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        從封閉到公開(kāi):我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開(kāi)的制度演變*

        2015-04-17 22:42:39
        法治研究 2015年4期
        關(guān)鍵詞:評(píng)價(jià)信息

        朱 謙

        從封閉到公開(kāi):我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開(kāi)的制度演變*

        朱 謙**

        2008年《政府信息公開(kāi)條例》和《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》確立了政府環(huán)境信息公開(kāi)制度,但是,由于立法內(nèi)容的不確定性,加上原國(guó)家環(huán)??偩值男姓?zhí)法解釋,使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)處于不主動(dòng)公開(kāi)境地。在中央政府強(qiáng)力推動(dòng)和重大環(huán)保事件層出不窮的雙重壓力下,環(huán)保部從2012年開(kāi)始,通過(guò)制定規(guī)范性文件,在不長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),實(shí)現(xiàn)了由主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的簡(jiǎn)本到主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件全本的轉(zhuǎn)變。然而,環(huán)保部推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開(kāi)的規(guī)范性和權(quán)威性明顯不足,因此,最終還是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境保護(hù)基本法中,確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息主動(dòng)公開(kāi)制度,盡管它在今后法律的實(shí)施中還需要解決一些現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

        環(huán)境信息 環(huán)境信息公開(kāi) 環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)(表)

        一、問(wèn)題的引出

        雖然,2008年5月1日實(shí)施了《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)和《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》(試行)(以下簡(jiǎn)稱《辦法》),但環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開(kāi)問(wèn)題,一直是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中一個(gè)全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。值得稱道的是,經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)四次審議通過(guò),并于2015年1月1日正式實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》,對(duì)環(huán)保部門公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件問(wèn)題作出了積極地回應(yīng)。新《環(huán)境保護(hù)法》第56條中規(guī)定,“負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的部門在收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)后,除涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的事項(xiàng)外,應(yīng)當(dāng)全文公開(kāi)”。該項(xiàng)規(guī)定標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境基本法中確立了政府對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開(kāi)制度。需要說(shuō)明的是,在新《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)之前,隨著我國(guó)環(huán)境法律實(shí)施大環(huán)境的不斷變化,環(huán)保部也在通過(guò)政策的實(shí)施,出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)范性文件,在一步步推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開(kāi)。因此,本文將針對(duì)我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的公開(kāi),討論以下幾個(gè)問(wèn)題:建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)制度是如何推進(jìn)的?它在每一個(gè)階段呈現(xiàn)出什么樣的特點(diǎn)?新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)制度發(fā)展是如何體現(xiàn)的?其法律規(guī)范的實(shí)施將需要解決哪些現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題?

        二、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的簡(jiǎn)本公開(kāi):環(huán)保部第51號(hào)文

        (一)拒絕公開(kāi)的環(huán)函[2008]50號(hào)文

        自《條例》和《辦法》在2008年5月1日實(shí)施始,涉及到環(huán)保部門公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的法律規(guī)范,主要是《辦法》第11條的規(guī)定,即環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件后,在其政府網(wǎng)站或者采用其他便利公眾知悉的方式,公告環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件“受理情況”和“審批結(jié)果”。然而,這里的公告環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理以及審批信息是否包含環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件本身,則不是很清楚。事實(shí)上,環(huán)保部門只是僅僅主動(dòng)公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的“受理情況”和“審批結(jié)果”,也并不是無(wú)緣無(wú)故的。實(shí)踐中,會(huì)存在許多公眾要求環(huán)保部門主動(dòng)或者依申請(qǐng)公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形?;诖耍?008年1月30日,原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局在答復(fù)上海市環(huán)境保護(hù)局《關(guān)于執(zhí)行〈環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)〉有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》(滬環(huán)保管[2007]397號(hào))時(shí),原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局為此作出過(guò)《關(guān)于公眾申請(qǐng)公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》(環(huán)函[2008]50號(hào))行政執(zhí)法解釋。①《關(guān)于公眾申請(qǐng)公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》(環(huán)函[2008]50號(hào)),http://www.zhb.gov.cn/info/gw/huanhan/200802/ t20080202_117941.htm,2015年1月30日訪問(wèn)。在環(huán)函[2008]50號(hào)文中,明確規(guī)定環(huán)保部門在辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批中獲得的由建設(shè)單位編制的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)(表)等,不屬于《辦法》所列的主動(dòng)公開(kāi)的政府信息范圍。對(duì)于《條例》中涉及到主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的規(guī)范,原國(guó)家環(huán)??偩种贫ǖ摹掇k法》將其公開(kāi)的范圍與內(nèi)容進(jìn)一步壓縮,變成環(huán)保部行政執(zhí)法解釋中的不需要主動(dòng)公開(kāi)??陀^地說(shuō),各級(jí)環(huán)保部門在公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件時(shí),本來(lái)就比較消極,更何況還有原國(guó)家環(huán)保總局制定的規(guī)章作為支持其不予主動(dòng)公開(kāi)的依據(jù)。②關(guān)于對(duì)環(huán)函[2008]50號(hào)文的質(zhì)疑,請(qǐng)參見(jiàn)朱謙:《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件環(huán)保部門需要公開(kāi)嗎?》,載《環(huán)境保護(hù)》2011年第Z1期。

        (二)環(huán)函[2008]50號(hào)文的廢除

        在政府信息公開(kāi)已經(jīng)成為一種制度與潮流的今天,原國(guó)家環(huán)??偩汁h(huán)函[2008]50號(hào)文必須得到糾正。好在環(huán)保部終于也意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題,2012年10月9日發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于廢止環(huán)函[2008]50號(hào)文件的公告》(環(huán)境保護(hù)部公告2012年第60號(hào))。在該公告中,環(huán)保部認(rèn)為:“《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》于2008年5月1日起實(shí)施。此前由原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于2008年1月30日印發(fā)的《關(guān)于公眾申請(qǐng)公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》(環(huán)函[2008]50號(hào))有關(guān)內(nèi)容與該條例的規(guī)定不相符合,現(xiàn)決定予以廢止?!雹邸董h(huán)境保護(hù)部關(guān)于廢止環(huán)函[2008]50號(hào)文件的公告》(環(huán)境保護(hù)部公告2012年第60號(hào)),http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/ bgg/201210/t20121015_238353.htm,2015年1月28日訪問(wèn)。

