虢 欣

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地方科技立法芻議——以安徽省為例

虢 欣*

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，合肥 230601)

近現(xiàn)代以來中國的科技立法經(jīng)歷了較大變遷，逐步適應(yīng)了全球化進(jìn)程，不斷滿足經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的要求，從中央到地方均頒布了科技立法。地方科技立法具有區(qū)域性、靈活性和多樣性的特點，在我國目前仍存在著諸多不足，體系建構(gòu)尚不完善。在地方科技立法的過程中，選擇科學(xué)合理的路徑，優(yōu)化地方科技立法，形成法治環(huán)境下的地方科技立法應(yīng)然體系，有益于相關(guān)科技立法更加協(xié)調(diào)，以更好地維護(hù)各主體的合法權(quán)益，促進(jìn)社會多方面的發(fā)展。

地方科技立法；立法體系；科技進(jìn)步

世界潮流浩浩蕩蕩，科學(xué)技術(shù)在新時期新階段表現(xiàn)出了巨大的影響力，科技改變生活亦成為人盡皆知的真理。科技進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密不可分，在推動科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中，科技法制建設(shè)是為發(fā)展服務(wù)的重要舉措?！斑m應(yīng)科技發(fā)展的客觀規(guī)律，把國家的重大科技政策通過立法程序上升為法律，可以大大推進(jìn)科技進(jìn)步?！薄耙盐覈萍际聵I(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗，特別是在改革開放中形成的、實踐證明是行之有效的新機(jī)制和新體制用法律確定下來，并繼續(xù)加以完善?！苯瓭擅裢镜倪@一論述作為我國科技立法的指導(dǎo)思想，極大地推動了我國科技立法和科技法制建設(shè)進(jìn)程。近年來，我國科技法制建設(shè)發(fā)展迅速，逐步建立了一個適應(yīng)我國社會主義現(xiàn)代化要求的科技立法體系，地方科技法制建設(shè)則是就我國國情而表現(xiàn)出的至關(guān)重要的部分。我國幅員遼闊，人口眾多，區(qū)域性特征明顯，地區(qū)性差異較大，各地的經(jīng)濟(jì)水平、科技發(fā)展和法制化程度各有不同，地方科技法制建設(shè)必須因地制宜。地方科技法制建設(shè)是促進(jìn)科技發(fā)展的強(qiáng)大力量，探討當(dāng)下我國地方科技法制建設(shè)的相關(guān)問題，分析我國地方科技法制建設(shè)的不足，加強(qiáng)和完善地方科技法制建設(shè)是當(dāng)前的重要課題。在地方科技法制建設(shè)中，良法之治是基礎(chǔ)，故而研究地方科技立法問題是重中之重。

一、我國地方科技立法的現(xiàn)狀研究

（一）我國地方科技立法現(xiàn)狀

縱觀國外知名期刊所發(fā)表的研究成果和最新論文，不難發(fā)現(xiàn)，國外學(xué)者更多關(guān)注的是科技發(fā)展所帶來的各種法律問題，如大數(shù)據(jù)時代背景下個人隱私的保護(hù)，知識產(chǎn)權(quán)引發(fā)的爭議，環(huán)境污染導(dǎo)致的氣候變化等，而非科技立法體系的建構(gòu)及科技法制建設(shè)的整體性研究。就科技發(fā)達(dá)程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均較高的美國而言，作為世界上首屈一指的科技大國，美國的科技立法及法制建設(shè)是其科技飛速發(fā)展的助力器和后備保障。在知識產(chǎn)權(quán)和高新技術(shù)保護(hù)方面，美國頒布了一系列的法律法規(guī)，出臺了相關(guān)政策，從《專利法》《版權(quán)法》到《商標(biāo)法》，再到后來的《信息自由法》《信用卡欺騙法》，以及地方政府以夏威夷州政府于2007年簽署《科學(xué)、技術(shù)、工程與數(shù)學(xué)促進(jìn)法》為代表，美國從聯(lián)邦政府到地方政府都不斷地修改和完善自身的科技立法，以更好地適應(yīng)科技進(jìn)步和社會發(fā)展的瞬息萬變。我們將視線從國外拉回國內(nèi)，我國的科技法制建設(shè)起步較晚，1993年《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的頒布和實施標(biāo)志著我國的科技立法開始步入制度性，規(guī)范性的軌道，也標(biāo)志著我國的科技法制建設(shè)邁向了一個新階段。此后，全國各個地區(qū)開始制定各地區(qū)的地方科技立法以更好的貫徹《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的精神和要求，開始了我國地方科技法制建設(shè)的大進(jìn)程。就目前情況來看，除北京市等極少數(shù)省級行政單位外，我國大多數(shù)省級行政單位均已經(jīng)有自己的地方性科技進(jìn)步立法。大多數(shù)省人民政府所在地的市也有自己的地方性科技進(jìn)步立法。如《安徽省科技進(jìn)步條例》《合肥市科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》等，個別的二級城市也有自己的地方性科技進(jìn)步立法。通過對各地區(qū)的科技進(jìn)步立法的研究，發(fā)現(xiàn)具有一些規(guī)律：（1）我國的科技進(jìn)步立法多稱為“條例”；（2）地方性科技進(jìn)步法的立法主體多為省或省人民政府；（3）對地方性科技進(jìn)步立法進(jìn)行完善已成為客觀事實[1]。

