郝環(huán)一

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政府部門利益形成的原因以及遏制——以“跨區(qū)域售鹽”為例

郝環(huán)一

（廣西師范大學 政治與行政學院，廣西 桂林 541006）

政府的基本職能是提供公共產品和服務、追求公共利益，這與我國進行行政體制改革的最終價值取向——實現社會公共利益的最大化完全相吻合，然而政府部門利益作為一顆社會毒瘤，嚴重阻礙了我國行政管理體制改革的進程，導致政、企、事不分、立法程序遭到破壞、公共權力的濫用、地方保護主義泛濫等，嚴重阻礙了公共利益的實現。

政府職能；公共利益；部門利益；地方保護主義

2014年3月份，陜西戶縣西安科技商貿學院開小餐館的小店主，被戶縣鹽務局查出幾袋從西安購回的食鹽，檢查人員認為其跨區(qū)域用鹽，沒收食鹽并罰了200元款。2014年10月份，新鄭市經營一家熱干面的黃老板從鄭州帶回來幾袋鹽，被新鄭市鹽業(yè)管理局人員認定為“跨區(qū)域用鹽”，被沒收食鹽并處罰款200元。2014年11月3日，江蘇徐州新沂市一大排檔老板老陳用了2斤連云港的鹽，被鹽業(yè)執(zhí)法人員告知，鹽是外地的，是違法的，同時還要求老陳交納2000元的罰款。老陳覺得委屈，所以拒絕交錢，之后因為拒交罰款就被新沂市鹽務管理局告上了法庭。幾經周折，最終以老陳交納5050元罰款而告終。此類事件一經媒體爆出，在社會上掀起一場軒然大波，“跨區(qū)域售鹽”一時成為網絡新詞。眾所周知，食鹽是帶有公共性質的特殊產品，在我們的日常生活中起著不可或缺的調味劑的作用?？v觀全國三起跨區(qū)域買鹽受罰的案例，我們不禁要質問：鹽是我們平時生活中的日用品，從一個地方使用到另一個地方，怎么就成了違法行為呢？究其原因，其實是部門利益在作祟。所謂部門利益是指掌握公共權力、承擔公共管理職責的政府部門，利用自身行政權力和資源控制優(yōu)勢，通過合法的或者合政策的，或者鉆法律和政策空子的，或者非法的和非政策的團體和個人的私利。[1]

一、部門利益產生的原因

1．原有鹽業(yè)體制混亂，政企不分。中國的食鹽專營體制有著兩千多年的悠久歷史。宋朝時，完全由國家壟斷經營，后來引入了商人，實行特許經營，承包經營。到了清朝，實行嚴格的鹽區(qū)制度，引岸制度，在食鹽專賣中劃片經營。每個時期鹽業(yè)體制的變遷，一定程度上導致了原有鹽業(yè)體制的混亂。目前在中國鹽業(yè)管理體制的設置上，各地鹽業(yè)公司和鹽務局又都是兩塊牌子，一路人馬，也就是政企不分，結果就是既當運動員又當裁判員，在推行食鹽專營的過程當中，干了很多嚴重違反經濟規(guī)律的事。[2]最初實行食鹽專營的目的是為了民眾的健康，這本身無可厚非，但是行政部門大搞“一刀切”，不加區(qū)分地實行全國統一的標準，實際上這種做法是“掛羊頭賣狗肉”即打著消除碘缺乏病的旗號在謀利。然而對于“跨區(qū)域用鹽”被禁止的理由，鹽業(yè)管理部門卻說的冠冕堂皇：食鹽安全存在隱患。很明顯，這是在忽悠公眾，實質上不過是行政部門為了維護自身的壟斷利益找的借口罷了。除了原有鹽業(yè)體制的不規(guī)范之外，政企不分，專營權和監(jiān)管權合二為一，導致許多地方專營擴大化，監(jiān)管弱化，這些都是滋生腐敗，產生政府部門利益的溫床。

2．地方保護主義作祟。地方保護是指一些地方的政府在國家整體利益與地方利益、長遠利益與眼前利益的關系處理上，只注重實現本地方眼前利益的最大化，甚至為了本地方的利益，會以犧牲國家整體利益及其他地方的利益為代價。[3]從江蘇徐州新沂市老陳異地買鹽受罰事件我們可以看出，《江蘇省食鹽加碘消除碘缺乏危害實施辦法》規(guī)定與國務院的行政法規(guī)明顯不符。地方政府違背了立法的原則，損害了公眾的利益。在“跨區(qū)域用鹽”的事件中，江蘇徐州新沂市老陳被罰的理由是：鹽是外地的，是違法的。試問：“當地”指的是本省、本市、本縣還是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)？行政部門制定的這些用詞模糊的法規(guī)無非是為了攫取部門利益提供法律支撐。在現實中，基于“部門利益”作為出發(fā)點，行政部門隨意設置收費項目、收費的標準不明確、權責劃分及市場監(jiān)管不詳等現象層出不窮。

