施四清

（福建省南平市浦城縣林業(yè)局，福建 浦城353400）

1 引言

就生態(tài)林的本質(zhì)而言，是指實(shí)現(xiàn)生態(tài)及經(jīng)濟(jì)效益相互協(xié)調(diào)發(fā)展的林業(yè)。生態(tài)林的本質(zhì)特征在于能夠?qū)崿F(xiàn)自然、人工森林兩者生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)平衡，同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的合理利用及對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。生態(tài)公益林建設(shè)是以建立生態(tài)公益林保護(hù)和管理為支撐體系的系統(tǒng)工程，其目標(biāo)是通過(guò)強(qiáng)化保護(hù)管理，提高森林質(zhì)量，充分發(fā)揮生態(tài)公益林的生態(tài)功能，進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境，來(lái)增強(qiáng)生態(tài)效益，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。因此要深入研究林改后生態(tài)公益林保護(hù)管理面臨的新問(wèn)題、新情況，按照生態(tài)優(yōu)先、確保重點(diǎn)、兼顧林農(nóng)經(jīng)濟(jì)效益的原則來(lái)處理好保護(hù)和利用的矛盾。

2 生態(tài)公益林保護(hù)資金投入和管理機(jī)制的探索

生態(tài)建設(shè)的根本經(jīng)營(yíng)目的在于實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。生態(tài)公益林在一定程度來(lái)說(shuō)是屬于公共物品，也就決定了其具有顯著的外部經(jīng)濟(jì)性。由于市場(chǎng)機(jī)制很難對(duì)公共物品的有效供給方面的問(wèn)題加以解決，也就直接決定了生態(tài)建設(shè)無(wú)法有效獲得經(jīng)濟(jì)效益，但其對(duì)下游區(qū)域的人身、財(cái)產(chǎn)安全方面卻有著重要作用。隨著南方集體林區(qū)森林集體林權(quán)制度的深化改革，權(quán)屬大部分都?xì)w屬于農(nóng)民所有，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的分散經(jīng)營(yíng)。針對(duì)于此，為確?？梢詫?shí)現(xiàn)生態(tài)公益林建設(shè)事業(yè)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)加以干預(yù)，通過(guò)財(cái)政資金加以扶持，對(duì)林權(quán)所有者也必須要按照自愿、互利的基本原則采取轉(zhuǎn)讓或者是轉(zhuǎn)包的方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)，逐漸的轉(zhuǎn)讓給集體或者是國(guó)家，最終由集體或者國(guó)家所有經(jīng)營(yíng)。換句話說(shuō)，也就是產(chǎn)權(quán)歸屬于國(guó)家的由國(guó)家投入產(chǎn)權(quán)歸屬于社會(huì)的由社會(huì)進(jìn)行管理補(bǔ)償，產(chǎn)權(quán)歸屬于集體的，則可以通過(guò)租賃或者是拍賣(mài)的方式給國(guó)家，實(shí)現(xiàn)由國(guó)家予以管理及投入，或者由國(guó)家投入及補(bǔ)償。

在生態(tài)林業(yè)的建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)注意對(duì)多方建設(shè)資金的籌措，除了必要的國(guó)家投入之外，還應(yīng)該依據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的基本原則籌措資金，構(gòu)建并完善森林生產(chǎn)的補(bǔ)償機(jī)制。依托于森林而獲取受益的例如風(fēng)景區(qū)、水電站、煤礦以及自來(lái)水公司等這些單位來(lái)說(shuō)，應(yīng)逐漸進(jìn)行綠化費(fèi)的征收，作為資源補(bǔ)償費(fèi)加以利用。就下游尤其是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)來(lái)說(shuō)，則亟需對(duì)其上游生態(tài)環(huán)境加以保護(hù)。在鑒于1998年特大洪災(zāi)的慘痛教訓(xùn)下，也使我們徹底認(rèn)識(shí)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性，若無(wú)法實(shí)現(xiàn)上游生態(tài)環(huán)境的良好，則無(wú)法保證下游地區(qū)的安全，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)方面也會(huì)隨時(shí)受到重創(chuàng)。由此，應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)（稅）的征收，用在生態(tài)管護(hù)與建設(shè)上?，F(xiàn)如今，南平市生態(tài)公益林建設(shè)的投入機(jī)制堅(jiān)持以政府公共財(cái)政為主、全社會(huì)共同參與的原則；本著縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村“齊抓共管”的要求，將生態(tài)公益林建設(shè)納入政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，補(bǔ)償基金納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行?？顚Ｓ茫坏脭D占、挪用。使補(bǔ)償資金及時(shí)、足額發(fā)放到林農(nóng)手中。

