三、清末新疆保甲局的撤廢與近代新疆巡警制的創(chuàng)建

保甲局在清末新疆社會治理中雖然發(fā)揮了重要作用，但仍面臨較大挑戰(zhàn)：一是其自身固有的弊病，二是隨著新疆社會經(jīng)濟發(fā)展，保甲局逐漸不能適應(yīng)新的社會形勢要求。

新疆建省之初，巡撫劉錦棠深感伯克舊制積弊叢生，遂廢伯克之權(quán)而統(tǒng)之于州縣。但在舉辦保甲之時，仍部分沿襲了伯克舊制，給新疆社會治理中帶來了弊病，“藉舌人以宣達之，依頭人以號召之，假威弄虐，上下欺謾，無伯克之名而有伯克之實，民之罹其毒者乃益加劇焉”。⑤《新疆圖志》（卷48），禮俗志，文海出版社1965年版，第1728頁。隨著新疆經(jīng)濟社會發(fā)展，人口大量增加，商業(yè)日漸繁盛，給新疆社會治理帶來了新的挑戰(zhàn)。建省18年后，“土客回纏，生齒日眾，邊疆安謐，歲事屢豐。關(guān)內(nèi)漢回攜眷來新疆就食，承墾、傭工、經(jīng)商者絡(luò)繹不絕。土地開辟，戶口日繁”。⑥湖北省恩施市政協(xié)文史資料委員會、市民族宗教事務(wù)局：《恩施文史.第18輯.新疆巡撫饒應(yīng)祺文稿》，湖北民族學(xué)院印刷廠印刷2007年版，第101頁。新疆保甲局在新的社會形勢下顯得力不從心，僅能“彌患于積極，不能防患于消極”，“保甲雖隱寓警察之義，僅有消彌積極之利益?！雹摺缎陆畧D志》（卷40），民政.巡警一，文海出版社1965年版，第1472頁。新疆社會治理的近代化轉(zhuǎn)型呼之欲出。

光緒二十七年（1901年），為應(yīng)對“庚子之變”后的統(tǒng)治危機，清政府宣布實行“新政”。該年七月三十日，清廷諭令各省督撫“將原有各營嚴行裁汰，精選若干營，分為常備、續(xù)備、巡警等軍”。⑧中國第一歷史檔案館：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》（第27冊），廣西師范大學(xué)出版社1996年版，第172頁。次年（1902年）三月，新疆巡撫饒應(yīng)祺遵旨“由各營遴選調(diào)撥，分為常備、續(xù)備、巡警等軍”，其中抽調(diào)撫標所屬“城守營都司步隊，中營守備、左營左旗守備、瑪納斯左旗都司、右旗守備、濟木薩中軍守備、庫爾喀喇烏蘇中軍守備、精河中軍守備馬隊各一旗，擬均作巡警軍”。⑨湖北省恩施市政協(xié)文史資料委員會、市民族宗教事務(wù)局：《恩施文史.第18輯.新疆巡撫饒應(yīng)祺文稿》，湖北民族學(xué)院印刷廠印刷2007年版，第94—96頁。但饒應(yīng)祺于該年九月調(diào)任安徽巡撫，繼任者潘效蘇于第二年（1903年）在“省城設(shè)巡警兵一營，凡四百人”，并要求“各府廳州縣相度城關(guān)之廣狹，戶口之繁簡，以定巡警兵之多寡”。⑩《新疆圖志》（卷51），軍制三，第1795、1796頁。此為新疆創(chuàng)辦近代巡警之始。同時，潘效蘇將省城保甲總分各局與巡警兵營合并，改稱巡警營局，官員由原保甲局員改充，兵丁則歸城守協(xié)營管轄。①國家圖書館分館：《清代邊疆史料抄稿本匯編》（第22冊），線裝書局2003年版，第102—103頁。于是，新疆省城迪化出現(xiàn)了舊式保甲與新式巡警并存的局面。