（二）我國地方科技立法的特點

由于我國特有的國情和社會現(xiàn)狀，我國地方科技立法呈現(xiàn)出自己的特點，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，區(qū)域特色明顯。我國地域廣闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，科技發(fā)展情況各有不同，因而各地區(qū)對科技立法的需求也各有差異。經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、科技水平較高的東部地區(qū)開放性程度較高，科技立法更多的關(guān)注引進(jìn)外來科學(xué)技術(shù)與科技投資保障方面；中西部地區(qū)目前仍然在不同程度上存在著生存環(huán)境復(fù)雜、生態(tài)環(huán)境惡化、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的問題，與此相對應(yīng)的科技立法就偏重于對科技開發(fā)的鼓勵及科技成果的保護(hù)等方面。

第二，科技立法與時俱進(jìn)。隨著科技的不斷創(chuàng)新和發(fā)展，科技成果推陳出新，更新?lián)Q代速度越來越快，科技立法也必須具有時代性和前瞻性，與時俱進(jìn)是新時期對科技立法的基本要求之一。

第三，立法內(nèi)容廣泛，方式多樣。我國的地方科技立法涉及研究開發(fā)、成果管理、轉(zhuǎn)化投資、技術(shù)貿(mào)易和國際交流合作等領(lǐng)域，內(nèi)容具有廣泛性。也正是因為地方科技立法調(diào)整的內(nèi)容如此廣泛，要求立法所設(shè)立的調(diào)整方式必須多樣，除了類似其他法律法規(guī)的強(qiáng)制性制裁方式外，科技立法體現(xiàn)更多的是一種引導(dǎo)、鼓勵、獎勵的方式。

第四，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國地方科技立法是因地制宜的，充分考慮了各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技創(chuàng)新能力、自然資源和人文環(huán)境，具有鮮明的地方特色，因此在貫徹落實過程中對地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了相應(yīng)的促進(jìn)作用。在充分認(rèn)識和了解自身的優(yōu)勢與缺陷之后，發(fā)揚長處，修補(bǔ)短處，完善相應(yīng)的科技法規(guī)，以更好地推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、我國地方科技立法普遍存在的不足和缺漏

（一）地方科技立法缺乏體系化，可操作性不強(qiáng)

就目前的狀況來看，我國地方科技立法數(shù)量較多，涵蓋面也較廣，幾乎涵蓋了有關(guān)科技發(fā)展的各個方面，如此龐大的科技法規(guī)、規(guī)章、辦法對政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面均產(chǎn)生著不同程度的影響。然而，這些看上去較全面的一系列立法背后卻是相互之間欠缺有機(jī)聯(lián)系，沒有形成配套的地方科技立法體系，使得科技法律在實施過程中效果不夠理想。此外，分析我國的地方科技立法可以發(fā)現(xiàn)其中涉及一些較為概括的原則性話語，如“適當(dāng)”“一定程度”等，由于語言本身就具有模糊性，人們之間對語言的理解差異性較大，這就給法律適用造成了較大的困難，導(dǎo)致科技立法的操作性不理想。如《安徽省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》第十九條規(guī)定：“支持企業(yè)與高等學(xué)校、科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)聯(lián)合開發(fā)、委托開發(fā)、共建經(jīng)濟(jì)實體，建立產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力?！北緱l無責(zé)任主體，無具體支持方式，由誰實施，怎么支持均不可知，法條規(guī)定過于原則化。此外，立法中法條的表述過于原則化，涉及具體的責(zé)任承擔(dān)、權(quán)利分配過少，很多法條顯現(xiàn)出一種口號性質(zhì)，法條的可操作性太弱。

