陶紅軍 黃智聰

(1.福州大學經(jīng)濟與管理學院，福建福州 350116;2.臺灣政治大學財政學系，臺灣臺北 116)

前言

2000年年初開始的WTO 多哈回合農業(yè)貿易談判進展緩慢，成員國未能在出口促進、市場準入和國內支持等貿易政策領域達成協(xié)議?，F(xiàn)有的1994年GATT 和WTO 農業(yè)協(xié)定很好規(guī)范了農產(chǎn)品進口紀律，但是忽視了農產(chǎn)品出口紀律約束問題。2001年以來，全球糧食(本文“糧食”并不局限于大米、小麥等谷物，而是泛指食品，即food)價格變化呈現(xiàn)出有規(guī)律的特征，平均每3年中就有1年上漲。［1］2014年 1－ 4月，國際糧食均價上漲4%，使得2012年8月以來的國際糧食價格下行趨勢結束。2007－2014年期間，由于糧食價格上漲，37 個國家爆發(fā)了 51 次騷亂。［2］國際糧食價格上漲必然會引發(fā)新一輪的糧食出口限制競爭。

我國耕地、水等糧食生產(chǎn)資源稀缺，是糧食凈進口國，對國際糧食市場有較大的依賴。國家糧食安全戰(zhàn)略從過去確保所有糧食品種的自給轉變到確?？诩Z的自給。我國需要穩(wěn)定與糧食主產(chǎn)國的貿易關系，在穩(wěn)定國內糧食綜合生產(chǎn)能力的同時，適度增加糧食及其他農產(chǎn)品的進口。需要對糧食主產(chǎn)國出口限制政策保持警惕，通過多邊和雙邊貿易談判機制，穩(wěn)定我國糧食進口渠道，消除糧食主產(chǎn)國出口限制對我國的潛在威脅。

一、糧食出口限制動機及福利效應

出口限制又被稱為出口控制或出口抑制。WTO 爭端解決機構對出口限制的定義為:以政府法律或法令形式公開限制出口數(shù)量或為出口設置前提條件、以政府規(guī)定的出口費用或出口關稅形式存在的邊境措施。［3］出口限制政策有關稅壁壘和非關稅壁壘之分。出口關稅包括從量稅、從價稅和混合稅?？勺兂隹陉P稅是根據(jù)國際市場價格與設定的參考價格之間的差額征收。遞進出口關稅則根據(jù)國際市場價格區(qū)間征收。價格越高，出口關稅稅率越高。差異性關稅則根據(jù)產(chǎn)品加工程度征收，加工程度越高，出口關稅稅率越低。非關稅出口限制措施包括最低出口價格、出口配額、出口關稅配額、禁止出口、出口許可、國有貿易和國內生產(chǎn)補貼。

各類出口限制政策收入分配效應、透明度以及管理成本不一。禁止出口和出口配額將國際國內市場隔離，完全控制產(chǎn)品出口數(shù)量;在產(chǎn)品價格上漲時從量稅對出口數(shù)量的限制作用小于從價稅;國有貿易有利于迅速落實國家出口限制政策，但是透明度不高并會造成壟斷;出口許可不僅透明度不高，還會導致尋租行為;最低出口價格或者可變出口關稅政策對國際商務管理部門業(yè)務水平要求較高。［4］

2007年 1月－ 2011年 3月期間，全球有 33 個國家實施了總計528 個糧食出口限制政策。其中，亞洲、非洲和拉美實行糧食出口限制政策的國家占比分別為50%、21%和18%。［5］

(一)限制糧食出口的動機

1.保障糧食安全

一國糧食的供求并不總是處于平衡狀態(tài)。能源價格上升、氣候變化、生物燃油產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美元貶值、糧食市場投機、糧食生產(chǎn)投資減少等因素會導致糧食減產(chǎn)，減少國際市場糧食供應。消費者收入提高、食品消費結構變化會導致糧食需求增加。國際糧食價格上漲時生產(chǎn)者傾向于出口更多的糧食，可能引發(fā)出口國糧食安全問題。

貧困人口比重高的國家有充分理由限制糧食出口。［6］［7］2008年 4月哈薩克斯坦禁止大麥出口，2010年10月該國又禁止大豆、大豆油、葵花籽、葵花籽油及菜籽油的出口。該國限制糧食出口的理由就是為了確保國內1550 萬消費者的糧食安全。［8］中國、印度等國崛起的中產(chǎn)階層肉類消費需求增加，間接增加了糧食需求，導致這些國家糧食供求緊平衡。2007年10月印度政府認為該國糧食儲備較低，禁止普通大米出口。2008年3月印度進一步以最低出口價格的形式限制香米出口。［9］

2.改善糧食貿易條件

一國可以通過糧食出口限制政策提高糧食出口價格，改善本國糧食貿易條件。為了應對他國糧食出口限制政策，糧食進口國會削減糧食進口壁壘，被迫在惡化本國貿易條件的基礎上增加糧食進口。1997年東南亞金融危機期間，泰國大米出口貿易條件惡化，泰國政府恢復了大米出口關稅政策。［10］巴布亞新幾內亞對可可、咖啡、椰干以及棕櫚油出口征收基礎價格和實際價格之間差額50%的稅收。［11］泰國和巴布亞新幾內亞糧食出口限制政策客觀上改善了本國貿易條件。