3 建立健全生態(tài)公益林保護(hù)和管理模式

生態(tài)公益林的建設(shè)旨在實(shí)現(xiàn)以政府作為主導(dǎo)、突出重點(diǎn)、加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃、依法保護(hù)、權(quán)責(zé)分明以及分級(jí)管理的基礎(chǔ)方針指導(dǎo)下，同時(shí)堅(jiān)持政府與社會(huì)的雙重投入，生態(tài)保護(hù)與合理利用相結(jié)合的基本原則。在堅(jiān)持遵循森林自然交替規(guī)律的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)封、造、補(bǔ)、撫、管等諸多方面的有效結(jié)合，以天然更新為主、以人工促進(jìn)天然更新為輔，落實(shí)保護(hù)與發(fā)展的齊頭并進(jìn)，逐漸將生態(tài)公益林建設(shè)成為結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、穩(wěn)定且可持續(xù)發(fā)展的森林生態(tài)系統(tǒng)，并最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的統(tǒng)一、和諧。

就生態(tài)公益林的保護(hù)、經(jīng)營(yíng)管理方面來(lái)說(shuō)，各級(jí)人民政府進(jìn)行總體負(fù)責(zé)，各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)則負(fù)責(zé)組織實(shí)施工作，縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)、國(guó)有林場(chǎng)、自然保護(hù)區(qū)則負(fù)責(zé)本轄區(qū)之內(nèi)的生態(tài)公益林建設(shè)、保護(hù)的管理活動(dòng)。就轄區(qū)內(nèi)實(shí)施生態(tài)公益林保護(hù)、管理的主體來(lái)說(shuō)，則為各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)的森林資源管理機(jī)構(gòu)以及派駐鄉(xiāng)或者鎮(zhèn)的林業(yè)工作站。就生態(tài)公益林的保護(hù)、管理、監(jiān)督以及相關(guān)違法案件的查處工作來(lái)說(shuō)，則由各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)的林政資源管理機(jī)構(gòu)、森林公安全權(quán)負(fù)責(zé)。就生態(tài)公益林的資金使用管理與監(jiān)督方面來(lái)說(shuō)，則由各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)的計(jì)劃財(cái)務(wù)、林業(yè)基金管理機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)予以負(fù)責(zé)。各地通過(guò)近年來(lái)生態(tài)公益林管護(hù)形式的試點(diǎn)探索，已形成了多種多樣的管護(hù)模式。

3.1 條嶺模式

即把全村生態(tài)林共劃分為3大片，實(shí)行聯(lián)戶承包、簽訂合同、按經(jīng)營(yíng)股權(quán)分益。股份按人口總數(shù)設(shè)置，自愿參加，每人交20元入股（以押金代股金），并與上級(jí)撥給的公益林管護(hù)費(fèi)捆在一起使用，實(shí)行專職護(hù)林員和農(nóng)戶監(jiān)督相結(jié)合的聯(lián)防聯(lián)保管護(hù)制度。生態(tài)林達(dá)防護(hù)成熟年齡時(shí)進(jìn)行的限制性利用收益，按6∶4分成，即參股管護(hù)人員股份分利占60%，村集體占40%。

3.2 漁梁模式

浦城縣仙陽(yáng)鎮(zhèn)漁梁村在村民大會(huì)上征求村民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一思想制定了《封山育林禁約》，規(guī)定：一是全村統(tǒng)一劃出一塊林地作為村民日常生活用柴，其余山場(chǎng)統(tǒng)一實(shí)行封山育林；二是不準(zhǔn)干柴運(yùn)出村外；三是不準(zhǔn)在封山育林區(qū)域亂砍濫伐；四是違反《封山禁約》的，處罰給全村每戶村民發(fā)放0.5kg大米；五是全村統(tǒng)一設(shè)置7個(gè)集體蒸飯點(diǎn)，節(jié)約能源，方便生活；六是成立專業(yè)護(hù)林小組，由8人組成，加入村干部配套工作，進(jìn)行巡山巡夜，加強(qiáng)防盜防竊工作。

