盧曉明 譚 俊

發(fā)揮林區(qū)生態(tài)保護優(yōu)勢探索建立大興安嶺國家公園

盧曉明 譚 俊

黨的十八屆三中全會明確提出“嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”，中國的生態(tài)保護體制機制建設出現拐點。在此背景下，科學探索建立國家公園，將為大興安嶺生態(tài)保護和綠色發(fā)展創(chuàng)造出有利契機。

一、大興安嶺林區(qū)國家公園建設的主要理念

自從1872年世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園建立以來，經過140多年的發(fā)展，全世界已有200多個國家和地區(qū)建立了3800多個國家公園，保護面積400多萬平方公里，占全球保護地面積的23.6%，是目前世界各國使用面最廣的保護地模式。世界各國的國家公園管理制度總體上可以歸納為以美國為代表的中央集權型，以德國和澳大利亞為代表的地方自治型，以加拿大、日本等國為代表的綜合管理型三種模式。

國內的國家公園與國外國家公園在管理理念、管理體制、資金機制和經營機制等方面存在顯著差異，主要是由景區(qū)管理部門負責資源保護、規(guī)劃開發(fā)，由隸屬地方政府的國有企業(yè)壟斷經營的治理模式，在全國是一種較為普遍采取的模式，四川九寨溝、貴州黃果樹浙江烏鎮(zhèn)、江蘇周莊等都是屬于這種治理模式。目前，國內一些地方政府之所以選擇建立國家公園，其初衷還不是世界國家公園運動所追求的保護全民共有自然文化遺產，為人民提供游憩機會的公益理念，它是在地區(qū)經濟不發(fā)達、發(fā)展壓力巨大的背景下，地方政府為規(guī)避自然保護區(qū)對開發(fā)的限制，通過塑造獨一無二的旅游品牌，發(fā)展旅游經濟，進行制度創(chuàng)新的結果。這顯然背離了建立國家公園的初衷，也不是大興安嶺林區(qū)建立國家公園體制的模仿對象和參照標桿。我們所堅持的理念應該是在國家公園體制理念的指引下，探索一條打造生態(tài)品牌效應、謀取轉型發(fā)展契機的國家公園建設之路。

二、大興安嶺林區(qū)建立國家公園的約束性和可行性分析

（一）大興安嶺林區(qū)建立國家公園的限制因素

1.法律法規(guī)不健全。完善的法律法規(guī)體系是世界各國國家公園建設的共同成功經驗。但是，國家公園在我國還是一個新生事物，沒有成熟的體制機制為國家公園的設立、管理、經營提供依據和保障。這是大興安嶺林區(qū)國家公園建設的重要制約因素。

2.管理體制不順暢。機構重疊、政出多門、體制不順是中國自然資源管理的現狀，其根本原因在于部門利益與地方利益之間的沖突。在中國特殊的管理體制背景下，破解這一困局尚需時日。由于統(tǒng)一、協(xié)調、高效的管理體制是國家公園設立的重要前提條件，因此這將對大興安嶺林區(qū)國家公園管理體制的構建造成一定障礙。

3.比較優(yōu)勢不明顯。在大興安嶺林區(qū)，生態(tài)資源所在地往往也是礦產資源、林下資源富集區(qū)，這些產業(yè)帶來的既得利益與生態(tài)保護發(fā)展獲利的長期性和潛行性相比，往往使某些地方傾向于支持大規(guī)模開發(fā)利用自然資源，破壞保存完好的自然生態(tài)環(huán)境，從而制約了國家公園的設立、建設與發(fā)展。

（二）大興安嶺林區(qū)建立國家公園的可行性分析

1.大興安嶺林區(qū)生態(tài)環(huán)境符合國家公園設立的一般標準。大興安嶺林區(qū)生態(tài)資源分布廣、數量高、品質好，不少自然生態(tài)資源規(guī)模大，集聚度高，科學、教育、游憩價值突出，受到的人為干擾相對較小，符合國家公園設立的一般標準。

2.大興安嶺林區(qū)特殊的政策優(yōu)勢有利于建設國家公園。自1998年大興安嶺林區(qū)實施天然林保護工程以來，享受“天保”工程的優(yōu)惠政策和特殊待遇。除了這些普遍性的優(yōu)惠政策外，大興安嶺被列入國家主體功能區(qū)建設示范試點名單，必將享受到更多的政策保護和機制扶持。這為設立國家公園試點、探索國家公園發(fā)展模式提供了較為寬松的政策和體制環(huán)境。

3.世界公園運動為大興安嶺林區(qū)國家公園建設提供了經驗。一百多年來，國家公園的理念，逐漸為世界各國所接受，各國根據自己的特點和條件建立起自己的國家公園系統(tǒng)，為大興安嶺林區(qū)建設國家公園提供了許多成功的經驗。