（二）地方科技立法滯后，前瞻性不夠

雖然我國地方科技立法在一定程度上也體現(xiàn)出了與時俱進(jìn)的特點，但是整體來說，目前仍然處于滯后的狀態(tài)。在某些前沿科技領(lǐng)域，如納米材料、基因問題等，我國地方科技立法更是處于嚴(yán)重滯后的狀態(tài)，甚至有些目前仍舊是空白，地區(qū)之間差異較大。地方科技立法與地方科技創(chuàng)新不相適應(yīng)就會導(dǎo)致科技法律法規(guī)不能滿足實際科技水平發(fā)展現(xiàn)狀和相應(yīng)社會發(fā)展的需要，不能切實解決實際中產(chǎn)生的問題，導(dǎo)致法律的無從選擇?？萍剂⒎ū仨毦o跟科技發(fā)展的步伐，根據(jù)社會發(fā)展現(xiàn)狀和科技創(chuàng)新水平對其適當(dāng)性及時作出修改，使其既能適應(yīng)當(dāng)下的科技法律現(xiàn)狀，又能適應(yīng)未來社會的發(fā)展趨勢。

（三）科研投入不足，產(chǎn)學(xué)研相脫離

就我國各個地方科技立法的現(xiàn)狀來看，均不同程度地存在各種問題,如海南省在貫徹執(zhí)行科技進(jìn)步法和海南省科技進(jìn)步條例過程中出現(xiàn)的不足：企業(yè)對于科研不夠重視，缺少資金支撐；國家對科研的投入與科學(xué)技術(shù)的發(fā)展不相適應(yīng)，尤其是投入產(chǎn)生的效益低下；科學(xué)研發(fā)人員的積極性低下；科研院所、各大高校與企業(yè)的科研資源有待整合；科研成果轉(zhuǎn)化率低下，產(chǎn)學(xué)研脫節(jié)[2]。在各方面發(fā)展水平均較高的上海市，其科技立法也仍然存在著不足，沒有制定各個級別政府科技投入經(jīng)費在財政支出中所占的比例；資金的投向和管理方式也沒有明確制定；科技的投入方法和驗收標(biāo)準(zhǔn)仍不夠細(xì)化；在制定科技發(fā)展的中長期計劃方面，做的尚且不夠；財政支持的科技項目不夠完善；缺乏對產(chǎn)學(xué)研戰(zhàn)略聯(lián)盟建設(shè)和科教興市建設(shè)；科研成果走向產(chǎn)業(yè)化道路仍然艱難；在人才培養(yǎng)和激勵機(jī)制方面做的不夠到位[3]。

三、我國地方科技立法體系建構(gòu)

科技立法是全球化進(jìn)程的必然產(chǎn)物，一個國家在科技立法方面的成果最重要的就是建構(gòu)一個科技立法體系?！犊萍歼M(jìn)步法》頒布之后，我國的科技立法方面形成了一個基本法律，各地方也陸續(xù)頒布地方性法規(guī)，《科技普及法》《發(fā)明獎勵條例》《科技進(jìn)步獎勵條例》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《自然科學(xué)獎勵條例》《關(guān)于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》等一系列法律法規(guī)與各地區(qū)的法律法規(guī)一起構(gòu)成了我國的科技立法法律法規(guī)族群。就上文所述我國地方科技立法當(dāng)前的現(xiàn)狀和普遍存在的問題來看，我國在地方科技立法體系建構(gòu)中應(yīng)著重注意以下幾個方面：

（一）立法體系的整合性和統(tǒng)一性。全國各地涉及科技的立法數(shù)量眾多，大量的法律法規(guī)之間存在著不同程度的沖突與重疊的問題，因此在構(gòu)建地方科技立法體系時必須考慮以下幾個方面：（1）避免上下位階法律法規(guī)之間的沖突。下位法在制定的過程中不得與上位法沖突，即地方立法不能與中央立法矛盾。（2）解決同一位階法律法規(guī)之間的矛盾。不僅在上下位階的法律法規(guī)之間，在同一位階的法律法規(guī)之間也不能相互矛盾，否則在法律適用過程中就會存在很多問題，導(dǎo)致在法律適用的過程中無所適從。（3）妥善解決新法與舊法的關(guān)系。在立法的過程中，應(yīng)本著嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度分析論證，法律的推陳出新也應(yīng)當(dāng)考慮新舊法律法規(guī)之間的銜接和聯(lián)系。