        對(duì)于環(huán)保部2012年第60號(hào)公告,應(yīng)該給予其積極的評(píng)價(jià),畢竟是自我改正錯(cuò)誤。但是,有幾點(diǎn)值得注意:其一,在環(huán)保部2012年第60號(hào)公告中,特別提及到兩個(gè)時(shí)間點(diǎn),即2008年5月1日《條例》的實(shí)施日期,另外一個(gè)就是2008年1月30日環(huán)函[2008]50號(hào)文的印發(fā)日期。環(huán)保部強(qiáng)調(diào)這兩個(gè)一前一后的日期,其實(shí)就是想說(shuō)明,環(huán)保部發(fā)布環(huán)函[2008]50號(hào)文時(shí),《條例》還沒(méi)有實(shí)施,即便是環(huán)函[2008]50號(hào)文中的內(nèi)容與《條例》規(guī)定不符,也是很正常的。然而,環(huán)保部的這種責(zé)任推脫是站不住腳的,因?yàn)椤稐l例》確實(shí)是在環(huán)函[2008]50號(hào)文實(shí)施后的2008年5月1日實(shí)施的,但是,環(huán)保部非常清楚《條例》是在2007年1月17日由國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過(guò),并于2007年4月5日予以公布。其二,在環(huán)保部2012年第60號(hào)公告中,提出了環(huán)函[2008]50號(hào)文的“有關(guān)內(nèi)容與該條例的規(guī)定不相符合”,但是,這里的“有關(guān)內(nèi)容”到底是指什么內(nèi)容,則不得而知。因?yàn)椋诃h(huán)函[2008]50號(hào)文中,既涉及到環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開(kāi)內(nèi)容問(wèn)題,也涉及到對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件依申請(qǐng)公開(kāi)問(wèn)題。另外,環(huán)函[2008]50號(hào)文,究竟是與《條例》的哪些規(guī)定不相符,也沒(méi)有明確說(shuō)明。當(dāng)然,如果認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件是屬于環(huán)保部門主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)境信息的范圍,那么,在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件屬于主動(dòng)公開(kāi)的情形下,公眾也就自然不需要再去向環(huán)保部門申請(qǐng)公開(kāi)。④同注②。

        (三)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件簡(jiǎn)本公開(kāi):環(huán)保部2012年第51號(hào)文

        事實(shí)上,一個(gè)非常有意思的現(xiàn)象是,在環(huán)保部發(fā)布《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于廢止環(huán)函[2008]50號(hào)文件的公告》之前,2012年8月15日,環(huán)保部已經(jīng)發(fā)布《關(guān)于發(fā)布建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本編制要求的公告》(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保部2012年第51號(hào)文”)。環(huán)保部2012年第51號(hào)文內(nèi)容為:“為貫徹落實(shí)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》(環(huán)發(fā)[2012]98號(hào))精神和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定,進(jìn)一步加大環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與和政務(wù)信息公開(kāi)力度,更好地保障公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),自2012年9月1日起,建設(shè)單位向各級(jí)環(huán)保部門報(bào)送環(huán)境影響報(bào)告書(shū),應(yīng)同時(shí)提交報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本;各級(jí)環(huán)保部門在本部門網(wǎng)站上公示項(xiàng)目受理情況,應(yīng)同時(shí)公布報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本,并附審批部門聯(lián)系人及聯(lián)系方式?!雹荨蛾P(guān)于發(fā)布<建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本編制要求>的公告》(環(huán)境保護(hù)部公告2012年第51號(hào)),http://www.mep.gov.cn/ gkml/hbb/bgg/201208/t20120823_235124.htm?keywords=,2015年2月1日訪問(wèn)。

        就建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開(kāi)來(lái)說(shuō),環(huán)境保護(hù)部公告2012年第51號(hào)文具有重要的意義:第一,它將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的公開(kāi)與公眾環(huán)境保護(hù)的參與知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使進(jìn)行了關(guān)聯(lián),使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開(kāi)更加具有正當(dāng)性基礎(chǔ);第二,明確了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開(kāi)的內(nèi)容范圍為環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的簡(jiǎn)本,并且對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的簡(jiǎn)本編制內(nèi)容提出了很細(xì)致的要求。⑥在環(huán)境保護(hù)部2012年第51號(hào)文中,對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本的一般要求為:第一,報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本是指環(huán)境影響報(bào)告書(shū)主要內(nèi)容的摘要以及公眾參與篇章全文。第二,建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。第三,報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本應(yīng)簡(jiǎn)明扼要、通俗易懂,規(guī)范使用專業(yè)術(shù)語(yǔ),盡量減少技術(shù)推導(dǎo)過(guò)程的描述。第四,報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本不應(yīng)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等內(nèi)容。公眾參與篇章中涉及個(gè)人隱私的信息在公告時(shí)應(yīng)作必要技術(shù)處理。第三,對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本的公開(kāi)形式提出了要求,即各級(jí)環(huán)保部門在本部門網(wǎng)站上公示項(xiàng)目受理情況,應(yīng)同時(shí)公布報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本。

        2012年,環(huán)保部在推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開(kāi)方面有所進(jìn)步,這里的進(jìn)步體現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一,它明確宣告,2008年初發(fā)布的環(huán)函[2008]50號(hào)文,因?yàn)椴环稀稐l例》的規(guī)定而被廢止。盡管,環(huán)保部并沒(méi)有具體說(shuō)明,環(huán)函[2008]50號(hào)文究竟不符合《條例》的哪些規(guī)定,但是,它畢竟主動(dòng)收回了環(huán)保部門拒絕主動(dòng)或者依申請(qǐng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的“擋箭牌”,使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息可能被主動(dòng)或者依申請(qǐng)公開(kāi)。其二,為了防止環(huán)函[2008]50號(hào)文被廢止后,環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)處于無(wú)章可循的境地,環(huán)保部在廢除環(huán)函[2008]50號(hào)文前,已經(jīng)為此作出了安排,相應(yīng)地出臺(tái)了環(huán)境保護(hù)部公告2012年第51號(hào)文,主張建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的簡(jiǎn)本是需要主動(dòng)公開(kāi)的。因此,可以說(shuō),2012年是推進(jìn)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)制度進(jìn)步非常重要的一年。

        (四)環(huán)保部2012年第51號(hào)文的影響因素

        然而,對(duì)于環(huán)保部通過(guò)規(guī)范性文件的形式推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)制度的行為,我們需要冷靜地加以評(píng)價(jià)。為此,非常有必要對(duì)環(huán)保部的廢、改、立行為背后的影響因素進(jìn)行考察。事實(shí)上,環(huán)保部在2012年環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)行為的表現(xiàn),從某種意義上來(lái)說(shuō),并不是其內(nèi)在的環(huán)境信息公開(kāi)的理念發(fā)生了根本性的變化,而更多的是受到外部有關(guān)因素的影響而不得不作出如此的反應(yīng)。那么,這種外部的影響因素又是什么呢?