3.增加出口國政府財政收入

初級產(chǎn)品出口關稅收入可能是一國政府財政收入的重要來源之一。1996－2008年期間，科特迪瓦可可和咖啡出口稅收收入占政府支出的10%。1965年泰國大米出口關稅收入也占到政府財政收入的10%。［12］印尼對棕櫚油，馬達加斯加對香草、咖啡、辣椒和丁香，巴西對食糖出口征稅都直接增加了政府的財政收入。

4.有效保護國內糧食加工業(yè)

小麥、大麥、大豆等糧食產(chǎn)品主要以加工食品形式消費。對原料糧出口設置較高的稅率，糧食加工品出口設置較低的稅率，可以使原料糧價格下降幅度大于糧食加工品，降低糧食加工企業(yè)的生產(chǎn)成本。糧食出口國禁止初級農產(chǎn)品出口，類似于補貼高附加值的食品加工業(yè)，提高本國食品加工業(yè)的國際競爭力。馬來西亞對棕櫚油出口征收23%的出口關稅，目的就是保護國內生物柴油產(chǎn)業(yè)。阿根廷對小麥和面粉出口實行差異性稅率，極大提高了本國面粉加工產(chǎn)業(yè)競爭力，迫使智利面粉廠商尋求特殊保障措施保護。［13］

5.促進糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展

減少糧食出口可以減輕國內糧食生產(chǎn)的資源環(huán)境壓力，避免耕地等糧食資源的過度開發(fā)。在農業(yè)生產(chǎn)技術落后的情況下，過多的糧食生產(chǎn)會造成耕地肥力下降和水體污染加劇。經(jīng)濟增長速度較快的國家動物源食品需求上升，要求將更多的農業(yè)資源配置到飼料糧的生產(chǎn)，擠占了口糧的生產(chǎn)。限制糧食出口相當于間接對糧食生產(chǎn)征稅，不但減少了糧食出口數(shù)量，也減少了糧食生產(chǎn)資源的消耗。

6.反制糧食進口國關稅升級

糧食進口國為了鼓勵本國糧食加工業(yè)發(fā)展，對原料糧進口征收低關稅，而對糧食加工品進口征收高關稅。糧食出口國對原料糧出口征收高關稅，提高了原料糧出口價格，增加糧食進口國食品加工業(yè)生產(chǎn)成本，降低其國際競爭力。

此外，在選舉前，一國政府為了贏取選票，糧食價格上漲時通常會采取限制糧食出口的政策。［14］

(二)糧食出口限制政策福利效應

1.糧食出口國未必能實現(xiàn)預期政策目標

一國限制糧食出口，目的是隔離國內和國際市場，穩(wěn)定國內糧食價格，保障國內糧食的可獲得性。短期內，一國限制糧食出口后國內糧食價格下降，消費增加，糧食出口限制政策效果明顯。Abbott 認為限制糧食出口國家的國內糧食價格顯著低于國際糧食價格。［15］亞洲大米出口國出口限制政策穩(wěn)定國內大米價格的效果好于拉丁美洲和歐洲國家。［16］中國、印度和印尼通過限制大米出口，成功避免了大米價格過高可能導致的貧困和營養(yǎng)不良問題。［17］通過糧食出口限制政策，中國減少了小麥、玉米和大米的出口，印度減少了小麥和大米的出口，烏克蘭減少了小麥和玉米的出口。中國、烏克蘭和印度國內糧食價格上漲幅度遠低于未實行糧食出口限制政策的國家。［18］

但是，影響糧食價格的因素眾多，糧食出口限制政策未必真的就可以控制國內糧食價格。一國長期限制糧食出口，生產(chǎn)者會降低糧食生產(chǎn)的投資，導致糧食產(chǎn)量減少，糧價必然上漲。2010年8月俄羅斯禁止糧食出口，出口商以不可抗力為理由取消了與進口商的貿易合同。但俄羅斯的糧食出口限制政策沒能穩(wěn)定國內糧食價格。2010年12月俄羅斯面粉價格比7月份上漲18%，面包價格則上漲了 10% 。［19］

糧食出口限制政策的價格扭曲效應決定于出口關稅稅率及非關稅壁壘關稅等值，數(shù)量扭曲效應則取決于糧食需求的價格彈性。價格和數(shù)量扭曲效應越大，限制糧食出口的福利損失就越大。如果某種糧食需求價格彈性較小，由于國內消費者不能在價格下降的時候增加消費需求，糧食出口限制政策保障國內消費的作用不大。為了消化過剩的國內供給，糧食價格必須大幅度下降。如果這種糧食的需求價格彈性較大，糧食價格下降的時候國內消費需求增加較多，其消費扭曲效應也較大。生產(chǎn)者需要向消費者轉移較大的剩余，糧食出口國的整體福利損失就會很大。

2.糧食進口國福利水平必然降低

一國限制糧食出口對國際市場的影響取決于該國的經(jīng)濟規(guī)模、國際市場供求特征、全球糧食貿易量占產(chǎn)量的比重等因素。一國糧食出口占國際市場份額小，其出口限制政策影響就小;一國糧食在國際市場需求彈性大，其出口限制政策的影響就小;一國糧食出口限制政策對高收入進口國消費者影響小。

