張大福

(福建師范大學福清分校，福建 福清 350300)

高等教育的快速發(fā)展使得高等學校的辦學規(guī)模和辦學模式都發(fā)生了巨大的變化，高校由原來的以財政撥款模式變?yōu)槎喾交I措辦學資金，獨立自主辦學，科研和服務社會的功能也日趨多元化。為了保證學校教育教學工作的正常運轉，降低學校管理中的各種風險，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，必須建立一套行之有效的高校內部控制制度，因此，研究高校內部控制具有理論價值和現(xiàn)實的意義。

一、加強高校內部控制的重要意義

(一)高校內部控制的基本涵義

高校內部控制是指為了保證教學、科研以及相關工作的正常運轉，保證高校經濟活動合法合規(guī)、資產的安全完整和有效運用，以及會計信息和其他相關信息的真實、完整；是控制各種風險，提高公共服務的效率和效果，在高校內部采取的一系列相互聯(lián)系，相互制約的制度、措施和方法的總稱；是一個能實現(xiàn)自我檢查、自我調整和自我制約的系統(tǒng)。高校內部控制的目標是發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤，防止各種腐敗行為的發(fā)生，實現(xiàn)高校發(fā)展規(guī)劃目標，提高學校管理水平和效益。高校內部控制的基本內容包括經濟責任制、會計委派制、內部監(jiān)督、預算控制、資產控制、成本控制、工程項目、采購與付款等層面的內部控制。

(二)加強高校內部控制的重要意義

單位內部控制是單位經濟活動自我調節(jié)和自我約束的內在機制，有助于預防職務犯罪，降低審計風險，提高審計效率和效果；有助于強化組織內部管理，推動建立先進的管理制度，進而完善治理結構，強化內部約束機制，優(yōu)化會計信息質量；有助于幫助實現(xiàn)單位的組織目標，提高管理效率；有助于人員分工和協(xié)作，可將不同部門、崗位、層次的業(yè)務活動結合起來，確定關鍵崗位和人員，進而推行輪崗等措施；有助于進行工作流程的梳理進行節(jié)點控制，防范業(yè)務流程和資料傳遞過程的脫節(jié)問題，提高管理效率；有助于推行項目風險評估和結果考評，防范財務風險等，在管理的中樞神經中具有重要的作用，它的健全與否是單位經濟活動成敗的關鍵，其意義十分重大。

二、高校內部控制現(xiàn)狀及問題分析

隨著我國教育體制不斷深化改革，高等教育事業(yè)發(fā)展迅猛。高校為了滿足發(fā)展的需求，擴大招生規(guī)模，擴建校區(qū)。高校擴張引發(fā)資金短缺和辦學資源的不足，部分高校向銀行貸款以緩解資金困難，其面臨的財務風險也日益凸顯。近年來，高校招生舞弊、教授學術不端、基建干部落馬、對外合作創(chuàng)收項目收入與支出失控等問題頻發(fā)，不斷被媒體曝光，為高校蒙上教育腐敗的陰霾，究其原因是多方面的，其中一個重要的原因就是高校風險管理意識淡薄，內部控制存在諸多問題。

(一)學校管理層對內部控制認識出現(xiàn)偏差，防范風險意識淡薄

由于國家暫時沒有專門針對高校的內部控制制度，同時高校是事業(yè)單位習慣于接受上級的指令性任務，造成領導層認為內部控制是企業(yè)的事情，很多高校沒有建立，即使有也不健全；同時高校的業(yè)務涵蓋面廣，拓展到教學、科研、招生、產業(yè)化等方方面面，風險和復雜性大大增強；有的內部控制制度內容陳舊，形同虛設，不適應學校新發(fā)展；有的制度責任不明確，產生剛性不強，約束力弱化；有的教職員工不了解內部控制等造成內部控制執(zhí)行不力。這種認識上的誤區(qū)和業(yè)務的復雜性弱化了管理人員職責、淡化了職業(yè)操守、淺化了內部控制管理，內部控制失效最終產生經濟和財務問題導致國家蒙受損失。