        從現(xiàn)有的資料分析可以看出,環(huán)保部2012年涉及環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)規(guī)范性文件的廢、改、立行為,主要是受到兩個(gè)方面的外部因素的影響:其一是,在國(guó)家層面,國(guó)務(wù)院已經(jīng)意識(shí)到政府信息公開(kāi)領(lǐng)域存在的問(wèn)題比較嚴(yán)重,需要在一些重點(diǎn)領(lǐng)域加大政府信息主動(dòng)公開(kāi)的力度。為此,國(guó)務(wù)院辦公廳在2012年4月28日發(fā)布《關(guān)于印發(fā)2012年政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排的通知》(國(guó)辦發(fā)[2012]26號(hào)),⑦國(guó)務(wù)院辦公廳:《關(guān)于印發(fā)2012年政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排的通知》(國(guó)辦發(fā)[2012]26號(hào)),http://zwgk.gd.gov.cn/006939 748/201207/t20120705_325154.html,2015年1月30日訪問(wèn)。明確要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)經(jīng)國(guó)務(wù)院同意的《2012年政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排》。在推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)方面,特別強(qiáng)調(diào)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)信息公開(kāi),其中包括“要加強(qiáng)環(huán)境核查審批信息公開(kāi),著力推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、行業(yè)環(huán)保核查、上市環(huán)保核查等信息的主動(dòng)公開(kāi)”。同時(shí),規(guī)定了環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)落實(shí)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)信息公開(kāi)。也正是基于此,環(huán)保部辦公廳在2012年10月30日發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)信息公開(kāi)工作的通知》(環(huán)辦[2012]134號(hào)),要求對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理情況、環(huán)境影響報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批結(jié)果以及建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收結(jié)果等相關(guān)信息予以全面主動(dòng)公開(kāi)。環(huán)境影響報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本作為項(xiàng)目受理?xiàng)l件之一,應(yīng)當(dāng)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理情況同時(shí)在具有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門網(wǎng)站上公布。其二是,在社會(huì)層面,公眾對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的公開(kāi)有著強(qiáng)烈的需求,他們通過(guò)多種方式來(lái)表達(dá)對(duì)環(huán)保部不公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的不滿。在這些方式中,最值得注意的是,公眾通過(guò)環(huán)境信息公開(kāi)的訴訟⑧典型訴訟案件請(qǐng)參見(jiàn):《農(nóng)民狀告環(huán)保局要求公開(kāi)環(huán)境影響報(bào)告》,載《揚(yáng)子晚報(bào)》2009年12月19日。和引發(fā)大規(guī)模的環(huán)境群體性抗?fàn)幨录?,形成?duì)環(huán)保部既不主動(dòng),也不依申請(qǐng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息行為的現(xiàn)實(shí)壓力。比如,由于環(huán)評(píng)公開(kāi)和公眾參與的不充分,寧波鎮(zhèn)海煉化擴(kuò)建項(xiàng)目、大連福佳PX項(xiàng)目、四川什邡鉬銅項(xiàng)目、江蘇啟東王子造紙等項(xiàng)目引起了當(dāng)?shù)卮笠?guī)模的群體抗議事件,直接促使環(huán)保部在2012年廢止環(huán)函[2008]50號(hào)文件,印發(fā)了《關(guān)于發(fā)布〈建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本編制要求〉的公告》(環(huán)保部公告2012年第51號(hào)),要求各級(jí)環(huán)保部門在本部門網(wǎng)站上公示項(xiàng)目受理情況,應(yīng)同時(shí)公布報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本,并附審批部門聯(lián)系人及聯(lián)系方式,為公眾參與創(chuàng)造方便條件。這一文件的出臺(tái)成為政府環(huán)境信息公開(kāi)規(guī)范的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)。⑨參見(jiàn)王燦發(fā)、林燕梅:《我國(guó)政府環(huán)境信息公開(kāi)制度的健全與完善》,載《行政管理改革》2014年第6期。

        (五)環(huán)保部2012年第51號(hào)文的局限性

        從上面的分析可以看出,對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開(kāi),環(huán)保部門實(shí)際上并不是積極主動(dòng),即便是在《條例》實(shí)施后,也并沒(méi)有多大的改變,這也可以從原國(guó)家環(huán)保總局制定的《辦法》以及之后的有關(guān)規(guī)范性文件的內(nèi)容得出這樣的結(jié)論。環(huán)保部在2012年10月發(fā)布的環(huán)辦[2012]134號(hào)文,雖然要求環(huán)保部門在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)時(shí),應(yīng)該向社會(huì)公眾公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的簡(jiǎn)本,但是,它離公眾的需求還是有很大的差距,具體表現(xiàn)為:第一,環(huán)保部門公開(kāi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的范圍,并不是針對(duì)所有類型的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,而只是公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的簡(jiǎn)本,并不包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表和環(huán)境影響登記表的內(nèi)容。事實(shí)上,需要編制環(huán)境影響報(bào)告表的項(xiàng)目,盡管其對(duì)環(huán)境的影響可能較小,但是公眾往往對(duì)其還是有強(qiáng)烈的需求的,因?yàn)樗赡苤苯佑绊懝姷沫h(huán)境權(quán)益。比如,餐飲業(yè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià),它不需要編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū),一般是環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表或者登記表,但是,由于它往往是在社會(huì)敏感區(qū)域內(nèi),其油煙、噪聲污染通常是公眾特別關(guān)心的問(wèn)題。第二,從環(huán)保部門公開(kāi)的內(nèi)容來(lái)看,并非是環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的全文信息,而只是其簡(jiǎn)本。但是,環(huán)保部門是很清楚的,無(wú)論是公眾通過(guò)訴訟方式,還是通過(guò)群體性事件的方式,來(lái)表達(dá)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注,都是針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的內(nèi)容的,也就是說(shuō)只有環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的全文才是公眾最需要獲知的,他們可在此基礎(chǔ)上表達(dá)對(duì)相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的意見(jiàn)和建議。既然環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件屬于環(huán)保部門主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)境信息范疇,環(huán)保部卻并沒(méi)有通過(guò)各種方式來(lái)進(jìn)一步解釋,為什么只是要公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的簡(jiǎn)本,而不是報(bào)告書(shū)的全文。第三,環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的簡(jiǎn)本信息公開(kāi)并不是一直處于公開(kāi)狀態(tài),而只是在環(huán)保部門受理環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)到環(huán)保部門對(duì)該環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)作出審批決定的這段時(shí)間,一旦環(huán)保部門審批結(jié)束,該環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本信息也就隨之撤銷。