雖然糧食出口限制政策未必是決定國際糧食價格的最關鍵因素，但是會惡化國際市場供求關系，形成國際糧食價格上揚的壓力。2007年10月國際糧食價格持續(xù)上漲，菲律賓決定增加大米儲備。當時國際大米市場一直處于緊平衡狀態(tài)，貿易量僅占產(chǎn)量的6－7%。菲律賓等國的大米進口需求增加引起了泰國、越南和印度等大米出口國的警惕，紛紛出臺限制大米出口措施。大米進口國和出口國對國際糧食市場供求的過度反應導致大米價格螺旋上升。2007年菲律賓大米進口價格為 332.4 美元/噸，2008年 4月上升為 700 美元/噸，2008年 5月則飆升至 1100 美元/噸。［20］大米主產(chǎn)國出口限制政策對2007－2008年期間國際大米價格上漲的貢獻率為50%。［21］Martin and Aderson 則估計大米出口限制政策對國際大米價格上漲的貢獻率為45%，對小麥國際價格上漲的貢獻率為 29% 。［22］Bouet and Laborde 認為出口限制政策對國際小麥價格上漲的貢獻率為30%。［23］巴基斯坦是俄羅斯第四大糧食進口國，在俄羅斯實施糧食出口禁令后國內小麥價格上升16%，貧困率也上升1.6%。埃及作為俄羅斯最大糧食進口國，采用消費補貼的方式控制國內面包價格，政府財政負擔驟然增加。［24］

單一小國限制糧食出口對國際市場價格無影響，但是其它小國會模仿實行類似的出口限制政策，從而引發(fā)出口限制的乘數(shù)效應，減少了國際市場糧食供應，提高了國際糧食價格，剝奪了糧食進口國消費者剩余。一個大國限制糧食出口則會極大減少國際市場糧食供給，較大程度提高國際糧食價格。糧食主產(chǎn)國限制出口政策和糧食進口國鼓勵進口政策疊加會極大改善糧食出口國的貿易條件，惡化糧食進口國的貿易條件。

一國糧食出口限制政策的效果越好，國內糧食價格越穩(wěn)定，意味著進口國糧食價格上漲幅度越大。糧食出口限制政策具有顯著的以鄰為壑的特征，對最不發(fā)達國家城市貧困人口具有顯著的負面影響。最不發(fā)達國家對國際糧食市場高度依賴。由于財政收入少，最不發(fā)達國家政府無法通過實施糧食進口補貼措施來鼓勵進口或通過消費補貼保障消費。［25］一國限制糧食出口將迫使糧食進口國尋找新的進口來源地，引發(fā)貿易轉移效應。糧食進口國對國際市場失去信心，會加大國內糧食生產(chǎn)補貼，提高糧食自給率，降低了國際糧食資源的配置效率。［26］

1995年1月1日生效的WTO 農業(yè)協(xié)定主要用于規(guī)范成員國農產(chǎn)品進口紀律，對農產(chǎn)品出口紀律規(guī)范較少。2007－2008年期間國際糧食價格快速上漲，糧食進口國意識到在WTO 多邊框架范圍內規(guī)范糧食出口紀律十分重要。通過談判，糧食出口國和進口國應形成明確且有約束力的協(xié)議，解決糧食貿易政策的囚徒困境問題。［27］

二、糧食出口限制案例和紀律

(一)糧食出口限制案例

2008年FAO 對60 個低收入國家進行調查，發(fā)現(xiàn)40%左右的東亞和南亞國家，35%左右的歐洲和中亞國家，20%左右的非洲、拉丁美洲加熱比地區(qū)、中東國家采取了糧食出口限制政策。2007年11月和2008年4月印度分別禁止普通大米和香米出口，大米出口從2006年的550 萬噸下降到2007年的410 萬噸和2008年200 萬噸。孟加拉和菲律賓因大米價格上漲而導致騷亂。2003年印度出口小麥 565 萬噸，2006年驟降至20 萬噸，2007－2008年期間出口為零。2008年10月中旬，印度恢復了頂級香米出口，但是出口價格不得低于 1200 美元 /噸。［28］

2007年巴基斯坦、玻利維亞、俄羅斯等15 個國家限制或禁止小麥出口。2007年4月哈薩克斯坦禁止小麥、大豆和葵花籽出口，小麥出口量下降160 萬噸。2008年初國際市場小麥價格同比上漲83%。阿根廷設置了一系列的小麥和大豆出口關稅。2002－ 2005年期間，阿根廷年均出口小麥1020 萬噸，2006－ 2008年期間則下降為 930 萬噸。2007年阿根廷對牛肉出口實行數(shù)量限制。2007年12月－2008年2月期間，國際市場牛肉價格從5000 美元 /噸飆升至 8000 美元 /噸。［29］

2007年春天的高溫和干旱減少了烏克蘭大麥和小麥的收成，烏克蘭政府分別于2007年6月4日和2007年6月20日通過794 號令和844 號令，對小麥、大麥、玉米和燕麥實施出口關稅配額政策。由于該國出口關稅配額僅為3000 噸，實際等同于禁止糧食出口。

2007－ 2008年期間，F(xiàn)AO 監(jiān)測的 81 個國家中有43 個國家削減了糧食進口壁壘，25 個國家限制或者禁止糧食出口。2007年12月中國取消了小麥、玉米、大米和大豆等84 種農產(chǎn)品出口退稅，2008年初則正式限制上述 84 種農產(chǎn)品的出口。［30］

在2010－2011年國際糧食價格上漲期間，Sharma 監(jiān)測的105 個國家中有32 個國家實施了出口關稅、出口配額和最低出口價格等糧食出口限制政策。［31］很多國家采用國有貿易形式管理大米出口。［32］有些國家采用政府定價和懲罰糧食囤積方式穩(wěn)定國內糧食市場。(見表1)