3.3 鄭坊模式

順昌縣鄭坊鄉(xiāng)成立鄉(xiāng)生態(tài)公益林聯(lián)防隊(duì)，由鄉(xiāng)分管領(lǐng)導(dǎo)任隊(duì)長(zhǎng)，林業(yè)站站長(zhǎng)任副隊(duì)長(zhǎng)，各村護(hù)林員由鄉(xiāng)聯(lián)防隊(duì)統(tǒng)一管理，實(shí)行聯(lián)動(dòng)集體管護(hù)，增加管護(hù)功效。

4 加強(qiáng)地方森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

在逐步實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建與完善過(guò)程中，資金是不可或缺的重要保證。由于森林生態(tài)效益具有的公益性質(zhì)也就在很大程度上決定了其補(bǔ)償資金具有的公益性質(zhì)，由此對(duì)其構(gòu)成方面來(lái)看，則應(yīng)重點(diǎn)由政府承擔(dān)。在進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建時(shí)，必須要確保其具有多層次性。由于公益林建設(shè)投資及森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制依據(jù)財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分原則，由中央政府及地方各級(jí)政府承擔(dān)，因此將公益林的建設(shè)與管理均納入到了各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算中，并實(shí)現(xiàn)對(duì)其的優(yōu)先安排。對(duì)于關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重大生態(tài)工程建設(shè)內(nèi)容，國(guó)家財(cái)政首當(dāng)其中的需要予以重點(diǎn)保證。就地方規(guī)劃的區(qū)域性生態(tài)工程建設(shè)投資來(lái)說(shuō)，則應(yīng)納入到地方的財(cái)政預(yù)算中，部門(mén)規(guī)劃的相應(yīng)生態(tài)工程建設(shè)投資，則要納入到相關(guān)工程的整體預(yù)算中去。在上述基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)中央、省、市、縣四級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的逐步構(gòu)建與完善。

5 允許限制性采伐利用，減少林農(nóng)的生活壓力

根據(jù)不同類型的生態(tài)公益林，采用不同的建設(shè)方式，以期在充分發(fā)揮其生態(tài)效益的同時(shí)，林農(nóng)能獲取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)效益。對(duì)宜林地和林中空地，按照公益林的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，采取有效措施，宜封則封，宜造則造，盡快恢復(fù)森林植被；對(duì)生態(tài)功能低下的疏林地，做好合理補(bǔ)植及嚴(yán)格封育的工作，有效改善林分結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上逐漸促進(jìn)生態(tài)功能的提升。在以各不相同的生態(tài)區(qū)位的生態(tài)公益林發(fā)揮功能各異的基礎(chǔ)上，劃分為3個(gè)等級(jí)進(jìn)行保護(hù)管理和限制性采伐利用。

（1）Ⅰ級(jí)保護(hù)即特殊保護(hù)。自然保護(hù)區(qū)、保護(hù)區(qū)、保護(hù)小區(qū)、革命紀(jì)念地、名勝古跡以及生態(tài)區(qū)位極其重要和生態(tài)環(huán)境相當(dāng)脆弱地區(qū)的森林。予以嚴(yán)格的禁封管護(hù)，禁止任何采伐工作。

（2）Ⅱ級(jí)保護(hù)即重點(diǎn)保護(hù)。重點(diǎn)區(qū)位里的特種用途林以及處于防護(hù)林中的天然林。其經(jīng)營(yíng)措施以封育、改造為重點(diǎn)，嚴(yán)禁帶有商業(yè)性的采伐發(fā)生，只允許撫育或者是帶有更新性質(zhì)的采伐，施行限制采伐。

（3）Ⅲ級(jí)保護(hù)即一般保護(hù)。位于防護(hù)林中的人工林、竹林，重點(diǎn)區(qū)位中的商品林。在確保生態(tài)功能正常的基礎(chǔ)上，予以合理采伐利用，允許的方式包括漸伐或者是擇伐，套種綠化樹(shù)種或者珍貴樹(shù)種，套種闊葉樹(shù)；在借助人工促進(jìn)的基礎(chǔ)上，逐漸形成混交林或者是復(fù)層林，以此來(lái)確保生態(tài)公益林將其景觀效益、生態(tài)功能發(fā)揮到最大。對(duì)于這些生態(tài)區(qū)位中的人工林，采取的方式為限額采伐或者是限制采伐。