        三、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件全本公開(kāi):環(huán)辦[2013]103號(hào)文

        (一)外力推動(dòng)下的理念更新:環(huán)辦[2013]86號(hào)文

        2013年7月1日,國(guó)務(wù)院辦公廳又一次發(fā)布《關(guān)于印發(fā)當(dāng)前政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排的通知》(國(guó)辦發(fā)[2013]73號(hào)),⑩參見(jiàn)國(guó)務(wù)院辦公廳:《關(guān)于印發(fā)當(dāng)前政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排的通知》(國(guó)辦發(fā)[2013]73號(hào)),http://news.xinhuanet.com/ politics/2013-07/10/c_116486270.htm,2015年1月31日訪問(wèn)。進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開(kāi),要求環(huán)保部明確相關(guān)要求,指導(dǎo)全國(guó)環(huán)保部門實(shí)行環(huán)評(píng)受理、審批和驗(yàn)收全過(guò)程公開(kāi)。為此,環(huán)保部辦公廳在2013年9月14日發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前環(huán)境信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排的通知》(環(huán)辦[2013]86號(hào))。?參見(jiàn)環(huán)保部辦公廳:《關(guān)于當(dāng)前環(huán)境信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排的通知》(環(huán)辦[2013]86號(hào)),http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/ bgt/201309/t20130918_260412.htm,2015年1月31日訪問(wèn)。在環(huán)辦[2013]86號(hào)文中,有幾點(diǎn)值得注意:第一,環(huán)保部進(jìn)一步意識(shí)到環(huán)境信息公開(kāi)的意義和作用。由于環(huán)境信息公開(kāi)已連續(xù)兩年列入國(guó)務(wù)院政府信息公開(kāi)重點(diǎn)領(lǐng)域,既是國(guó)務(wù)院對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)高度重視的充分體現(xiàn),也是針對(duì)社會(huì)各界對(duì)環(huán)境信息高度關(guān)注和迫切需求提出的重要舉措。環(huán)境信息只有充分公開(kāi)才能獲得公眾的理解,才能動(dòng)員更多的公民和組織參與、支持環(huán)境保護(hù)工作。第二,將推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開(kāi)作為環(huán)保部的一項(xiàng)重要任務(wù),要求2013年內(nèi)發(fā)布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)工作指南(試行)》,在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理情況、審批結(jié)果、驗(yàn)收結(jié)果和環(huán)境影響報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本公開(kāi)的基礎(chǔ)上,公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收批復(fù)文件,公開(kāi)建設(shè)單位或地方政府作出的環(huán)境保護(hù)措施承諾文件,在全國(guó)環(huán)保部門實(shí)行環(huán)評(píng)受理、審批和驗(yàn)收全過(guò)程公開(kāi)。環(huán)保部將對(duì)地方環(huán)保部門落實(shí)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)工作指南(試行)》情況進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。第三,認(rèn)識(shí)到了要處理好主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)的關(guān)系。認(rèn)為主動(dòng)公開(kāi)是政府信息公開(kāi)的主體,凡是《條例》和環(huán)保信息公開(kāi)規(guī)章制度中規(guī)定應(yīng)該公開(kāi)、能夠公開(kāi)的信息,都要及時(shí)、主動(dòng)公開(kāi)。依申請(qǐng)公開(kāi)是政府信息公開(kāi)的補(bǔ)充,各級(jí)環(huán)保部門首先要積極做好主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息工作,最大限度滿足公眾對(duì)環(huán)境信息的普遍需要,同時(shí)依法依規(guī)做好依申請(qǐng)公開(kāi)工作,滿足部分公民和組織對(duì)政府信息的特殊需要。依申請(qǐng)公開(kāi)比較集中的重點(diǎn)領(lǐng)域,需要進(jìn)一步加大主動(dòng)公開(kāi)力度。

        為了落實(shí)環(huán)辦[2013]86號(hào)文,2013年11月14日,環(huán)保部辦公廳發(fā)布文件《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)指南(試行)的通知》(環(huán)辦[2013]103號(hào))。?參見(jiàn)環(huán)保部辦公廳:《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)指南(試行)的通知》(環(huán)辦[2013]103號(hào)),http:// www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201311/t20131118_263486.htm,2015年2月21日訪問(wèn)。該指南相較于環(huán)辦[2012]134號(hào)文,在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開(kāi)方面,有了很明顯的進(jìn)步:第一,明確要求環(huán)保部門受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)、表全本的主動(dòng)公開(kāi),不再僅僅是公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的簡(jiǎn)本。第二,擴(kuò)大了環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開(kāi)的種類,即由原來(lái)的公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)類型,擴(kuò)大到環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)和報(bào)告表,基本涵蓋了對(duì)環(huán)境影響比較大的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。第三,在主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)和報(bào)告表,滿足公眾環(huán)境知情權(quán)利的同時(shí),也考慮到環(huán)境信息公開(kāi)的例外情形,即公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息,刪除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定等內(nèi)容。

        (二)環(huán)保部環(huán)辦[2013]103號(hào)文的不足

        盡管,環(huán)保部在近兩年里由于各種原因,在一步步強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開(kāi),也確實(shí)取得了顯著的成績(jī),這對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)制度的建設(shè)有積極的推動(dòng)作用,但是,還需要從以下幾個(gè)方面來(lái)理性審視環(huán)保部近年來(lái)發(fā)布的各類規(guī)范性文件。

        第一,從某種意義上來(lái)說(shuō),環(huán)保部是基于外部的不同方向的壓力,針對(duì)《辦法》的條款,根據(jù)其不同時(shí)期的政策需要作出的解釋,而并沒(méi)有通過(guò)修改作為部門規(guī)章的《辦法》來(lái)相對(duì)穩(wěn)定地確立環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開(kāi)制度。因此,環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開(kāi),主要是通過(guò)政策和規(guī)范性文件的形式來(lái)推進(jìn),其法律位階很低,權(quán)威性不足,這也必然影響其有效實(shí)施。目前,環(huán)保部沒(méi)有建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開(kāi)的全國(guó)平臺(tái),公眾需要到各地環(huán)保部門網(wǎng)站進(jìn)行查找。比如,自《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)指南(試行)》實(shí)施以來(lái),重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心通過(guò)觀察環(huán)保部、31個(gè)省級(jí)環(huán)保部門和119個(gè)地級(jí)市環(huán)保部門落實(shí)指南情況,發(fā)現(xiàn)截至2014年3月28日,只有北京市、河北省和廣東省等13家省級(jí)環(huán)保部門和珠海、成都、昆明等12個(gè)城市的環(huán)保部門在其官方網(wǎng)站上,就環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件全本實(shí)現(xiàn)了公開(kāi)。在其觀察的范圍內(nèi),超過(guò)1/4的環(huán)保部門在落實(shí)指南情況方面沒(méi)有任何行動(dòng),也就是環(huán)評(píng)信息在中國(guó)大部分地區(qū)還沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)的公開(kāi)。?參見(jiàn)重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心:《環(huán)評(píng)信息公開(kāi)指南解讀與實(shí)施觀察》,http://site.douban.com/134644/widget/notes/7538582/ note/357458752/,2015年2月23日訪問(wèn)。