（二）立法體系的動態(tài)性和發(fā)展性?？萍剂⒎ㄊ且粋€動態(tài)的過程，需要不斷考慮經(jīng)濟(jì)、科技、人文等發(fā)展變化，在適當(dāng)?shù)臅r候?qū)Ψ煞ㄒ?guī)進(jìn)行修改和完善，地方立法更是如此。地方科技立法作為對中央立法的細(xì)化，其動態(tài)性和發(fā)展性更為明顯，靜態(tài)的地方科技立法必然是不完善和有問題的，不僅不能解決實際的需要，也顯現(xiàn)出極大的滯后性和不適應(yīng)性。

（三）立法的實用性和開放性。目前我國的科技立法存在一個普遍的問題是：不論中央立法還是地方立法，立法過于原則化，口號性質(zhì)的法條居多，涉及具體方式方法和責(zé)任分配的法條較少，形成一種空、大、縹緲的感覺，立法的實用性較差。在提高立法的實用性過程中，不可忽略的就是增強(qiáng)立法的開放性，擴(kuò)大公眾參與的程度，政府在充分了解公眾對于科技立法的需求之后，以政府為主導(dǎo)，公眾參與，政府推進(jìn)，將科技立法真正落實到具體實際之中，樹立科技法治理念，建立科技立法體系，維護(hù)科技法治環(huán)境。

四、關(guān)于安徽省地方科技立法的路徑選擇

1994年7月16日安徽省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過，2011年2月24日安徽省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議修訂的《安徽省科技進(jìn)步條例》，目前是安徽省主要的科技立法，各地市也相繼立法，如《合肥市科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》等。就全國各地目前的科技立法，結(jié)合安徽省現(xiàn)有的地方科技立法來看，無論是國家層面，還是地方層面，目前關(guān)于科技立法均存在著法律規(guī)定雜亂無章的情況，法條數(shù)量眾多又時有交叉，導(dǎo)致科技法律法規(guī)的適用方面問題頻出。此外，安徽省地方科技立法還存在著法規(guī)不統(tǒng)一、法律責(zé)任條款不足、立法的民主性和科學(xué)性有待加強(qiáng)等缺漏。安徽省在地方科技立法的立法目的基本達(dá)到的情況下，科技立法仍然顯現(xiàn)出了一系列問題，既有全國其他地區(qū)普遍存在的不足，也有基于安徽省自身區(qū)域性特點所表現(xiàn)出的缺漏。安徽省科技法制建設(shè)的發(fā)展，第一要義就是要明確路徑的選擇，只有選擇了正確的路徑，才能快速正確順利地推進(jìn)科技法制建設(shè)進(jìn)程。鑒于此種情況，筆者就安徽省地方科技立法現(xiàn)狀的路徑選擇提出以下幾點思考：

（一）維護(hù)法制統(tǒng)一，體現(xiàn)地方特色

維護(hù)法制統(tǒng)一要求地方科技立法不得與國家立法相抵觸，不得違反憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定，且地方科技立法內(nèi)部要相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不同層級的立法不得相抵觸，即地方科技規(guī)章不得與地方性科技法規(guī)抵觸。此外，單項科技立法要與綜合性科技立法協(xié)調(diào)一致，科技立法與本地區(qū)其他立法協(xié)調(diào)一致。體現(xiàn)地方特色要求地方科技立法不能只是簡單的照搬堆砌國家科技立法，應(yīng)當(dāng)在地方自然條件和社會發(fā)展的基礎(chǔ)上，結(jié)合安徽省自身區(qū)域特征，有針對性地對國家科技立法進(jìn)行細(xì)化，使得地方科技立法更好地適應(yīng)地方發(fā)展，實現(xiàn)其立法的目的，達(dá)到立法的效果。

（二）制定科學(xué)的立法規(guī)劃，加強(qiáng)政府作用

立法講究科學(xué)合理，科技立法當(dāng)然如此。在地方科技立法中，應(yīng)當(dāng)注意立法與執(zhí)法的專業(yè)性、復(fù)雜性，制定出科學(xué)的立法規(guī)劃，立法過程應(yīng)當(dāng)被充分論證，避免就問題論問題，喪失了科技立法本身應(yīng)具有的前瞻性。此外，科技發(fā)展的政府引導(dǎo)與企業(yè)主導(dǎo)這一特征也要求了政府在地方科技立法中的作用，科技法律法規(guī)中應(yīng)當(dāng)明確政府對科技產(chǎn)業(yè)、科技人員、創(chuàng)新企業(yè)等的引導(dǎo)、鼓勵、獎勵制度以及在對待科技創(chuàng)新問題上，政府所承擔(dān)的特殊責(zé)任。