表1 2007－2010年糧食主產(chǎn)國出口限制政策工具

(二)糧食出口限制紀律

1.GATT 和 WTO 出口限制紀律

1994年GATT 第六條款允許出口關稅的存在，但是禁止采用出口配額、出口許可或其他措施限制出口。不過，GATT 第六條款2(a)規(guī)定了出口限制豁免條件:當糧食或其他關鍵性產(chǎn)品嚴重短缺時，出口國可以臨時實行出口數(shù)量限制。由于一些關鍵詞，如“臨時”(temporary)、“嚴重”(critical)、“短缺”(shortage)、“消除”(relieve)存在歧義，進口國沒有辦法挑戰(zhàn)出口國的出口限制政策。即使出口國無法實施出口的數(shù)量限制措施，也可以通過征收高出口關稅來達到限制出口的目的。

1994年GATT 第六條款2(b)允許一國因為采用新的標準或者分類、分級、營銷管制原因而限制產(chǎn)品出口。1988年 GATT 裁定加拿大運用GATT 第六條款2(b)禁止鯡魚和鮭魚出口違反自由貿易規(guī)則，理由是加拿大出口的鯡魚和鮭魚符合該國國內標準。加拿大禁止鯡魚和鮭魚出口的目的是促進本國加工水產(chǎn)品出口，不符合GATT第六條款2(b)通過暫時營銷管制擴大長期內產(chǎn)品供應數(shù)量的初衷。

1994年GATT 第20 條款允許一國為了保護本國公共道德，保護人類、動物和植物生命健康，管理金銀貿易，保護知識產(chǎn)權和工業(yè)產(chǎn)權，保護本國具有藝術、歷史和考古價值物品以及為了履行國際商品協(xié)定而限制產(chǎn)品出口。1994年GATT 第20 條款(g)允許一國可以限制可耗竭資源產(chǎn)品出口，但是需要控制本國該類資源的生產(chǎn)和消費。

1994年 GATT 第 20 條款(i)規(guī)定，在本國已經(jīng)具有價格穩(wěn)定計劃的基礎上，當原材料價格低于國際市場價格時，為了穩(wěn)定國內原料和原料加工業(yè)生產(chǎn)，可以限制本國原料出口，但是這種出口限制應該是非歧視性的，不能起到提高本國加工業(yè)保護水平的作用。該條款定義模糊，容易被濫用，因為限制原材料出口毫無疑問會降低本國加工業(yè)成本，實質上起到保護本國加工業(yè)的作用。

1994年 GATT 第 20 條款(j)規(guī)定，在全國或局部地區(qū)商品供應短缺時，出口國可以通過差異性稅率、綜合性規(guī)制手段或者數(shù)量限制手段限制出口，以便在商品短缺的時候控制價格、盤活庫存或者挽救戰(zhàn)后遺留產(chǎn)業(yè)。

WTO 農業(yè)協(xié)定第12 條款要求成員國限制農產(chǎn)品出口時需要遵守如下規(guī)定:充分考慮進口成員國的糧食安全問題;盡量提前以書面形式將實行出口限制政策的原因和期限通知WTO 農業(yè)委員會;如果利益相關方提出磋商請求，應予以配合。發(fā)展中成員國如果不是某種特殊農產(chǎn)品凈出口國則無需遵守上述規(guī)定。

WTO 農業(yè)協(xié)定第12 條款允許出口限制措施的存在，即使一國沒有將糧食出口限制措施通報WTO 農業(yè)委員會也不會受到懲罰。在2010－2011年國際糧價高漲期間，所有限制糧食出口的國家都沒有向WTO 農業(yè)委員會進行事先通報。此外，WTO 農業(yè)協(xié)定第12 條款對“糧食凈出口國”的定義缺乏明確界定。［33］

2.多哈回合糧食出口限制談判

2000年3月WTO 成員國在日內瓦討論了農產(chǎn)品出口關稅和出口限制問題。美國在多哈回合開始之前就提出了其農產(chǎn)品出口限制的立場:加強WTO 出口限制紀律，提高國際市場的可依賴性;禁止出于提高國際競爭力或供應管理目的而設置出口關稅，包括差異性關稅稅率。只有發(fā)展中國家可以因財政收入目的對農產(chǎn)品出口征稅，但是所有農產(chǎn)品的出口關稅稅率應該在超過1年時間內保持一致(G/AG/NG/W/15)。

凱恩斯集團建議取消差異性出口關稅稅率，消除農產(chǎn)品出口關稅升級問題(G/AG/NG/W/93)。該集團認為糧食安全關乎所有成員國，特別是最不發(fā)達和凈糧食進口國的切身利益。應加強出口關稅和出口限制約束，保留農業(yè)協(xié)定12.2 條款，保障發(fā)展中國家，特別是最不發(fā)達國家和糧食凈進口國的合法利益。

糧食進口國對規(guī)范糧食出口紀律抱有更多期待。瑞士要求完全取消糧食出口關稅和出口限制，將出口關稅約束為零，但是最不發(fā)達國家可以保留一定的彈性。日本提出應借鑒進口限制紀律規(guī)范出口限制，將糧食出口禁止和限制轉化為出口關稅。約束出口關稅，在約束出口關稅范圍內設置出口配額。配額內的糧食出口免于征收出口關稅(G/AG/NG/W/91)。約旦提出取消農產(chǎn)品出口限制，將出口補貼約束至零。剛果要求取消糧食出口關稅。韓國要求禁止出口國隨意設置糧食出口限制措施。