3．原有政策的束縛。1996年5月27日實施的《食鹽專營辦法》，旨在對食鹽的生產、銷售以及存儲和運輸環(huán)節(jié)進行有效的管理，當然，自《食鹽專營辦法》頒布以來，基本保障了食鹽加碘工作的有效實施，保護了公民的身體健康。但隨著社會的發(fā)展，《食鹽專營辦法》的弊端也逐漸被放大，主要表現在：首先，地方專營代替國家專營，致使合格的碘鹽很難統一配送到位，導致配送過程中交易成本上升；其次，政企不分，專營權和監(jiān)管權合二為一，導致許多地方專營擴大化，監(jiān)管弱化；第三，產業(yè)鏈斷開形成產銷分離的局面，食鹽生產企業(yè)享受不到國民待遇，資源浪費比較嚴重?，F在國家已經不再對糧食和食用油進行專營，但鹽卻仍是，這顯然有悖于市場經濟的發(fā)展。這些嚴重滯后的法律法規(guī)依然在市場上大行其道的根本原因在于《食鹽專營辦法》長期沒有得到有效的修改。

4．權力的濫用。政府的基本職能是維護社會穩(wěn)定，促進經濟發(fā)展,提供公共服務和公共產品，完善社會管理。政府人員的權力來源于人民，是人民賦予的，在行使權力時，應該以“公眾本位”和“社會本位”為中心，按照相關的法律法規(guī)管理公共事務。然而在徐州新沂市老陳跨區(qū)域買鹽的事件中，我們可以看到，行政執(zhí)法人員利用職務上的便利和手中掌握的權力，對處罰的金額一再更改，由起初的1500元，到3000元再到后來的5050元，完全沒有法律依據，按照“法無授權不可為”的原則，新沂市鹽務管理局無權對老陳實施行政處罰，按照“法無禁止即可為”的原則，老陳的行為也不具有可罰性，所謂的執(zhí)法其實質就是為了罰錢?，F實中，行政公職人員利用手中掌握的公共權力，不管是在制度安排還是在政策制定和實施當中都以實現自身利益的最大化為目標。這種濫用權力，不作為和亂作為的行為使人民的公共利益受到了重大的損失，嚴重引起了廣大人民群眾的強烈反感和厭惡，破壞了政府在人民心目中良好的形象。

5．立法體制不完善。部門利益得以實現的基本保障是部門立法合法化。如布坎南所言，“對處在代表國家行事地位上的人，如果要適當地設計出能制約賦予他們的權力和他們在那些權力范圍中的行為的法律，我們就一定要把他們看成是以他們自己的權利最大限度地在追逐財富的人。”[4]在我國，從法理上來講，人大是唯一具有立法權力的機關，但是往往授權行政部門起草和擬定相關的法律法規(guī)，這就為政府部門攫取更多的部門利益提供了行政立法的依據，所以一些行政部門在履行職責的過程中，過于強調、維護、謀取和追逐本部門的利益就在所難免。縱觀全國這三起“跨區(qū)域售鹽”事件，我們也可以看出，地方性的法律以及規(guī)章制度本身也存在一定的缺陷和不足：首先，隨意擴大地方食鹽專營管理權限；其次強化食鹽經營企業(yè)對其他工業(yè)用鹽的壟斷經營。

二、遏制政府部門利益的對策建議

政府部門過度追求部門利益最大化，產生了許多的危害，首先，損害了公共利益的實現，阻礙了行政體制改革的進程；其次，造成資源浪費，阻礙社會經濟的發(fā)展；最后，滋生尋租和腐敗，不利于樹立良好的政府形象?！翱鐓^(qū)域售鹽”事件，政府部門出現了明目張膽地追求自身利益最大化的行為，因此，提出遏制政府部門利益的對策建議勢在必行。

1．推進鹽業(yè)體制改革。據央視報道，日前，工業(yè)和信息化部表示，目前有關部門正按照十八屆三中全會精神加緊研究制定推動鹽業(yè)體制改革方案，鹽業(yè)體制改革總的方向是政企分開，取消食鹽專營。這也是第一次政府部門對取消食鹽專營的傳聞加以確認。中鹽協會內部人士透露，第七版鹽業(yè)體制改革方案目前已獲得中編辦、財政部、商務部、質檢總局、食藥總局、法制辦等相關部委通過。新鹽業(yè)體制改革方案內容包括六部分：一是鹽業(yè)體制改革的指導思想和目標原則；二是取消食鹽專營、許可經營制度后實行最嚴格的食品監(jiān)管制度；三是健全食鹽儲備體系，確保食鹽安全供應；四是加快鹽業(yè)體制調整提升產業(yè)競爭力；五是健全法律法規(guī)，實施依法治鹽；六是強化領導落實各項任務。[5]

