文/胡小靜

吃空餉，也稱吃空額，是指各類享受財(cái)政補(bǔ)貼的公職人員，因長(zhǎng)期曠工、辭職、離職、被單位開除、辭退等原因脫離公務(wù)人員隊(duì)伍，卻仍在原單位正常領(lǐng)取薪金的現(xiàn)象。不久前，北京市編辦、市委組織部等六部門聯(lián)合發(fā)布，將對(duì)全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位開展“吃空餉”、在編不在崗的專項(xiàng)整治活動(dòng)。

吃空餉現(xiàn)象，既給國家財(cái)政支出帶來巨額負(fù)擔(dān)，造成大量財(cái)政資金流失，也引發(fā)民眾對(duì)社會(huì)公正的不滿，損害政府的公共形象和執(zhí)政公信力。然現(xiàn)行法律對(duì)吃空餉的法律定性及責(zé)任承擔(dān)問題，未有明確、適格規(guī)范，只散見于個(gè)別部委規(guī)章和省市政府規(guī)范性文件之中。2006年人事部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資管理防范虛報(bào)冒領(lǐng)工資問題的通知》，指出部分地區(qū)少數(shù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位出現(xiàn)虛報(bào)冒領(lǐng)工資等“吃空餉”問題，嚴(yán)重違反了國家人事和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，損害了黨和政府形象，造成不良社會(huì)影響，為防范虛報(bào)冒領(lǐng)工資問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資管理。江西省在《2013年清理整治“吃空餉”工作方案》中，也提出為防止“占編制、不上班、吃空餉”等現(xiàn)象，應(yīng)嚴(yán)肅人事、編制、財(cái)政工作紀(jì)律，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員的管理，從源頭上加以預(yù)防和治理。在這些規(guī)范性文件中，只是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)管理及自行清查的義務(wù)，強(qiáng)調(diào)吃空餉與我國相關(guān)行政紀(jì)律性規(guī)定相悖，涉嫌違紀(jì)違規(guī)，卻未有從法律上加以定性。仔細(xì)斟酌之下，吃空餉不僅違紀(jì)，更涉嫌違反《憲法》《勞動(dòng)法》《刑法》等法律規(guī)范。

我國《憲法》明確規(guī)定：一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則，實(shí)行工作責(zé)任制?，F(xiàn)實(shí)中大量吃空餉人員的存在，使得行政機(jī)構(gòu)日漸臃冗，與我國推行的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)原則背道而馳。吃空餉揭示有關(guān)人員在編不在崗、只領(lǐng)工資不干活，更是與工作責(zé)任制風(fēng)馬牛不相及。《憲法》規(guī)定公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)，吃空餉關(guān)乎公民個(gè)體勞動(dòng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。依據(jù)憲法學(xué)原理，勞動(dòng)權(quán)具有雙重屬性，既是一項(xiàng)權(quán)利，也是一項(xiàng)義務(wù)，涵蓋有公民獲取勞動(dòng)報(bào)酬等權(quán)利及履行勞動(dòng)職責(zé)等義務(wù)。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。作為公職人員，履行公務(wù)與領(lǐng)取工資是相輔相成的對(duì)應(yīng)關(guān)系，吃空餉導(dǎo)致享有權(quán)利與付出義務(wù)不對(duì)等，勢(shì)必招致民眾對(duì)分配不公的質(zhì)疑，引發(fā)極大憤慨。《勞動(dòng)法》規(guī)定：勞動(dòng)者有權(quán)獲取勞動(dòng)報(bào)酬，也應(yīng)完成勞動(dòng)任務(wù)。用人單位應(yīng)依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動(dòng)者享有勞動(dòng)權(quán)利和履行勞動(dòng)義務(wù)。這也是從權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的層面上論述吃空餉行為的現(xiàn)實(shí)違法性。《刑法》作為最嚴(yán)厲的懲處性規(guī)范，關(guān)注的是危害行為所造成的嚴(yán)重后果。吃空餉從危害后果上來說，吃的是財(cái)政資金，主要來源為納稅人繳納的稅款，擠占的是財(cái)政支出資金的合理流向空間。按照我國“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制原則，吃空餉涉嫌不正當(dāng)套取國家財(cái)政資金，若是達(dá)到數(shù)額較大、情節(jié)嚴(yán)重或者造成惡劣影響等可予以追究刑責(zé)的程度，應(yīng)當(dāng)施以刑罰，以最嚴(yán)厲的國家公器加以追究。

吃空餉現(xiàn)象由來已久，雖經(jīng)中央和地方的數(shù)次整治，卻仍未徹底根除。2005年中央開展專項(xiàng)整治行動(dòng)，各地專項(xiàng)清理活動(dòng)至今不絕于耳，然此現(xiàn)象仍屢禁不止。究其原因，與其面臨的法律懲戒空白地帶及實(shí)踐中過于輕緩化的處罰方式大有關(guān)系。2006年人事部《通知》未明確將吃空餉定性為違法犯罪行為，只是申明要建立監(jiān)督舉報(bào)和責(zé)任追究制度，規(guī)定要嚴(yán)肅查處和糾正各種形式的虛報(bào)冒領(lǐng)工資問題，并視情節(jié)輕重追究相關(guān)人員責(zé)任。這種大而化之的表態(tài)，模糊了吃空餉行為的法律定性，在責(zé)任追究上不具有實(shí)際操作性。現(xiàn)實(shí)語境下，被清查出來的吃空餉多被劃為違紀(jì)行為，在處理上多施以行政問責(zé)，要求相關(guān)人員一定時(shí)間內(nèi)回歸工作崗位或者退錢了事，對(duì)逾期不歸或者拒不返崗的，才會(huì)予以辭退或解聘，并收回在編不在崗期間違規(guī)領(lǐng)取的工資。實(shí)質(zhì)上，這種要求返回原崗工作、追還違規(guī)資金的處理方式，根本沒有任何震懾效力，觸及不到違法違紀(jì)者的痛處，極大放縱了對(duì)相關(guān)主體的懲戒。制度失守帶來的社會(huì)管理漏洞，故須以更加完善的刑法規(guī)范重拳出擊，積極捍衛(wèi)國家財(cái)政權(quán)益。

此外，吃空餉問題歸根到底是財(cái)政問題，只有公開明確劃定人員編制，推行完善的財(cái)政制度，才能杜絕吃空餉的隱性出現(xiàn)。在完善公務(wù)人員管理制度上，我國可借鑒國外立法有益規(guī)定，嚴(yán)格控制公務(wù)人員數(shù)量，合理調(diào)整人員編制，強(qiáng)化相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，使財(cái)政資金的流向在陽光下運(yùn)行。日本通過《國家行政組織法》《行政機(jī)關(guān)職員定員法》等行政組織法律法規(guī)，嚴(yán)格設(shè)定行政編制，控制公務(wù)人員數(shù)量。日本各省廳也制定相應(yīng)的《定員令》，以國家統(tǒng)一的《行政機(jī)關(guān)職員定員法》為基礎(chǔ)，具體確定部門行政人員編制的原則和數(shù)量。在信息公開方面，政府也制定手冊(cè)詳盡記錄公務(wù)人員的數(shù)量等信息，回應(yīng)群眾關(guān)切，也便于民眾監(jiān)督。