2001年11月WTO 部長級會議宣言沒有明確提到出口限制問題。宣言雖然談及糧食安全問題，但是僅要求給予發(fā)展中國家差別性待遇。2001年11月多哈回合重啟農業(yè)貿易談判，美國和日本提出加強農業(yè)出口限制紀律提案，但是未獲得重視。2003年2月WTO 農業(yè)貿易談判草案要求取消所有糧食出口限制措施，符合1994年GATT 第 6 條款 2(a)、2(b)、第 20 條款之外的糧食出口限制措施除外。發(fā)展中國家依然可以根據(jù)WTO 農業(yè)協(xié)定第12 條款和1994年GATT 相關條款規(guī)定獲得豁免。2003年9月WTO 墨西哥坎昆會議幾乎未涉及農產(chǎn)品出口限制議題。2004年7月WTO 農業(yè)貿易談判框架協(xié)議雖然呼吁加強農業(yè)出口限制紀律，但是欲將該問題留待后續(xù)談判解決。2004年8月WTO 總理事會會議通過的框架協(xié)議以及2005年WTO 香港會議主席報告都提出要加強糧食出口紀律。

2008年4月日本和瑞士聯(lián)合拋出更為嚴格的糧食出口限制紀律提案:糧食出口限制應該根據(jù)產(chǎn)量、儲備和國內消費確定，不到非必要時刻不應限制糧食出口。限制糧食出口的國家有義務充分考慮進口國糧食安全問題，必須考慮本國糧食出口限制對國際糧食援助的負面影響。必須提前向WTO 農業(yè)委員會通報糧食出口限制政策的性質、期限和原因，有義務積極回應利益相關國家磋商要求。如果利益相關國家不滿意磋商結果，可以請求 WTO 常設專家委員會進行有約束性的仲裁。［34］

2008年12月WTO 最終版本農業(yè)貿易談判草案在“其他事項”標題下要求成員國在1年內取消現(xiàn)有糧食出口禁止和出口限制政策。根據(jù)1994年GATT 第6 條款2(a)出臺的糧食出口禁止和出口限制政策不得超過12 個月。征得相關進口國的同意后，糧食出口禁止和出口限制政策不得超過18 個月。一國實施糧食出口禁止和出口限制政策后90 天內要通報WTO 農業(yè)委員會。該草案雖然提出要消除關稅升級問題，但是沒有約束出口關稅稅率。

3.食品援助中的糧食出口限制紀律

由于大多數(shù)食品援助采用現(xiàn)金的方式，當國際糧食價格上漲的時候，食品援助的數(shù)量就會減少。同時，糧價上漲的時候糧商對糧食的囤積使得國際援助機構難以購買到數(shù)量充足的援助用糧。糧食出口限制還會延緩食品援助計劃的實施。世界糧食計劃署曾經(jīng)從巴基斯坦購買糧食援助索馬里和阿富汗。2008年春巴基斯坦禁止小麥出口，迫使世界糧食計劃署尋找新的市場購買糧食，造成國際食品援助計劃的數(shù)月耽擱。［35］

8 國集團和20 國集團十分關注食品援助與糧食出口限制問題。2008年在日本、2009年在意大利召開的8 國集團峰會呼吁加強糧食出口限制紀律，確保非商業(yè)性質的人道主義食品援助不受糧食出口限制政策的影響。2010年加拿大召開的20 國集團峰會中，成員國承諾在2013年之前不再實行新的糧食出口限制政策。2011年20 國集團峰會農業(yè)部長會議同意取消非商業(yè)性人道主義援助糧食出口限制。2012年6月20 國集團墨西哥峰會成員國承諾在2014年年末之前不實行新的糧食出口限制政策。但是，印度于2014年6月26日對土豆出口設置最低出口價格限制。

4.雙邊和區(qū)域糧食出口限制紀律

歐盟禁止區(qū)域內貿易中的出口限制和出口關稅。北美自由貿易協(xié)定也禁止成員國設置出口關稅，但是墨西哥享有一定程度的豁免，可以臨時性征收糧食出口關稅。南美共同市場中，阿根廷認為糧食出口限制對區(qū)域內貿易不存在扭曲。烏拉圭表示反對，建議加強對糧食出口稅的管制。

許多區(qū)域貿易協(xié)定RTA 對出口限制的紀律約束超過WTO 多邊貿易協(xié)定。Korinek and Bartos梳理了93 個RTA 后發(fā)現(xiàn)，有66 個RTA 規(guī)范了出口關稅紀律，有75 個RTA 規(guī)范了出口數(shù)量限制紀律。15 個RTA 出口數(shù)量限制紀律嚴于WTO，38個RTA 出口數(shù)量限制紀律等同于 WTO，22 個RTA 出口數(shù)量限制紀律比WTO 寬松。出口數(shù)量限制紀律比WTO 寬松的22 個RTA 大多數(shù)是在WTO 成立之前簽署的。RTA 出口限制紀律嚴于WTO，表現(xiàn)為:更高的透明度和可預見性;出口數(shù)量限制豁免條件更加嚴格;列出適用出口限制政策的商品清單;約束現(xiàn)有出口關稅稅率，禁止對清單外商品征收出口關稅;設定出口限制期限。［36］

三、糧食出口限制紀律缺陷及可行的替代方案

(一)糧食出口限制紀律缺陷

1.糧食出口限制紀律寬松且難以約束

WTO 多邊貿易體系糧食出口限制紀律存在嚴重缺陷。1994年 GATT 第6 條款 2(a)、第 20 條款及WTO 農業(yè)協(xié)定第12 條款允許成員國限制糧食出口，糧食進口國很難挑戰(zhàn)出口國的糧食出口限制政策。1995－2013年只有8 個國家向 WTO農業(yè)委員會通報了14 項糧食出口限制措施。在2007－2008年國際糧食價格上漲期間只有吉爾吉斯斯坦向WTO 農業(yè)委員會通報了糧食出口限制措施。2007－2008年和 2010－2011年國際糧食價格上漲期間，沒有糧食進口國和出口國正式磋商記錄。WTO 爭端解決機構也沒有進行過糧食出口限制相關案例的裁決。［37］