三、大興安嶺林區(qū)建立國家公園的實現路徑

（一）重構國家保護地體系

我國的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園等保護地形式大多是在不同時期生物資源搶救性保護、生態(tài)安全屏障建設、風景資源開發(fā)利用等特殊的時代背景和應急性政策措施調整的特殊條件下建立起來的，沒有從國家自然資源分類保護與分級開發(fā)利用的角度進行系統(tǒng)的制度設計，致使“該保護好的沒保護好，該發(fā)展好的沒發(fā)展好”，出現同一個保護地擁有多個名號，制度體系、行業(yè)監(jiān)管等“相互打架”的諸多問題。全面引入世界自然保護聯盟的保護地體系，結合國情，重構與世界各國共同理念與通行做法接軌的保護地體系，建立國家公園體系十分必要。

具體而言，我國現有國家級自然保護區(qū)，除一部分可劃入嚴格的自然保護區(qū)和棲息地以外，大部分可以建成國家公園；國家重點風景名勝區(qū)、國家地質公園中的絕大部分也可以建成國家公園；森林公園、草原公園、濕地公園、水利風景區(qū)、海岸公園，凡屬國家級的，都可建成國家公園的亞類型。大興安嶺林區(qū)應借助被列入國家主體功能區(qū)建設示范試點名單的有利契機，積極向上爭取，在已確立的自然保護區(qū)等的基礎之上，爭取通過國家審批，建立覆蓋全區(qū)范圍的大興安嶺國家公園示范試驗區(qū)。

（二）建構國家公園管理體系

我國自然資源的產權在法律上屬全民所有，而現實是各級行業(yè)管理部門和屬地政府都可以代表國家行使管轄權，其產權主體并不明確。國家缺少一個專門、穩(wěn)定、權威的機構代表國家行使所有權職能，造成所有者的事實缺位和虛化。而分散管理、劃部門而治造成了管理目標、績效考核標準等諸多不一致。

對于如何克服我國自然資源保護條塊分割、多頭代理、政出多門等治理效率低下的問題，參照國外先進經驗，結合國情，建議建立三級治理模式的垂直化管理構想，重塑國家自然資源的條塊管理體系。首先，從國家層面設立直屬中央政府的國家公園管理局，把建設、環(huán)保、林業(yè)、國土等部門的風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、地質公園等的管理職能剝離出來交由國家公園管理局代表國家實施統(tǒng)一監(jiān)管。由國家層面負責立法、監(jiān)管和撥款，地方層面負責按照自然資源的原始屬性，合理劃分管轄范圍。其次，成立地方國家公園管理分局，各個國家公園管理分局負責對所在區(qū)域的國家公園進行區(qū)域化管理。第三，在每個國家公園保護地成立國家公園管理處，具體管理所在地的國家公園。

（三）確立合理高效的保障制度

在資金保障方面，我國的自然資源保護的財政撥款十分有限，國家對國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質公園基本是“只給帽子，不給票子”。實踐中，中央財政在保護區(qū)的資金供給上還有提升的空間，而地方政府的財源狀況和政績考核體系決定了保護區(qū)管理也難享足夠的地方財政投入，致使一些自然保護區(qū)為自給自養(yǎng)而出現資源濫用和環(huán)境破壞。

從發(fā)展趨勢看，公益性必然是自然資源管理改革的方向。在施行國家公園體制的過程中，各級政府應逐步加大對國家公園的財政投入，分步實施，在改革的三年內實現國家公園的全額財政撥款，同時實行免門票或低門票開放，讓自然資源逐步回歸公益，保障國民公平游憩權。

“政府通過一些保護政策設立一個大公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態(tài)，體現著自然之美”，這是國家公園理念的創(chuàng)立者——喬治·卡特林1832年的構想。180多年過去了，這一理想在世界上不少國家變成了現實，并在實踐中形成了一套成熟的理念和管理制度。在新的形勢下，全面思考與規(guī)劃自然資源管理的國家戰(zhàn)略，精心進行頂層制度設計，建構國家公園體系及其管理制度，實現全民共享自然資源、維持自然資源的永續(xù)性，發(fā)揮自然資源在培育國家精神方面的作用，將是今后的目標和努力方向。在這樣的趨勢下，大興安嶺林區(qū)全面探索建立國家公園，無疑將為國家生態(tài)文明體制改革提供一個可供參考和推廣的范本。

(作者盧曉明系中共大興安嶺地委黨校黨建教研室主任，副教授；譚俊系中共大興安嶺地委宣傳部副部長)

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