(二)學校內部授權制度不明，權力使用失控，出現(xiàn)管理的盲區(qū)

在高校的規(guī)模擴張和內涵建設過程中，貫穿于教學、科研、社會服務和文化傳承全過程的財務活動催生了很多新的矛盾，如：沒有建立健全大額資金使用、大宗設備采購、基本建設等重大經濟事項的集體研究、專家論證與技術咨詢相結合的議事決策機制；各院系各部門在采購、對外承包、責任經營管理、出租出借等的經濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督沒有相互分離，出現(xiàn)“一言堂”和一個人包辦的現(xiàn)象；原有的內部控制制度與新業(yè)務不配套、流程不順暢，在項目計劃、項目風險評估和驗收等控制節(jié)點產生錯位等，出現(xiàn)管理上的盲區(qū)，諸多因素導致內部控制流于形式、失于監(jiān)管、隱藏風險。

(三)學校財務制度不夠健全，無法保證會計資料的真實和完整

由于內部控制制度與現(xiàn)實情況相脫離或相背離；部分高校的領導人對內部控制陷入認識上的誤區(qū)，沒有形成一把手工程，重視程度不高，一直以來將財務定位為帳房的算帳先生，弱化了內部控制功能；對不相容職務未實行分離，授權審批控制不到位、預算管理失控、績效考評失平等現(xiàn)象頻出；財務人員的素質參差不齊、單位的財務文化氛圍淡薄等造成內部控制無章可循或有章不循等，內部控制執(zhí)行不力、不到位，操作性差。這些問題導致同一經濟業(yè)務在不同時間受理的處理口徑不一致或不同的經辦人員受理處理的口徑也不一致，對財經政策的嚴肅性進行挑戰(zhàn)、對單位的公信力造成沖擊、也影響了會計資料的真實和完整，內部控制實施效果大打折扣。

(四)財務預算、資金收支公開程度不高，審計監(jiān)督不到位

內部審計監(jiān)督作用的發(fā)揮在于其獨立性和權威性，但是目前高校的內審工作不盡理想，究其原因：一是內部審計獨立性不強，二是內部審計工作內容和范圍狹窄，三是對內部審計的管理功能認識不夠，導致內部審計難以發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用和管理功能。在這公開和監(jiān)督不到位的情況下，很多經濟業(yè)務實行個案處理，如在經費列支口徑的把握、收入分成比例的劃分、預算下達標準的確定等出現(xiàn)“裙帶”關系和會哭的孩子有奶喝等怪現(xiàn)象，折射出公開、公平的缺失，挫傷了單位和部門的積極性和主動性，影響財經政策的有效實施，直接原因還是內部控制的失控。

(五)學校內部控制信息溝通和協(xié)同能力較弱，沒有形成聯(lián)動機制

一個完善的信息與溝通系統(tǒng)是高校內部控制的重要條件，但是目前高校在信息溝通與協(xié)同方面存在著雷聲大雨聲小的狀況，想法、提法、講法多，但真正執(zhí)行起來沒有聲息。信息與溝通系統(tǒng)不暢造成管理層不能充分地了解和掌握學校的發(fā)展狀況和存在的問題、員工也沒有收到有效的內部控制信息，出現(xiàn)問題和矛盾時各部門各自為政，從本位主義出發(fā)、工作以自我為中心、沒有換位思考，出現(xiàn)扯皮和推萎現(xiàn)象，造成戰(zhàn)斗力低下、資源浪費，貽誤發(fā)展良機。這些管理事項、管理方法和管理結果不透明、信息溝通不充分、反饋不及時、缺乏舉報投訴制度等，都為腐敗和職務犯罪提供了可能。