至光緒三十二年（1906年），署理巡撫吳引蓀參照直隸巡警章程，擬訂了《新疆巡警章程》三十條，對新疆巡警加以整頓。省城巡警營局改稱巡警總局，下設(shè)中段、東南西北四隅及西、南兩關(guān)等7處分局。原巡警營兵丁，挑選年力精壯、略識文字者，充任省城巡警各局巡兵。此時省城巡警官兵共計294人，其中巡目、巡兵175名。另在城關(guān)擇適中之地，分造巡警房35所，每所派巡目、巡兵5名，分居以便稽查局門。省外各府廳州縣相度城關(guān)之廣狹、戶口之繁簡，以定巡兵之多寡。5人為一隊。每隊設(shè)巡目1名，巡兵4名，均在四鄉(xiāng)民戶內(nèi)輪流派雇，半年更換一次。各府廳州縣原保甲委員，改為巡警委員；原有更夫，改為巡兵。②同上，第101—138頁。經(jīng)此整頓，新疆巡警初步成型，巡警制取代保甲制，結(jié)束了此前兩制并存的局面，新疆社會治理正式轉(zhuǎn)型至近代巡警制的發(fā)展軌道。然而此時的新疆巡警并未完全脫離舊式保甲的窠臼，“名稱雖易，而保甲之積習(xí)未汰焉。故民間僅知有保甲，而不知有巡警”。③《新疆圖志》（卷40），民政一.巡警一，文海出版社1965年版，第1477頁。

光緒三十四年（1908年）六月，經(jīng)巡撫聯(lián)魁奏準，從各路巡防步隊內(nèi)抽出六營額餉，招練警勇。④姜亞沙：《清末官報匯編》（第68冊），全國圖書館文獻縮微復(fù)制中心2006年版，第34101頁。宣統(tǒng)元年（1909年）九月，聯(lián)魁又遵旨開設(shè)新疆高等巡警學(xué)堂，招取正科生50名。⑤姜亞沙：《清末官報匯編》（第75冊），全國圖書館文獻縮微復(fù)制中心2006年版，第37320頁。宣統(tǒng)三年（1911年）三月，新疆警務(wù)公所成立，下設(shè)司法、行政、總務(wù)、衛(wèi)生四科，綜理全疆巡警事務(wù)。此時，新疆全省長警共2560人。⑥《新疆圖志》(卷40)，民政一.巡警一，文海出版社1965年版，第1478頁。至此，新疆巡警可謂規(guī)模初具。此后，為加強新疆巡警制度化建設(shè)，在警務(wù)公所總辦楊增新的主持下，又陸續(xù)頒布制定了《違警律章程》、《警務(wù)公所暨各區(qū)局之配置職務(wù)及權(quán)限章程》、《各區(qū)巡官巡長職務(wù)章程》、《各區(qū)巡警職務(wù)章程》、《新疆全省府廳州縣通行巡警章程》等規(guī)章制度以及關(guān)于戶口、街道、消防、車輛、客棧、戲場等清查管理的細則。⑦《新疆圖志》(卷40、41、42)，巡警一、巡警二、巡警三，文海出版社1965年版，第1482—1557頁。新疆巡警自建立后，歷經(jīng)整頓與擴建，在職能獨立化、組織系統(tǒng)化、職權(quán)法治化以及職業(yè)專業(yè)化等方面，取得了較大進展，比舊式保甲更具現(xiàn)代性，對新疆社會治理與進步產(chǎn)生了深遠的影響。

綜上，新疆保甲局誕生于光緒初年清軍收復(fù)新疆的戰(zhàn)火中，在新疆建省后得到逐步發(fā)展與完善，在清末新疆社會治理與基層社會管理中發(fā)揮了重要作用。但因其固有之弊及無法適應(yīng)近代新疆社會發(fā)展，最終于光緒末年被更具現(xiàn)代性的巡警制所取代，從而標志著新疆社會治理模式實現(xiàn)了從舊式保甲向新式巡警的近代化轉(zhuǎn)型。

Establishment and Abandonment of Pao-chia Bureau in Late Qing Dynasty an d Transformation of Modern Social Governance Mode in Xin jiang

ZHAO Wei-bin

This paper aims to show the historical process of Xinjiang social governance mode from pao-chia system into police system,by the studies of establishment and abolition,including the staffing, expenditure,functional activities and defects of Xinjiang Pao-chia bureau in the late Qing Dynasty,on the base of the historical records and archives.

Late Qing Dynasty;Xinjiang;Pao-chia bureau;social governance;transformation

D691

A

1672-1020（2015）06-0123-06

[責(zé)任編輯：王 焱]

新疆維吾爾自治區(qū)社會科學(xué)基金青年項目“晚清至民國時期新疆警政建設(shè)研究”（項目編號：14CZS070）。

2015-10-10

趙衛(wèi)賓（1983-），男，河南遂平縣人，漢族，新疆警察學(xué)院思政部講師，烏魯木齊市，830011。