■夏雨

國際新聞立法之啟示

■夏雨

新聞立法與新聞業(yè)發(fā)展的論題已多有談論，但話題并未深入，國際視野和歷史視野的引入非常重要。如果我們放開視野，重新思考新聞立法與新聞業(yè)發(fā)展之間的關系，或許能獲得新的啟示。

國外新聞立法的歷史變遷

歷史地看，新聞立法不一定能促進新聞業(yè)的發(fā)展。封建集權時代的英國新聞立法實踐中，皇家特許出版制度、出版保證金制度以及叛逆罪、煽動誹謗罪、侵犯國會特權罪等罪名都以法律規(guī)范或判例的形式管控著當時的英國新聞出版業(yè)，“英國新聞出版業(yè)由此受限，以致發(fā)展緩慢”①。在法國，法律制度曾經(jīng)借助出版檢查制度、特許制等制度設置限制法國新聞業(yè)的發(fā)展。不難看出，問題不在于立法能否促進新聞業(yè)的發(fā)展，而在于什么樣的法律及其制度條件能夠達此目標。

近代以前的新聞立法，大多強化了法律的控制功能，制裁、限制成為法律的價值取向，以維護當權者的利益。不能遺忘法律被片面作為控制功能使用的法律的歷史。在這個取向上，人類歷史上很長一段時間的新聞立法，只是強化了當時的統(tǒng)治秩序。這個時候的新聞業(yè)受制于當時的政治、經(jīng)濟、文化條件，新聞立法對新聞業(yè)的發(fā)展積極作用有限，有的甚至起阻礙作用。

到了近代，隨著資產(chǎn)階級革命的興起，英國、美國、法國等資本主義國家社會結(jié)構發(fā)生深刻變化，國家主權回到人民手中。法律背后的法理重新構造，人民主權學說、社會契約理論、人權學說興起，法律不再是王者的手杖，而是國家與社會、公民與政府溝通的橋梁。憲法作為實體法的出現(xiàn)是人類法律文明史上具有解放意義的大事。憲法的出現(xiàn)，改變了法律的品性。人民主權原則、分權原則、人權原則、法治原則等重要原則的注入開闊了人們的精神視野，憲法由此引領法律走向從精神到形式的變革。這一切的發(fā)生，雖然是社會運動的結(jié)果，但與法律文明的積累息息相關。美國憲法第一修正案、法國人權宣言以及許多國家憲法關于新聞自由保障的條款分別在各自的區(qū)域促進了新聞業(yè)的發(fā)展。假如沒有憲法的出現(xiàn)，沒有憲法這一重大的法律形式創(chuàng)新，人們將在浩如煙海的法律條文中無所適從，人類的注意力將無法在最重大的問題上凝聚共識。

憲法所帶來的精神解放也解放了人們對新聞業(yè)的認知，人們知道如何最大限度地釋放新聞能量并保證自身權益?？梢哉f，憲法的出現(xiàn)，為新聞業(yè)提供了最可靠的制度保障和對新聞業(yè)的理性認知。言論出版自由的理論火種播撒了全世界，這一切，極大地促進了新聞業(yè)的發(fā)展。盡管不同國家新聞業(yè)發(fā)展水平不同，今天不論哪個國家的國民，都能夠在自己所在國家的憲法里面找出保護、推動和發(fā)展新聞業(yè)的條款，這些條款為新聞業(yè)的發(fā)展提供了制度保障。

比如，埃及憲法第四十七條規(guī)定：“每個公民的思想和言論自由必須得到保障，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權表達自己的意見。自我批評和建設性批評是國家進行健康建設的保證。”第四十八條：“保證發(fā)行報刊、出版和新聞自由。禁止報刊檢查以及通過行政辦法封閉報館。在緊急或戰(zhàn)爭時期，可以對報刊和新聞就有關國家安全事務進行有限的檢查。但所有這一切，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)方能實行?！雹谶@兩個條文，確認了新聞自由權利，規(guī)定了在緊急或戰(zhàn)爭時期就有關國家安全事務進行有限檢查的法律條件，并且有輿論監(jiān)督批評是國家健康發(fā)展的保證的法理闡釋。簡短明晰的條文，對于本國公民具有啟示意義，因為它不僅對相關內(nèi)容進行規(guī)范而且講究說理。人們從中不難找到對新聞業(yè)的明確保護的依據(jù)。

以上分析只是在規(guī)范層面，一個國家的憲法規(guī)范具體給予本國新聞業(yè)何種影響取決于該國的憲法實踐以及具體法律的實施效果。即使有了憲法規(guī)范，對新聞業(yè)的具體保護還要因時因地而異。美國最高法院的司法實踐，確立了對美國新聞業(yè)影響深遠的五個原則：壞的傾向原則、明顯而即刻危險原則、利益平衡原則、絕對主義原則、實際惡意原則③，這些原則變換背后，既有時代環(huán)境變遷的因素，又表現(xiàn)出新聞自由保護本身的復雜性。不管如何變遷，法律對新聞業(yè)保護的基本精神是一貫的。

近代以來，世界各國的新聞立法無不以多種法律淵源來調(diào)整新聞傳播過程中發(fā)生的社會關系。一些國際條約如《世界人權宣言》《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》《公民權利和政治權利國際公約》等亦有關于新聞業(yè)的規(guī)定，對全球的新聞事業(yè)起著精神啟迪和規(guī)范引導的作用。法律開始以其完整的功能對新聞事業(yè)產(chǎn)生積極的影響。