2.“WTO－plus”紀律不公平

中國、蒙古、俄羅斯等在烏拉圭回合結束后加入WTO 的國家必須接受比在位成員國更苛刻的出口紀律約束，即所謂的“WTO－plus”承諾。［38］中國在加入世界貿易組織議定書中承諾除了84 種HS8 位編碼商品外取消所有商品的出口關稅。84種HS8 位編碼商品中我國僅能對烤鰻、骨素和酸處理骨、骨粉和骨廢棄物、山羊板皮征收不超過40%的出口稅。理論上，中國可以以環(huán)境污染和資源產(chǎn)業(yè)不可持續(xù)發(fā)展為理由對一些礦產(chǎn)品實施出口限制政策，但是這些理由卻很難用于糧食出口限制。烏克蘭承諾取消禁止出口政策，削減部分商品的出口關稅稅率。蒙古承諾將原先禁止山羊原絨出口的政策轉換為出口關稅，出口關稅稅率不超過30%，并且在加入WTO 10年時間內取消山羊原絨的出口關稅。俄羅斯加入WTO 時也被要求取消或者削減諸多產(chǎn)品的出口關稅。

(二)替代方案

1.價格雙軌制

當糧食價格高漲，一國政府可以采取糧食價格雙軌制來替代糧食出口限制政策。政府從公開市場購買糧食，通過定點的低價糧店出售給窮人。雖然政府實行價格雙軌制會增加支出，但是可以通過對奢侈品或者公開市場糧食交易增稅來彌補。印度實施糧食價格雙軌制的效果不好，原因是該制度沒有覆蓋貧窮的農村人口以及腐敗問題。［39］

2.完善社會保障體系

一國可以通過建立完善的社會保障體系，在糧食價格上漲的時候給予城市貧困人口現(xiàn)金或實物補貼;或者向市場投放儲備糧，穩(wěn)定國內市場價格。通過完善的社會保障體系有針對性地補貼貧困消費者需要良好的政府治理能力、充足的財政資金、運轉良好的糧食儲備和發(fā)放體系。不發(fā)達國家缺乏完善的社會保障體系，在國際糧食價格上漲的時候自然選擇不顧消費者需要、懲罰生產(chǎn)者的出口限制政策。孟加拉、巴西、智利、中國、印度、印度尼西亞、南非、烏克蘭和馬拉維建立了有針對性的社會保障體系，減少了高糧食價格對貧困人口的影響。巴西、剛果、馬達加斯加、肯尼亞和埃塞俄比亞還通過降低或取消糧食消費稅來減輕通貨膨脹對糧食價格的壓力。［40］

3.提高糧食生產(chǎn)能力

政府需要擴大農業(yè)灌溉、基礎設施等農業(yè)領域投資，提高糧食生產(chǎn)能力。發(fā)展中國家的農民成立農業(yè)合作社，將其股份在國內外市場銷售，所得資金可以用于農業(yè)灌溉、糧食儲存設施建設、農業(yè)技術研發(fā)等支出。限制原料糧出口，惠及糧食加工企業(yè)，但是損害原料糧生產(chǎn)者利益。如果通過資本市場，糧食加工企業(yè)和農場主相互持股，完善糧食供應鏈，就可以使雙方獲益。［41］

4.征收懲罰性進口關稅

允許糧食進口國對實施糧食出口限制政策國家的糧食進口征收懲罰性關稅。此類報復措施可以很大程度上抑制一國限制糧食出口的沖動。

5.用特殊保障機制代替出口限制

一國在受到國外廉價商品沖擊的時候可以采取特殊臨時保障措施，設置進口關稅或者進口配額。與進口特殊保障措施類似，一國在國內糧食供應短缺的時候可以實施出口特殊保障措施。建立國內糧食價格或者數(shù)量觸發(fā)機制，增加出口特殊保障措施的透明度。

6.簽訂政府間商品協(xié)定

政府間商品協(xié)定可以消除簽約國出口限制和出口補貼的動機，穩(wěn)定國際商品價格。政府間商品協(xié)定的簡單形式可以增進政府間商品信息交換，復雜形式可以確定商品價格區(qū)間和儲備數(shù)量。

多哈回合農業(yè)貿易談判草案支持國際商品協(xié)定的談判。1974年美國和前蘇聯(lián)及波蘭簽訂長期的谷物貿易協(xié)定，規(guī)定前蘇聯(lián)至少可以從美國進口700 萬噸谷物，波蘭至少可以從美國進口250 萬噸谷物。如果前蘇聯(lián)和波蘭計劃從美國進口更多的谷物，需要提前通知美國政府。1975年美國和日本政府達成類似的糧食協(xié)定，確保日本每年可以從美國進口至少300 萬噸大豆。

四、我國糧食生產(chǎn)與貿易現(xiàn)狀

我國糧食安全戰(zhàn)略是“以我為主、立足國內、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”，主糧基本自給，口糧絕對安全。我國是人口大國，糧食需求量巨大，飯碗必須牢牢端在自己手上。當然，我國也無需排斥糧食進口。適度的糧食進口不僅可以利用國外的耕地、水等糧食生產(chǎn)資源，還可以滿足城鄉(xiāng)居民糧食消費結構升級的需要。