        第二,環(huán)保部對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的主動(dòng)公開(kāi),并不是發(fā)自其“內(nèi)心”的觀念轉(zhuǎn)變,真正確立主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息制度。無(wú)論是2012年的公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的簡(jiǎn)本,還是2013年的公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件報(bào)告書(shū)、報(bào)告表全本,都是基于來(lái)自國(guó)務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)的“點(diǎn)名”要求。或者說(shuō),假如沒(méi)有2012年和2013年國(guó)務(wù)院辦公廳連續(xù)發(fā)布強(qiáng)化信息公開(kāi)的規(guī)范性文件,并就環(huán)保領(lǐng)域環(huán)境信息公開(kāi)“點(diǎn)名”需要環(huán)保部加以貫徹落實(shí)的話,環(huán)保部也不可能在2012年10月9日發(fā)布《關(guān)于廢止環(huán)函[2008]50號(hào)文件的公告》。之所以作此推測(cè),也并非沒(méi)有依據(jù)。因?yàn)?,雖然環(huán)保部廢止了環(huán)函[2008]50號(hào)文,但是,該文中的“影子”依舊反映在《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)指南(試行)的通知》(環(huán)辦[2013]103號(hào))之中。比如,在環(huán)函[2008]50號(hào)文中,環(huán)保部一方面認(rèn)為環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件不屬于其主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)境信息,而另一方面又將環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開(kāi)的義務(wù)引向建設(shè)單位,即告知公眾可以向建設(shè)單位獲取環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,以逃避其主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的義務(wù)。在環(huán)辦[2013]103號(hào)文之中,雖然要求各級(jí)環(huán)保部門公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)、表全本,但是,卻同時(shí)規(guī)定,“建設(shè)單位在向環(huán)境保護(hù)主管部門提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、表前,應(yīng)依法主動(dòng)公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、表全本信息,并在提交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、表全本同時(shí)附刪除的涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密等內(nèi)容及刪除依據(jù)和理由說(shuō)明報(bào)告。環(huán)境保護(hù)主管部門在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、表時(shí),應(yīng)對(duì)說(shuō)明報(bào)告進(jìn)行審核,依法公開(kāi)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、表全本信息”。這里對(duì)于建設(shè)單位的要求規(guī)定,有兩點(diǎn)值得注意:其一,建設(shè)單位在向環(huán)境保護(hù)主管部門提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、表前,應(yīng)依法主動(dòng)公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、表全本信息,那么環(huán)保部門在建設(shè)單位自己已經(jīng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件全本信息后,再去公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件全本信息就沒(méi)有什么后顧之憂了,實(shí)質(zhì)上就是轉(zhuǎn)嫁環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)之義務(wù)。?比如,《深圳市人居環(huán)境委員會(huì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開(kāi)管理辦法》第7條規(guī)定:“建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在向環(huán)境保護(hù)行政主管部門提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)(表)審批或者重新審核前,應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定,主動(dòng)公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)(表)全本(報(bào)批稿),并將信息公開(kāi)憑證一并提交環(huán)境保護(hù)行政主管部門?!逼涠?,建設(shè)單位在提交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、表全本同時(shí)附刪除的涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密等內(nèi)容及刪除依據(jù)和理由說(shuō)明報(bào)告,而環(huán)境保護(hù)主管部門在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、表時(shí),應(yīng)對(duì)說(shuō)明報(bào)告進(jìn)行審核。這種規(guī)定本無(wú)可厚非,但是,實(shí)踐中往往存在建設(shè)單位濫用國(guó)家秘密、商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私等抗辯權(quán),從而肆意擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)、表中涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私等內(nèi)容,從而達(dá)到規(guī)避環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)、表全本信息公開(kāi)制度,而環(huán)保部門的所謂審核,在“多一事不如少一事”的公開(kāi)理念下,恐怕只能是走走形式而已。?參見(jiàn)潘從武、曹華:《要求公開(kāi)環(huán)評(píng)報(bào)告新疆石河子小伙起訴環(huán)保局》,http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2013-05/28/ content_4499127.htm?node=20908,2014年7月30日訪問(wèn)。熊紅明、潘強(qiáng):《網(wǎng)友發(fā)現(xiàn)紅樹(shù)林遭破壞 環(huán)保部門不公開(kāi)環(huán)評(píng)報(bào)告被起訴》,http://www.gx.xinhuanet.com/newscenter/2013-01/25/c_114504617.htm,2015年2月30日訪問(wèn)。

        第三,環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)的目的,還是僅僅局限于服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批中的公眾參與,缺乏對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的公開(kāi)與公眾參與環(huán)境保護(hù)的全面的、更深刻的認(rèn)識(shí)。在環(huán)辦[2013]103號(hào)文之中,只是規(guī)定環(huán)保部門自收到建設(shè)單位提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)、報(bào)告表之日起20日內(nèi),要按照規(guī)定公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)、報(bào)告表,也并沒(méi)有涉及到被公開(kāi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的公開(kāi)時(shí)間維持多久。但是,從環(huán)保部2014年1月1日?qǐng)?zhí)行環(huán)辦[2013]103號(hào)文開(kāi)始,被主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息也只是維持在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件被審批這個(gè)階段,一旦環(huán)保部門作出了對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批決定或者不予審批決定,在環(huán)保部門公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批決定的同時(shí),被主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件也就隨之撤銷。?比如,《深圳市人居環(huán)境委員會(huì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開(kāi)管理辦法》第8條規(guī)定:“環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)(表)后,在其政府網(wǎng)站或者采用其他便利公眾知悉的方式,向公眾公告如下內(nèi)容:(一)項(xiàng)目名稱;(二)建設(shè)地點(diǎn);(三)建設(shè)單位;(四)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu);(五)受理日期;(六)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)(表)全本(報(bào)批稿);(七)公眾反饋意見(jiàn)的聯(lián)系方式。報(bào)告書(shū)公告期限自發(fā)布之日起10個(gè)工作日屆滿,報(bào)告表公告期限自發(fā)布之日起5個(gè)工作日屆滿?!?/p>