世界各國的新聞立法體現(xiàn)一種共同的趨勢，即在確認保障新聞自由的同時對新聞自由權的濫用進行限制。美國的誹謗法對公民隱私權的保護、對猥褻表達的約束以及出于國家安全目的對新聞出版的約束等法律規(guī)范促進了新聞業(yè)的健康發(fā)展。法國的 《刑法》《反報業(yè)托拉斯法》《民法》等法律對于誹謗、侮辱、侵犯隱私、報業(yè)壟斷等濫用新聞自由權的行為進行控制。法律的規(guī)范、引導、控制、教育等多種功能得以發(fā)揮，成為推動新聞業(yè)健康發(fā)展的最好的社會關系調(diào)整器。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，與互聯(lián)網(wǎng)有關的新聞立法及時出臺。許多國家對陳舊落后的新聞立法進行修改，顯示了法律適應社會生活和時代訴求的價值取向。

新聞立法促進新聞業(yè)發(fā)展的條件

透視國外新聞立法促進新聞業(yè)發(fā)展的條件，可以深化我們對新聞立法作用的認識。

筆者認為，導致近代前后新聞立法作用差異的一個重要原因是，法律背后法理基礎的變遷。法律工具主義、法律虛無主義、權力至上的法律觀常常交織在一起，限制法律正常功能的發(fā)揮。法律工具主義訴諸王權秩序的單一價值追求，使法律淪為王者的手杖。法律虛無主義敵視法律的力量，使法律失去了監(jiān)視權力、維護正義的力量。權力至上的法律觀雖然不否認法律的作用，但是將法律的功能局限于治民之具，因此恐嚇、懲罰、控制成為法律的威武面孔。在這種法律觀下的新聞立法只強調(diào)控制，不尊重權利與正義。

近代憲法的出現(xiàn)顛覆了落伍的法律觀，使法律回歸正義、理性。法律的價值取向由義務本位向權利本位回歸，使法律獲得生命力。近代憲法對于權力本性的認識和對人權的尊重以及民主科學的法治制度設置，是新聞業(yè)蓬勃發(fā)展的制度條件和精神基礎。沒有這樣的法理重構，新聞的立法只能老調(diào)重彈。因此，法理重構是新聞立法發(fā)揮作用的精神要件?；趯Ｖ浦刃颉⒒诠芸氐男侣劻⒎ú豢赡艽龠M新聞業(yè)的發(fā)展，這是近代以前新聞立法給我們的啟示。

近代憲法的另外一個貢獻是塑造了一個切實可見的法律權威。這個權威使國家權力這一無法掌控的脫韁的野馬進入理性和民主的掌控之中。如果憲法沒有這個能力，法律權威只能讓位于國王、教會這樣的傳統(tǒng)權威，新聞業(yè)的發(fā)展空間就只能受制于專權，不可能有發(fā)展的制度空間和法律保障。按照昂格爾所描述的西方高級法的傳統(tǒng)理念，憲法作為高級法成了實實在在的制度性存在?？梢哉f，以憲法為代表的法律權威的存在是新聞立法發(fā)揮作用的制度條件。當法律受制于人治，沒有權威，很難想象這種情況下的新聞立法對新聞業(yè)產(chǎn)生實際影響。

除了法理重構、法律權威，新聞立法促進新聞業(yè)發(fā)展的重要條件是法律本身質(zhì)量的好壞。英國于1694年對出版特許制度的廢除、1855年對印花稅的廢止，可以說為英國新聞業(yè)的發(fā)展掃清了障礙。評價法律好壞的標準雖然復雜，我們大致可以從價值取向、立法是否科學、是否與時俱進三個方面來判斷。首先，價值取向上，是承認和尊重新聞權利還是否認新聞權利的存在是新聞立法能否促進新聞業(yè)的價值基礎。近代以前的新聞立法立足于特權者的利益和秩序觀，否認新聞相關權利，因此限制與壓制成為立法動機。其次，立法形式上是否科學是法律能否發(fā)揮作用的重要條件。一部前后矛盾、空洞抽象、模糊不清的法律讓人們很難遵守，一旦權利受損，人們無法通過司法途徑獲得有效的法律救濟。良好的制度設計、公正分配權利義務是法律良性的應有內(nèi)容。再次，法律是否與時俱進，回應時代需求，合理表達人們的生活愿望與文化訴求決定了法律能否得到社會認可和人們強有力的內(nèi)心支持?？v觀全球新聞傳播法制史，我們可以發(fā)現(xiàn)陳舊落伍的立法總是被體現(xiàn)時代精神的新的立法所取代。良性的立法能夠以其引導、規(guī)范、保障功能作用于新聞業(yè)，促進新聞業(yè)的繁榮昌盛，這已是新聞事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律。

綜合上述，我們不難看出，新聞立法既可能促進新聞業(yè)的發(fā)展，也可能成為新聞業(yè)發(fā)展的障礙。新聞立法發(fā)揮積極作用的條件是，法理重構，法律權威，良性立法。這是全球新聞立法給我們的啟示。

（作者系中南財經(jīng)政法大學新聞與文化傳播學院副教授）

注釋：

①孫旭培：《新聞傳播法學》，復旦大學出版社2008年版，第5頁。

②趙雪波：《世界新聞法律輯錄》，社會科學文獻出版社2010年版，第45頁。

③孫旭培：《新聞傳播法學》，復旦大學出版社2008年版，第13至15頁。