(六)學校內部控制評價標準難以確定，考核重結果忽視過程教育

內部控制是一個管理活動，是制度、流程和經濟業(yè)務的有機體，但由于高校的產品是“人才”，注重的是長效的社會效益和社會服務的育人工程，量化考核指標不好確立，給考評帶來難度；領導重結果忽視過程，為了迎合或達到某種目的，繞過或越過內控現(xiàn)象不斷，特別針對學校規(guī)劃、項目投資、績效管理等重大決策，缺乏評估、論證或民主集中制，一旦決策失誤或偏離實際，則學校風險和財務安全面臨挑戰(zhàn)。以上現(xiàn)象主要是受傳統(tǒng)理財觀的影響，長期以來對內部控制不重視造成制度不健全、觀念淡薄、措施不力等，給內部控制管理帶來困惑。

三、加強高校內部控制的應對策略

內部控制過程要重點解決內部控制制度有沒有、對不對、做沒做等問題，出現(xiàn)相同錯誤、重復錯誤就要關注內部控制的設計問題，及時糾偏，確保內部控制工作有序、正常運行。

(一)樹立內控意識，加強內控環(huán)境建設，堅持真正的一把手工程

各級各單位主要領導對內部控制工作的重視和支持程度是內部控制管理工作成敗的關鍵，《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(試行)》第六條明確規(guī)定單位領導班子對內部控制的建立健全和有效實施負責，這就要求單位一把手負責建立有效的內部控制體系。首先是領導干部要學習內部控制相關知識，認識內部控制的重要性，梳理內控意識，從領導層首先重視內部控制工作；二是加強內控環(huán)境建設，在整個組織內倡導控制意識，增強教職員工的主人翁意識，從思想上重視內控，行動上約束自己，形成一種良好的內部控制文化氛圍；三是建立健全內部控制制度，規(guī)范治理結構、規(guī)范議事規(guī)則、明確授權和分權，做好頂層設計，確保學校各項經濟活動都在制度的控制下有效、健康的運行。

(二)設立內部控制協(xié)調職能部門，使各院系能真正參與協(xié)同管理

內部控制涉及到與經濟業(yè)務相關的部門、單位、個人的切身利益，其所隱藏的問題和矛盾很多，應該建立內部控制的協(xié)調部門，建議掛靠在審計部門或財經工作小組。協(xié)調部門應注重做好溝通工作，營造正常的信息溝通渠道，可以發(fā)揮校園信息網(wǎng)絡中心平臺作用對教務、財務、自動化辦公系統(tǒng)等信息資源進行有效整合，做到資源共享與對接,使數(shù)據(jù)采集與處理過程是公開過程、監(jiān)督過程、也是評價過程；應注重協(xié)調工作，建立常規(guī)性協(xié)調機制，如財經工作小組的月例會等著重解決內部控制中存在的問題和矛盾，形成機制營造相關部門和人員共同參與討論與解決問題，激發(fā)其積極性和主動性；應注重約束工作，定期或不定期對內部控制落實情況進行檢查，以增加約束性和嚴肅性，形成震懾力。

(三)全面梳理管控思路，創(chuàng)新內部控制管理模式，關注薄弱環(huán)節(jié)

要全面梳理管控思路, 構建風險控制模塊：內部控制的目的是防范職業(yè)風險，有效實現(xiàn)組織目標，因此，按全面風險管理型內部控制的思路與要求, 依托原有的一系列管理制度、慣例和做法,進行全面梳理，針對業(yè)務特點和內控要求有針對性進行分模塊管理，注重不同模塊間相對獨立的同時又要注意關聯(lián)性，為內部控制的有效實行保駕護航。要強化節(jié)點控制：內控節(jié)點是在管理中起到重要作用的關鍵環(huán)節(jié)，也是薄弱環(huán)節(jié)，也是容易產生錯誤和舞弊的環(huán)節(jié)，是著重點，具體來說，建議關注以下幾個控制點：強化預算管理工作與其他業(yè)務的對接；注重授權體系的建立，用制度授權；要細化和優(yōu)化業(yè)務流程，制定工作流程關注例外原則；不斷完善干部任期經濟責任審計制度等。