6 林改后生態(tài)公益林保護(hù)管理模式的探索

林改后，權(quán)屬的多樣性決定了管護(hù)形式的多樣性，應(yīng)大幅度吸取資金投入到林業(yè)中，對(duì)諸多不同種類參與到生態(tài)建設(shè)中的投資主體加以鼓勵(lì)，同時(shí)引導(dǎo)大眾借助社會(huì)資金辦立股份制林業(yè)。這是因?yàn)楣煞葜屏謽I(yè)具有利益直接、產(chǎn)權(quán)明確等諸多優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)還能使已經(jīng)分散的生產(chǎn)要素得到優(yōu)化組合、合理配置。無(wú)論是對(duì)于哪一種產(chǎn)權(quán)的公益林，應(yīng)實(shí)行一視同仁、同等對(duì)待的補(bǔ)償政策。

（1）對(duì)生態(tài)公益林實(shí)施林場(chǎng)化管理，以林業(yè)局或林業(yè)站的名義與村民簽定租賃合同，組建公益林場(chǎng)，將還是屬于個(gè)人經(jīng)營(yíng)的生態(tài)公益林轉(zhuǎn)交給公益林場(chǎng)。除了在租賃期內(nèi)林地的權(quán)屬不變之外，其它的林木及土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)以及使用權(quán)均歸林場(chǎng)，林場(chǎng)實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)與使用，其租金（承包款）則按小班現(xiàn)有林的功能等級(jí)確定。實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益林的林場(chǎng)化管理，不僅可以確保在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性，而且又能實(shí)現(xiàn)以林業(yè)站、林業(yè)局作為根本，并進(jìn)一步提高生態(tài)公益林生態(tài)功能奠定了組織、管理及技術(shù)等諸多方面的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是對(duì)公益林管護(hù)的一種有益探索。

（2）鼓勵(lì)企事業(yè)單位認(rèn)領(lǐng)生態(tài)公益林。對(duì)于有能力且有志于從事公益事業(yè)的企事業(yè)單位，應(yīng)鼓勵(lì)和積極引導(dǎo)他們認(rèn)領(lǐng)生態(tài)公益林。

（3）對(duì)于生態(tài)公益林或者是森林公園范圍內(nèi)生態(tài)地位相對(duì)重要的生態(tài)公益林來(lái)說(shuō)，應(yīng)實(shí)際依據(jù)生態(tài)建設(shè)、管理的基本要求，在獲得所有者、經(jīng)營(yíng)者同意的基礎(chǔ)上，確保不會(huì)影響到林地用途，一次性或者分次對(duì)其所有經(jīng)營(yíng)的林地、林木及林果進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，轉(zhuǎn)交給林業(yè)行政主管部門(mén)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，以此來(lái)促進(jìn)生態(tài)公益林整體建設(shè)管理水平的提高。對(duì)居住在上述生態(tài)公益林范圍內(nèi)的人家，也將在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)中的中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)，有計(jì)劃有步驟地實(shí)施生態(tài)移民，從根本上解決生態(tài)公益林的保護(hù)管理問(wèn)題。

（4）進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)公益林建設(shè)資金來(lái)源的拓展，引導(dǎo)并鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織或者是各界人士捐資建設(shè)生態(tài)公益林。對(duì)積極保護(hù)生態(tài)公益林的單位和個(gè)人，應(yīng)給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。為提高單位或個(gè)人捐建生態(tài)公益林的積極性，可以實(shí)行生態(tài)公益林命名權(quán)辦法，凡是企業(yè)捐建的生態(tài)公益林可以由企業(yè)對(duì)其進(jìn)行命名。

［1］丘偉巧，謝水朋.九連山林場(chǎng)生態(tài)公益林示范區(qū)建設(shè)技術(shù)與效益分析［J］.綠色科技，2014（6）.

［2］馬書(shū)林.師宗縣公益林建設(shè)現(xiàn)狀及管理對(duì)策［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2013（9）.