        四、新《環(huán)境保護(hù)法》:環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)全本公開(kāi)

        (一)新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開(kāi)制度的確立

        從前面的分析可以看出,自2008年《條例》實(shí)施以來(lái),環(huán)保部門主動(dòng)公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的制度,是在各種因素的相互影響和推動(dòng)下,逐步向前邁進(jìn)的。雖然,在不同時(shí)期,環(huán)保部通過(guò)各種規(guī)范性文件的發(fā)布試圖構(gòu)筑環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開(kāi)制度,但是,在沒(méi)有權(quán)威性法律支撐的背景下,這種環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的公開(kāi)更多地體現(xiàn)為一種政策的推動(dòng),與真正的具有強(qiáng)約束性的法律制度的最終確立還是相距甚遠(yuǎn)。因此,環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)制度的確立重任,就理所當(dāng)然地落在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》身上了。2014年4月24日通過(guò)的新《環(huán)境保護(hù)法》第56條第2款規(guī)定:“負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的部門在收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)后,除涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的事項(xiàng)外,應(yīng)當(dāng)全文公開(kāi)?!边@是我國(guó)法律層面上正式確立的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開(kāi)制度。之所以如此認(rèn)為,是因?yàn)椋?/p>

        第一,法律規(guī)范的權(quán)威性。過(guò)去,關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)的法律規(guī)范,在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《條例》、《辦法》中都沒(méi)有明確的規(guī)定,相關(guān)的法律規(guī)范大多數(shù)是通過(guò)環(huán)保部的規(guī)范性文件形式表現(xiàn)出來(lái)的,其規(guī)范效力不高。這次的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)法律規(guī)范,是通過(guò)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》來(lái)表達(dá)的。作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法律,它具有統(tǒng)領(lǐng)其他環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章的作用,使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開(kāi),成為各級(jí)環(huán)保部門主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息的法定義務(wù)。

        第二,信息公開(kāi)義務(wù)主體的明確性。在過(guò)去多年的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)的法律實(shí)踐中,不論是主動(dòng)公開(kāi)形式,還是被動(dòng)公開(kāi)形式,不可否認(rèn)的一個(gè)嚴(yán)峻事實(shí)是,負(fù)有公開(kāi)環(huán)境信息義務(wù)的環(huán)保部門,常常會(huì)出現(xiàn)相互推諉的情形。正如有學(xué)者所言:“實(shí)踐中,因捆綁上了過(guò)錯(cuò)追究和行政問(wèn)責(zé),非制作的行政機(jī)關(guān)持有信息,也不愿公開(kāi),寧可把當(dāng)事人呼來(lái)喚去,也不愿‘蹚渾水’、沾惹是非?!?余凌云:《政府信息公開(kāi)的若干問(wèn)題》,載《中外法學(xué)》2014年第4期。在新《環(huán)境保護(hù)法》中,明確了環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)的義務(wù)主體為“負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的部門”。一般來(lái)說(shuō),我國(guó)對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批,是根據(jù)法律、法規(guī)實(shí)行分級(jí)行使審批權(quán)的,也就是說(shuō),一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,作為其審批主體的環(huán)保部門通常是特定的。

        第三,信息公開(kāi)范圍的確定性。在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公眾需求方面,不可否認(rèn)的是,環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)最為引人矚目而成為一些重大環(huán)境事件的聚焦點(diǎn)。因?yàn)椋覈?guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理行為的實(shí)施,就是依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響大小為標(biāo)準(zhǔn),來(lái)確定環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的類型的。通常需要編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的項(xiàng)目,往往都可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生比較大的影響。因此,新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的公開(kāi),正是抓住了我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境信息公開(kāi)的重點(diǎn)和熱點(diǎn),也是積極回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)境信息需求的立法舉措。

        第四,信息公開(kāi)內(nèi)容的全面性。為了使得公眾能夠全面獲知建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的信息內(nèi)容,新《環(huán)境保護(hù)法》要求環(huán)保部門應(yīng)該公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的全文。當(dāng)然,法律在滿足公眾環(huán)境知情權(quán)的同時(shí),也考慮到了對(duì)作為第三人的利益保護(hù)的問(wèn)題,即環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)中涉及到國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的內(nèi)容,環(huán)保部門可以不予公開(kāi)。

        第五,信息公開(kāi)方式的主動(dòng)性。環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的內(nèi)容,作為環(huán)境信息公開(kāi)的客體,法律上既可以設(shè)定其為主動(dòng)公開(kāi)的信息,也同樣可以設(shè)定其為依申請(qǐng)公開(kāi)的信息。從環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的信息需求角度來(lái)看,采取主動(dòng)公開(kāi)方式,無(wú)論是對(duì)社會(huì)公眾,還是對(duì)于環(huán)保部門,都是一種既節(jié)省信息公開(kāi)或者信息索取成本的有效方式,同時(shí)也是大大提升信息公開(kāi)效力,促進(jìn)公眾有效參與環(huán)境保護(hù)的途徑。?參見(jiàn)程潔:《環(huán)評(píng)報(bào)告的公開(kāi)屬性及其制度實(shí)現(xiàn)》,載《綠葉》2012年第9期。

        第六,信息公開(kāi)責(zé)任的約束性。環(huán)境信息公開(kāi)既然構(gòu)成環(huán)保部門的一項(xiàng)法定義務(wù),那么,對(duì)于不履行環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)的行為,應(yīng)該有相應(yīng)的法律責(zé)任的承擔(dān)。新《環(huán)境保護(hù)法》在第68條中規(guī)定,地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門,有應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息而未公開(kāi)的,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過(guò)、記大過(guò)或者降級(jí)處分;造成嚴(yán)重后果的,給予撤職或者開(kāi)除處分,其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

        (二)新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施需要解決的幾個(gè)問(wèn)題

        可以認(rèn)為,我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》中已經(jīng)確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開(kāi)制度,但是,該項(xiàng)制度的實(shí)施,還將遭遇到一些現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題需要解決。