(一)糧食供求緊平衡狀態(tài)短期內難以改變

雖然我國糧食產(chǎn)量連續(xù)11年增長，但是糧食供求形勢不容樂觀。2013年我國糧食總產(chǎn)量60193.5 萬噸，同比增長2.1%。谷物進口量約1500萬噸，占糧食總產(chǎn)量的比重為2.5%。小麥和大米進口量約占國內產(chǎn)量的2.6%，基本自給。由于畜牧業(yè)發(fā)展迅速，需要從國外進口較多的玉米。

我國人口數(shù)量基數(shù)龐大，每年新增人口669萬。人口結構變化迅速，每年有1500 多萬農民轉變?yōu)槌鞘芯用?。城市居民人均糧食消費量低于農村居民52.1%，但是人均豬肉、牛羊肉、禽肉、雞蛋消費量高出農村居民 16.7%、47.2%、85% 和140%。我國人均耕地面積僅有0.08 公頃，是澳大利亞的1/27，美國的1/6。在城市化進程中，耕地資源數(shù)量不斷減少。2012年我國有25.94 萬公頃耕地被轉化為建設用地。居民對肉、蛋、奶、魚等農產(chǎn)品需求量激增，糧食的間接消費需求也迅猛增加。我國糧食的供需矛盾日益突出，糧食生產(chǎn)的資源環(huán)境壓力與日俱增。

(二)糧食貿易逆差短期內難以改變

2001年加入WTO 以來，我國大米和玉米在2011年由貿易順差轉變?yōu)橘Q易逆差。

2013年大米出口 478.40 千噸，進口 2244.32千噸，逆差1765.92 千噸。玉米出口77.63 千噸，進口 3264.89 千噸，逆差 3187.26 千噸。2001－2013年期間，我國小麥、面粉及制品貿易5年順差，8年逆差。從2009年開始，小麥、面粉及制品貿易逆差逐年增加。2013年我國小麥、面粉及制品出口 2.52 千噸，進口 5506.71 千噸，逆差高達5504.19 千噸。2001－2013年期間，我國始終保持大麥貿易逆差狀態(tài)，但是逆差額起伏不定。2013年我國大麥出口 1.07 千噸，進口 2335.16 千噸，逆差2334.09 千噸。(見圖1)

圖1 2001－2013年我國主要糧食貿易量變化

(三)肉類需求激增，國內飼料糧供應不足

我國人均口糧消費量由1978年的225 公斤下降到2012年的119 公斤，人均肉類消費量由1.2公斤上升到28.68 公斤。2012年中國肉類總產(chǎn)量為83.84 百萬噸，同比增長5.4%。據(jù)估算，2012年生豬、禽肉、禽蛋、水產(chǎn)養(yǎng)殖分別消耗143.4、23.7、37.2 和 64.3 百萬噸飼料糧。

我國庭院養(yǎng)殖模式逐步消失，糠麩等粗飼料使用量減少，精飼料使用量增加。2020年我國飼料糧需求約為4 億噸，將占糧食消費需求總量45%以上。依靠擴大種植面積和提高單產(chǎn)來增加玉米產(chǎn)量的難度加大。飼料糧需求增長已成為我國糧食消費剛性增長的主要原因。

我國糧食生產(chǎn)小規(guī)模經(jīng)營，單位成本高，國內糧食價格高于國際價格。2014年1月21日國際谷物協(xié)會公布小麥出口價285 美元/噸(美國)，低于國內小麥價格42.5%(江蘇);玉米價格209 美元/噸(美國)，低于國內玉米價格75.5%(吉林);大豆價格 529 美元/噸(美國)，低于國內價格36.2%(黑龍江);水稻價格 385 美元/噸(泰國)，低于國內價格(上海)78.6%。扣除運輸成本和關稅等費用，從國外進口糧食是有利可圖的。2013年我國谷物進口量約1500 萬噸，占糧食總產(chǎn)量的比重為2.5%。

五、我國糧食出口限制政策立場

(一)不主動采取糧食出口限制政策

2007年之前，我國對谷物、面粉和其他糧食出口實行出口退稅政策，以鼓勵糧食出口。2007年12月我國取消了大米、玉米、大麥和面粉13%出口退稅。2008年1月對小麥、面粉、玉米、大米、面粉制品分別征收20%、25%、5%、5%、5%和10%的出口關稅。同時，實施糧食出口許可和出口配額制度。2008年11月取消了玉米、大豆和玉米粉出口關稅，將小麥、面粉和大米的出口稅率下降至3%、8%和3%。2010年7月我國取消了玉米粉出口退稅政策。

市場經(jīng)濟發(fā)達情形下，即使糧食價格上漲，糧食可獲得性也較高。如市場機制不完善，不管糧食價格如何，糧食可獲得性低。加強糧食出口限制的紀律有利于穩(wěn)定國際市場糧食價格，提升糧食進口國對國際市場的信心。對于糧食出口國而言，取消糧食出口限制有如下好處:消除本國糧食貿易政策不確定性，增加糧食進口國對本國市場的信心;鼓勵本國農業(yè)投資，擴大糧食產(chǎn)量;通過WTO 多邊貿易體制，與其他糧食出口國和進口國協(xié)調糧食貿易政策，避免個體最優(yōu)決策導致的集體囚徒困境;使糧食出口限制紀律和糧食進口限制紀律相協(xié)調。

(二)積極推動WTO農業(yè)貿易談判

我國應積極參與WTO 農業(yè)貿易談判，完善多邊框架下的糧食出口限制紀律，并遵循:

1.國際食品援助不適用糧食出口限制政策

相比較全球糧食貿易數(shù)量而言，國際組織人道主義食品援助數(shù)量較少，不會對糧食出口國食品安全有大的影響。2008年國際組織大米援助數(shù)量85.20 萬噸，占國際大米貿易量的比重僅為3.1%。小麥援助數(shù)量144.40 萬噸，占國際小麥貿易量的比重僅為1.1%。

2.加強現(xiàn)有出口限制紀律

可以采納2008年日本和瑞士的提案，要求成員國在實施糧食出口限制政策之前提前通知WTO農業(yè)委員會，就糧食出口限制措施、對其他成員國糧食安全的影響、糧食出口限制政策的期限等作出明確說明。限制糧食出口的國家應對利益相關國家的磋商要求給予積極回應。如果磋商時間太長，糧食出口國可先行實施糧食出口限制，但需要遵守仲裁機構的仲裁結果，對利益相關國的損失進行賠償。一國可以實施糧食出口限制政策，但是其糧食出口量占國內糧食產(chǎn)量的比重不變。

確定貧困糧食凈進口國名單和主糧種類。一國不能限制本國糧商對貧困糧食凈進口國主糧出口。糧食出口限制和出口關稅政策都是不合法的，但是可以規(guī)定例外情形。在例外情形下，一國可以依據(jù)觸發(fā)機制對主糧出口實行出口限制。類似進口限制紀律，將所有非關稅出口限制政策關稅化，約束最高出口關稅稅率，并且根據(jù)關稅削減減讓表按期降低具體糧食的出口關稅稅率，直至實現(xiàn)糧食自由貿易。

多邊貿易體制下，我國應摒棄狹隘的糧食進口替代思想，在確保國內糧食生產(chǎn)能力的同時積極利用國際市場保障糧食安全。從國外進口部分飼料糧，滿足居民肉類消費需求。鼓勵糧食企業(yè)對外直接投資，構建跨國糧食供應鏈。將一部分資源消耗大的農業(yè)生產(chǎn)能力留在國外，減輕國內資源環(huán)境壓力。引進跨國糧食企業(yè)資金和技術，提高糧食市場開放度。糧食國內支持不能突破微量許可限制，并盡可能減少價格扭曲。糧食安全保障政策應有利于伙伴國糧食出口，提高對方國家農民收入。糧食進口不能引起國際糧食市場的劇烈變動，影響缺糧國家利益。保護農村生態(tài)環(huán)境，提高糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性。發(fā)展糧食加工業(yè)，進口原料糧，出口加工糧，產(chǎn)業(yè)內貿易和產(chǎn)業(yè)間貿易并舉。

注釋:

［1］Konandreas P.，“Trade Policy Responses to Food Price Volatility in Poor Net Food－ importing Countries”，ICTSD and FAO Issue Paper，no.42 (June 2012).

［2］The World Bank，“Food Price Watch”，available at http://www.worldbank.org/en/topic/poverty/publication/food－price－watch－may－2014.

［3］WTO，“United States－ Measures Treating Export Restraints as Subsidies”，WTO Report of the Dispute Settlement Panel.WT/DS194/R (2001－ 06－ 29).

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［13］Hennicke L.，“Chile Grain and Feed Annual 2006”，USDA Foreign Agricultural Service GRAIN Report，2006.

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［19］［24］George Welton，“The Impact of Russia’s 2010 Grain Export Ban”，Oxfam Research Reports，(June 2010).

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［21］Headey D.，“The Impact of the Global Food Crisis on Self－ Assessed Food Security”，the World Bank Policy Research Working Paper，no.6329 (January 2013).

［22］［27］Martin W. ＆ Anderson K.，“Export Restrictions and Price Insulation during Commodity Price Booms”，American Journal of Agricultural Economics，vol.94，no.2 (August 2012)，pp.422－427.

［23］Bouet A. ＆ D.Laborde Debucquet，“Economics of Export Taxation in a Context of Food Crisis:A Theoretical and CGE Approach Contribution”，IFPRI Discussion Paper，no.0094 (June 2010).

［25］Rutten M.，Shutes L. ＆ Meijerink G.，“Sit Down at the Ball Game:How Trade Barriers Make the World Less Food Secure”，F(xiàn)ood Policy，vol.38(November 2012)，pp.1－10.

［26］Timmer P.，“Managing Price Volatility:Approaches at the Global，National，and Household Levels”，Working Paper of the Center for Food Security and the Environment，Stanford University，(May 2011).

［28］Brahmbhatt M. ＆ Christiaensen L.，“Rising Food Prices in East Asia:Challenges and Policy Options”，Mimeo of the World Bank，2008.

［33］Meilke K.，“Does the WTO Have a Role in Food Crises”，The Estey Centre Journal of International Law and Trade Policy，vol.9，no.2 (2008)，pp.146－155.

［35］Bradsher K. ＆ Martin A.，“Hoarding Nations Drive Food Costs Ever Higher”，the New York Times(2008－06－30).

［38］Karapinar B.，“Defining the Legal Boundaries of Export Restrictions:A Case Law Analysis”，Journal of International Economic Law，vol.15，no.2 (May 2012)，pp.443－479.

［39］Cummings R.W.Jr.，“Experience with Managing Food Grains Price Volatility in Asia”，Global Food Security，no.1 (January 2012)，pp.150－156.

［40］Clay E.J.，Keats S. ＆ Lanser P.，“Incorporating Global Food Price Spikes into the Risk Management Agenda”，Overseas Development Institute Working Paper，(September 2011).