2．轉變政府職能，政企分開。改革開放三十多年來，我國經濟得到了飛速發(fā)展，但是我國仍然沒有從計劃經濟體制下政府過多干預市場經濟的現實中走出來，從機構設置上看，目前實行的仍然是“窄職能、多機構”的小部門體制，部門管轄范圍小、機構數量大、專業(yè)分工細、職能交叉多，不僅削弱了政府的決策職能和統籌管理，還損害了國家的整體利益，弱化了部門責任意識，導致部門利益的滋生和強化[6]。正確界定和厘清政府和市場的關系是轉變政府職能的第一步。努力建設有限政府和責任型政府，加快政企分開，政事分開，市場能夠做好的事，政府做好“守夜人”的角色就好。在我國行政體制轉軌的過程中，政府能力的削弱是必然的，它有利于市場經濟基礎結構的建立和市場關系的發(fā)育；增強政府能力的正確途徑是培育和提高社會能力?？傊?，在轉軌時期政府應盡量少干預，讓市場充分發(fā)揮作用，把自己限制在補充的位置上。[7]

3．加強市場引導，政府監(jiān)管。市場經濟的良好運轉和社會公共事務的有效管理，不能沒有市場的介入、干預和調節(jié)。只有“看不見的手”和“看的見的手”的有效結合，雙管齊下，才能夠保證市場秩序穩(wěn)定，經濟快速發(fā)展。在“跨區(qū)域售鹽”這一事件中上，可以引入市場競爭機制，形成價格的市場化、競爭的良性化以及流通的暢通化。隨著市場經濟的逐漸完善和成熟，企業(yè)可以生產出來更多的品種豐富的食鹽，以滿足消費者日益增長的需求。不過市場化并不意味著價格可以完全放開，食鹽作為生活必需品，其價格必須在消費者可以承受的范圍之內。當然，市場也有失靈的時候，此時政府作為“一只看得見的手”要充分發(fā)揮宏觀調控機制，穩(wěn)住價格。因此食鹽完全可以回歸到市場，政府監(jiān)管部門只要做好引導消費、制定標準、維護市場秩序就可以了。

4．建立完善的監(jiān)督機制。有效的權力監(jiān)督機制是防止行政部門濫用權力，謀取政府部門利益的途徑之一。需要從以下三個方面來加強監(jiān)督機制：首先，真正實現立法機構與政府部門的平起平坐，讓立法機構充分發(fā)揮審查，監(jiān)督行政部門的收入及其開支情況，那么政府部門攫取部門利益就“斷了炊”；其次，真正實現司法機關與政府部門平起平坐，裁判越界的政府亂作為案例，那么政府部門攫取部門利益就得提心吊膽；第三，如果公眾，媒體能夠通過真正的言論自由對損害公共利益的政府行為“拳腳相加”，那么政府行政人員就得道德破產。治理政府部門利益的秘訣之一就在于不同群體之間的相互制衡。

透過“跨區(qū)域售鹽”事件，我們可以清楚的認識到：政府部門利益是現代社會的一顆毒瘤，極大地侵蝕著公共利益，嚴重地阻礙了經濟社會的發(fā)展和我國行政體制的改革，導致了政府的公信力下降，人民對政府的亂作為越來越不滿。只有取消食鹽專營制度，才能夠從源頭上遏制政府部門攫取壟斷利益，也才能夠有利于維護公眾利益，保證社會的公平。

[1] 石亞軍，施正文.我國行政管理體制改革中的“部門利益”問題[J].中國行政管理,2011(5).

[2] 謝綺珊,賴偉行.2016年起跨區(qū)域買鹽不受罰 破解鹽業(yè)公司壟斷暴利http://finance.sina. com.cn/chanjing/cyxw/20141107/061020756397.shtml.新浪財經 2014.11.07.

[3] 封麗霞. 解析行政立法中的部門本位主義[J]. 中國黨政干部論壇,2005(8).

[4] 徐燕華,韓立強. 部門利益——部門立法抹不去的痕跡 法學研究[D]. 2007.

[5]千年來“食鹽專營”政策有望改變 http://money.17ok.com/news/434/2014/1120/2426376.html. 財界理財 2014.11.20.

[6] 石亞軍,施正文.我國行政管理體制改革中的“部門利益”問題[J].中國行政管理,2011(5).

[7] 陳振明.公共管理學——一種不同于傳統行政學的研究途徑[M].中國人民大學出版, 2003.

責任編輯：倪 芬

2014-10-29

郝環(huán)一（1989-），男，河南南陽人，廣西省桂林市廣西師范大學公共行政專業(yè)研究生，主要從事公共政策研究。

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1674－1072（2015）01－065－03