        第一,關(guān)于主動(dòng)公開(kāi)的主體是否僅限于負(fù)責(zé)審批該環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)保部門的問(wèn)題。在新《環(huán)境保護(hù)法》中,明確界定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息公開(kāi)的主體是審批該環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的環(huán)保部門,這對(duì)于環(huán)境信息公開(kāi)責(zé)任到位是有積極作用的。但是,實(shí)踐中,一些行政級(jí)別層次比較高的環(huán)保部門,作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的審批機(jī)關(guān),在對(duì)建設(shè)單位提交的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批過(guò)程中,往往采取委托屬地的行政級(jí)別比較低的環(huán)保部門進(jìn)行初審,并在初審意見(jiàn)的基礎(chǔ)上形成正式的審批決定。比如,《廣東省環(huán)境保護(hù)廳建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批程序規(guī)定》中規(guī)定,建設(shè)單位在向廣東省環(huán)境保護(hù)廳提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批表時(shí),是需要同時(shí)提交項(xiàng)目所在環(huán)保部門對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)初審意見(jiàn)的。?參見(jiàn)《廣東省環(huán)境保護(hù)廳建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批程序規(guī)定》第8條第4項(xiàng)。既然如此,那么初審的環(huán)保部門在對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)進(jìn)行初審時(shí),是否需要公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)全文呢?答案應(yīng)該是肯定的,因?yàn)?,之所以法律上?guī)定環(huán)保部門要公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)全文,不僅是為了實(shí)現(xiàn)公眾的環(huán)境知情權(quán),更為重要的是,通過(guò)告知環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的環(huán)境信息,使得公眾能夠在知情的基礎(chǔ)上,有效地參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批過(guò)程中?,F(xiàn)實(shí)中,環(huán)保部門的初審意見(jiàn),往往實(shí)質(zhì)上決定了審批機(jī)關(guān)的最終審批決定,因此,采取初審方式,實(shí)施初審的環(huán)保部門也要征求公眾意見(jiàn),而環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)全文的公開(kāi)義務(wù),也就相應(yīng)地落在實(shí)施初審的環(huán)保部門身上了。另外還有一種方式是,上級(jí)環(huán)保部門往往將環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件委托下級(jí)環(huán)保部門進(jìn)行審批。盡管,在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件委托審批過(guò)程中,接受委托的環(huán)保部門是以委托的環(huán)保部門名義實(shí)施審批行為的,但是,整個(gè)委托審批過(guò)程都是由接受委托的環(huán)保部門來(lái)實(shí)施的,因此,此種情形下的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的公開(kāi)和征求公眾意見(jiàn),接受委托的環(huán)保部門也應(yīng)該有公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的義務(wù)。

        第二,關(guān)于主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件是否僅限于環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的問(wèn)題。在環(huán)保部辦公廳發(fā)布文件的《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)指南(試行)的通知》(環(huán)辦[2013]103號(hào))中,要求環(huán)保部門在受理建設(shè)單位的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件后,應(yīng)該全文公開(kāi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的種類,包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)和報(bào)告表,基本涵蓋了對(duì)環(huán)境影響比較大的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。然而,在新《環(huán)境保護(hù)法》中,法律明確要求環(huán)保部門公開(kāi)的只是環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū),沒(méi)有涵蓋環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表和環(huán)境影響登記表。這是否表明,對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表和環(huán)境影響登記表今后將不再能夠主動(dòng)公開(kāi)了呢?答案應(yīng)該是否定的。因?yàn)椋隆董h(huán)境保護(hù)法》第56條第2款主要是針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)比較大、公眾參與度高的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)文件,具有針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)性的考慮,但是,它并不表明,環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表甚至環(huán)境影響登記表文件的信息就不需要公開(kāi)了。由于此次新《環(huán)境保護(hù)法》專門增加了“第五章信息公開(kāi)和公眾參與”,同時(shí)在第53條中確立了公眾環(huán)境知情權(quán)和公眾環(huán)境保護(hù)參與權(quán),并且明確了環(huán)保部門為實(shí)現(xiàn)公眾這些權(quán)利的相應(yīng)法定義務(wù),其中就包括環(huán)境信息公開(kāi)的義務(wù)。因此,環(huán)保部門的環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)的范圍,除了新《環(huán)境保護(hù)法》中的有關(guān)列舉之事項(xiàng)外,還受到第53條公眾環(huán)境知情權(quán)條款的概括規(guī)制?;诖?,法規(guī)、規(guī)章依舊可以規(guī)定,環(huán)保部門對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表、環(huán)境影響登記表的主動(dòng)公開(kāi),即便在沒(méi)有相關(guān)法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的情況下,環(huán)保部門也有相應(yīng)的行政自由裁量權(quán),根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的具體情況,以及公眾參與的需求,主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表和環(huán)境影響登記表。當(dāng)然,即使環(huán)保部門不主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表和環(huán)境影響登記表,那么,公眾依舊可以依申請(qǐng)向環(huán)保部門獲取相關(guān)環(huán)境信息。