(四)設立總會計師制度，負責學校內部經濟活動的風險定期評估

高校要設置總會計師，要推舉有能力、有旺盛的精力、各方面都能接受的總會計師，負責內部控制的權威領導，牽頭加強內部控制建設、加強績效考評設計與實施、落實經濟責任制、進行目標或項目管理等，以提升管理水準。專業(yè)人員管理專業(yè)技能，注重風險評估，通過對權力的搜索和識別，摸清權利種類，對各崗位的權利進行評估，找出薄弱環(huán)節(jié)有針對性地進行充實；對關鍵權利的行使進行痕跡跟蹤管理，以增強透明度；對于流程進行評估以確保其順暢、高效和有效；對于信息公開進行評估是否有效公開、及時公開；對于制度評估其與實際工作的密切度、針對性、有效性，是否接地氣等。風險評估有利于強化責任意識、崗位意識、規(guī)范意識、效率意識，有利于提升以法治校意識。

(五)確立內部控制重點，實行關鍵崗位業(yè)務人員的教育和輪崗制度

做好內部控制工作要強化和重視“關口”意識，要梳理流程和環(huán)節(jié)確定重要崗位和人員，做好重點管理，制定相關操作規(guī)程和公布相應的權利清單，嚴格執(zhí)行不相容職務相分離和相互牽制制度等，實行陽光操作；要加強重點崗位人員的業(yè)務培訓，提高操作水準和政策水平，以提升服務技能，同時更要重視加強職業(yè)道德教育，樹立良好的職業(yè)操守，保持良好和平和的心態(tài)對待金錢、權利和地位，在他律的同時增強自律能力；要制定輪崗制度，對關鍵崗位人員和部門負責人進行定期的輪崗，在防范風險的同時培養(yǎng)換位思考的能力和多崗位鍛煉的機會，在輪崗的同時輔以績效考評，以促使新人在新的崗位上有所創(chuàng)新。

(六)建立學校組織機構層級經濟責任制，加強內部控制的執(zhí)行力度

要建立層級經濟責任制，從制度上明確崗位的責任、權利、義務，凡事有人負責，凡事有人監(jiān)督，以確保內部控制管理的有效實施；要做好信息公開，內部控制要做到制度透明、會計透明、指標透明，只有制度、規(guī)則、流程和數(shù)據(jù)公開透明了，才能起正面的激勵、修正作用和引導作用，對腐敗分子才具有震攝力。要建立及強化內部控制監(jiān)督，針對不同流程和不同的控制節(jié)點，采取定期和不定期的方式，注重內部控制的過程控制、薄弱環(huán)節(jié)及容易造成損失的失控點進行監(jiān)督，以增強執(zhí)行力；要加強高校內部控制的評價和激勵機制，對執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的不足或薄弱環(huán)節(jié)進行整改，使內部控制更切合實際、更接地氣，同時對內部控制執(zhí)行好、效果好的單位和個人進行獎勵，樹立標桿、以點帶面，從正面引導，形成合力，催生正能量以推動內部控制工作的有效運行。

高校內部控制能夠解決制度不好、沒有制度，頻發(fā)各類風險等問題。通過建章立制，高校能夠主動防范各類風險，約束不合法、不合規(guī)的行為，值得推廣。但是，也要避免陷入誤區(qū)，如，控制過多會影響業(yè)務，控制過程可能缺乏經驗，控制手段缺乏與時俱進等現(xiàn)象?？傊咝炔靠刂剖莻€永恒的課題，值得長期探索與研究。

[1]卿文潔.高校內部控制環(huán)境存在的問題及改進對策探析[J].湖南財政經濟學院學報,2013(6).

[2]梁芳.高校內部控制研究評述及展望[J].會計之友,2013(36).

[3]劉常國.基于風險管理的高校內部控制分析[J].中國總會計師,2013(11).

[4]梁芳.高校內部控制研究評述及展望[J].會計之友,2013(36).

[5]沈艷.高校內部控制研究現(xiàn)狀、存在問題及改進措施[J].銅陵學院學報,2013(4).