（三）明確產(chǎn)學(xué)研結(jié)合與分工，加大科技創(chuàng)新保護(hù)與促進(jìn)技術(shù)擴(kuò)散

針對科學(xué)技術(shù)所獨有的特征，什么時候注重產(chǎn)學(xué)研的結(jié)合，什么時候偏向產(chǎn)學(xué)研的分工，在科技立法中各個地方情況各異，理應(yīng)明確，以更好地促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。此外，創(chuàng)新在科技領(lǐng)域意義非凡，沒有了創(chuàng)新，就談不上科技，加大對科技創(chuàng)新的保護(hù)是地方科技立法過程中必須選擇的路徑。科學(xué)技術(shù)作為一項技術(shù)，在其發(fā)明創(chuàng)造之后就需要落實，技術(shù)的擴(kuò)散有利于整個地區(qū)整體水平的提高，對整個地區(qū)的科技進(jìn)步和社會發(fā)展意義非凡。

（四）程序與實體并重

在法治進(jìn)程中，程序正義具有極其重要的地位和意義。我們說，沒有程序正義，就沒有實體正義，在科技立法中同樣如此。在地方科技立法中，包括安徽省的科技立法，在程序問題方面應(yīng)當(dāng)注重立法的開放性，建立一個合理、開放的程序制度是科學(xué)立法的前提和關(guān)鍵。涉及科技立法的程序問題，目前在安徽省的相關(guān)立法中尚無跡可尋。由于科技立法涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，因此對立法開放性的要求更高，在科技立法中應(yīng)合理設(shè)置安排程序，聽取相關(guān)技術(shù)方面的專家學(xué)者、技術(shù)人員、科技管理人員的意見，必要的時候舉行聽證，向社會公眾征詢意見。在立法之后，應(yīng)當(dāng)組織論證，向社會進(jìn)行公示，接受公眾的質(zhì)詢。此外，在實體方面，科技立法應(yīng)注意避免和彌補(bǔ)上述所提到的地方科技立法的不足，保持與科技現(xiàn)狀的緊密聯(lián)系，不能脫離實際，同時也要強(qiáng)化政府責(zé)任，明確政府義務(wù)，在對具體領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)定的同時，有見地的預(yù)測未來發(fā)展趨勢，對于高新產(chǎn)業(yè)和高端技術(shù)領(lǐng)域，在充分論證后也應(yīng)作出實質(zhì)性的涉及，避免某些領(lǐng)域的大量空白。程序與實體并重，避免喊口號、假大空，將法律法規(guī)真正地落于實處是當(dāng)前科技立法的必然選擇。

縱觀我國目前地方科技立法的現(xiàn)狀，結(jié)合安徽省科技立法實際，建立一個科學(xué)合理的科技立法體系也是安徽省科技立法的必然選擇。合理科學(xué)的立法體系是法治的應(yīng)然之義，也是科技法制建設(shè)的前提和條件。從科教興國戰(zhàn)略到依法治國方略，科技、法律這兩個名詞之間的聯(lián)系愈來愈緊密，法律推動和保護(hù)科技的創(chuàng)新與發(fā)展，科技的進(jìn)步與提高促進(jìn)法律的產(chǎn)生與完善。當(dāng)下，我國地方科技立法尚不完善，體系建構(gòu)仍有問題，合理分析架構(gòu)地方科技立法體系，揚長避短，優(yōu)化科技立法，進(jìn)一步完善科技法律法規(guī)的建設(shè)，不僅是經(jīng)濟(jì)騰飛和社會進(jìn)步的強(qiáng)大推動力，也是智能時代法治社會的必然要求。

參考文獻(xiàn)：

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[3]朱琦.時機(jī)顯現(xiàn)——科技進(jìn)步立法腳步加快[J].上海人大月刊，2005,(7):19.

D912.17

A

1004-4310（2015）04-0112-03

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2015.04.027

2015-03-18

虢欣（1992-），男，漢，安徽阜陽人，安徽大學(xué)法學(xué)院2014級研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。