        第三,關(guān)于主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的時(shí)限問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題主要涉及到環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)全文信息何時(shí)主動(dòng)公開(kāi)以及信息維持多長(zhǎng)時(shí)間。根據(jù)《條例》第18條的規(guī)定:“屬于主動(dòng)公開(kāi)范圍的政府信息,應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開(kāi)。法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開(kāi)的期限另有規(guī)定的,從其規(guī)定?!睆摹稐l例》第18條規(guī)定來(lái)看,環(huán)保部門主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的信息期限,應(yīng)該是依照“法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開(kāi)的期限另有規(guī)定的,從其規(guī)定”的要求去執(zhí)行。因此,它需要看新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)此期限是如何界定的。新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)主動(dòng)公開(kāi)的期限是“在收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)后”,至于收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)后幾日進(jìn)行公開(kāi)并沒(méi)有明確規(guī)定,這恐怕要等今后有關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章進(jìn)一步予以細(xì)化。從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看,環(huán)保部門大多在收到環(huán)境影響報(bào)告書(shū)后的10日內(nèi)予以公開(kāi)。如環(huán)保部一般是在7日內(nèi),將這段時(shí)間內(nèi)獲取的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)一并予以公開(kāi),納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)申請(qǐng)審批公示程序之中。比如,在《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于2014年7月21日—2014年7月25日建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理情況的公示》中,環(huán)保部就是根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批程序的有關(guān)規(guī)定,將2014年7月21日—2014年7月25日環(huán)保部共受理的7個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的受理情況予以公示,公示期為2014年7月25日-2014年8月7日(10個(gè)工作日)。在受理公示中,7個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)全文也同時(shí)以公示的方式予以主動(dòng)公開(kāi)。?參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于2014年7月21日—2014年7月25日建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理情況的公示》,http://hps.mep.gov.cn/jsxm/xmsl/201407/t20140725_280530.htm,2015年2月29日訪問(wèn)。應(yīng)該說(shuō),環(huán)保部門公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)全文信息的期限都不會(huì)很長(zhǎng),因?yàn)椋羌{入環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的審批程序之中的,受到《行政許可法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》關(guān)于總的審批時(shí)限的約束,因此,各地的環(huán)保部門可能在具體的期限上有很小的差異,但基本上是能夠做到及時(shí)公開(kāi)的。此處比較大的問(wèn)題是,已經(jīng)主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)全文信息,能夠維持多長(zhǎng)期限,這將直接關(guān)系到環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)信息公開(kāi)的宗旨和目的是什么以及能否實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。因?yàn)椋瑥默F(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看,目前對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)全文的公開(kāi)最有效率,也是最方便告知獲取的當(dāng)屬環(huán)保部門的政府網(wǎng)站。?在環(huán)保部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)指南》(試行)中,要求各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)該將環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息通過(guò)本部門政府網(wǎng)站予以主動(dòng)公開(kāi),而有條件的環(huán)保部門,也可以同時(shí)通過(guò)窗口、報(bào)紙等方式公開(kāi)。從現(xiàn)有的情況看,無(wú)論是環(huán)保部,還是地方環(huán)保部門,在其政府網(wǎng)站公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)全文信息時(shí),只是維持比較短的時(shí)間。一種情形是,將環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)信息公開(kāi)時(shí)間維持在公示期內(nèi),其期限為10日。另外一種情形是,將環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)信息公開(kāi)時(shí)間維持在整個(gè)審批期內(nèi),其期限具體情況要看該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)審批的程序復(fù)雜程度。后一種情形占大多數(shù),即在環(huán)保部門公告擬作出環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)審批決定意見(jiàn)以及正式審批文件時(shí),都將受理后主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)全文信息全部撤回。之所以會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象,是因?yàn)榘ōh(huán)保部在內(nèi)的環(huán)保部門一直認(rèn)為,環(huán)保部門主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū),是為了審批該報(bào)告書(shū)的需要,通過(guò)公開(kāi)環(huán)境信息而引入公眾的參與,聽(tīng)取公眾對(duì)報(bào)告書(shū)審批的意見(jiàn),供環(huán)保部門對(duì)報(bào)告書(shū)作出審批或者不審批的決定。既然,環(huán)保部門已經(jīng)作出了審批或不予審批的決定了,那么行政許可程序也就結(jié)束了,其公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的目的也就達(dá)到了,環(huán)保部門再撤回報(bào)告書(shū)也就順理成章了。這種認(rèn)識(shí),實(shí)際上也體現(xiàn)在新《環(huán)境保護(hù)法》之中,因?yàn)?,新《環(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)信息公開(kāi)似乎也主要是針對(duì)環(huán)保部門審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件而言的。這種認(rèn)識(shí)和做法是非常有害的。因?yàn)?,它混淆了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制以及審批過(guò)程中征求公眾意見(jiàn)的時(shí)間期限的要求與環(huán)境信息公開(kāi)保持期限的要求。在新《環(huán)境保護(hù)法》以及《條例》中,都沒(méi)有規(guī)定政府主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)境信息在一定公開(kāi)期限后就可以撤回。特別需要提及的是,新《環(huán)境保護(hù)法》確立了公眾環(huán)境知情權(quán)與環(huán)境保護(hù)參與權(quán),并明確要求環(huán)保部門應(yīng)該為公眾獲取環(huán)境信息以及參與、監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。因此,對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)信息的公開(kāi),其目的就不能僅僅局限于公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理這個(gè)階段,而應(yīng)該擴(kuò)展到建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)行直至生命周期結(jié)束的全過(guò)程之中。為此,環(huán)保部門在審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)過(guò)程中公開(kāi)的報(bào)告書(shū)信息,不僅有利于公眾在環(huán)保部門審批報(bào)告書(shū)過(guò)程中進(jìn)行參與,而且,一旦該報(bào)告書(shū)被審批過(guò)后,那么,環(huán)保部門的審批決定文件就與報(bào)告書(shū)內(nèi)容構(gòu)成一個(gè)完整的整體,它不僅成為環(huán)保部門全過(guò)程監(jiān)管該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境行為的依據(jù),而且也同樣成為公眾繼續(xù)參與對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境行為實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督的依據(jù)。

        五、結(jié)語(yǔ)

        在《條例》和《辦法》制定和實(shí)施之前,建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開(kāi),一直是公眾參與環(huán)境治理的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題,因?yàn)椋娛欠衲軌蛑そㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息內(nèi)容,往往決定著公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境治理能力的大小。從實(shí)踐來(lái)看,無(wú)論是建設(shè)單位,還是環(huán)保部門,對(duì)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的公開(kāi),往往都是持比較消極的態(tài)度的。由于我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中沒(méi)有確立環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的信息公開(kāi)制度,使得該法中確立的公眾參與制度的實(shí)施,因?yàn)槿狈Νh(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的公開(kāi)而往往流于形式。雖然,2008年《條例》和《辦法》確立了政府環(huán)境信息公開(kāi)制度,但是,由于立法內(nèi)容的不確定性,加上原國(guó)家環(huán)??偩值男姓?zhí)法解釋,使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)處于不主動(dòng)公開(kāi)階段。然而,這種情況的出現(xiàn)與環(huán)境問(wèn)題需要公眾切實(shí)參與的實(shí)現(xiàn)是背道而馳的,在中央政府強(qiáng)力推動(dòng)和重大環(huán)保事件層出不窮的雙重壓力下,環(huán)保部從

        2012年開(kāi)始,通過(guò)制定規(guī)范性文件,不僅廢除了過(guò)去的不主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息的執(zhí)法解釋,而且在不長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),快速推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開(kāi),實(shí)現(xiàn)了由主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的簡(jiǎn)本,到完全主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的全文的突破。雖然說(shuō),環(huán)保部通過(guò)規(guī)范性文件推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主動(dòng)公開(kāi),是具有重大的現(xiàn)實(shí)意義的,也取得了很好的效果,但是,它的規(guī)范性和權(quán)威性明顯不足,因此,還是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》最終在環(huán)境保護(hù)基本法中,確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件信息主動(dòng)公開(kāi)制度,盡管它在今后法律的實(shí)施中還需要解決一些現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

        *本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“污染源環(huán)境監(jiān)管的信息失靈及其治理研究”(項(xiàng)目編號(hào):12BFX121)、司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“公眾參與環(huán)評(píng)行為的自在生成與制度回應(yīng)——以個(gè)案分析為中心”(項(xiàng)目編號(hào):09SFB2055)的階段性成果。

        ** 作者簡(jiǎn)介:朱謙,蘇州大學(xué)王健法學(xué)院環(huán)境法研究中心教授、博士生導(dǎo)師。

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