成 量，盧紅光

(江蘇省南通市林業(yè)局，江蘇 南通 226018)

1 高速公路綠色通道工程的發(fā)展

在南通市全面建設小康社會，努力爭當江北“兩個率先”排頭兵的大背景下，為改善全市沿路、沿水生態(tài)環(huán)境，推進全面小康社會中森林覆蓋率24%的綠化指標任務，2008年8月，南通市政府出臺了《關于加快推進全市綠色通道建設的通知》，正式啟動以高速公路、鐵路、骨干河道為主的綠色通道綠化工程[1]。即“3211”沿路綠化工程(高速公路和鐵路單側寬30 m、國省道20 m、縣鄉(xiāng)道10 m、農村道路1行以上喬木)和“5221”沿水綠化工程(江海堤50 m以上、圩堤20 m、1～4級河道單側20 m、溝渠單側1行以上喬木)。各縣(市、區(qū))政府把高速公路綠色通道建設工程作為本轄區(qū)生態(tài)建設的重中之重，列為2009年度全縣(市、區(qū))重點工作，加快推進通道綠化工作，切實付諸行動。

經(jīng)過8個月的緊張實施，至2009年底，南通境內2條主要高速公路沈海高速(G15)、滬陜高速(G40)總長233 km綠色通道建設全面完成，除溝、塘、路、橋、房屋等不能造林外，可謂應栽盡栽，實現(xiàn)了高標準綠化，成為綠化成果的典型。

經(jīng)調查，綠色通道造林樹種以意大利楊樹為主，少有女貞、香樟、銀杏、杉木、水杉、中山杉等喬木。造林苗木平均胸徑5～10 cm，項目建設以工程化造林為主，造林成活率達95%左右。主體林帶單側寬度均在30 m以上，最寬處達150 m，綠化總面積近1 300 hm2。租地造林是解決造林用地的主要手段[2]，由縣(市)、區(qū)政府負責統(tǒng)一土地流轉，租期5～10 a不等。造林收益根據(jù)各地區(qū)實際情況略有不同，如:政府投資集體所有、政府投資承包者所有、政府投資農戶所有和企業(yè)參與利益分成等。

經(jīng)過近幾年對高速公路綠色通道的不斷建設和完善提升，如今高速公路2側樹木已經(jīng)成林、成景，郁閉度逐年提高，被廣大干部群眾贊譽為優(yōu)良的生態(tài)線、靚麗的風景線和惠民的致富線，充分展示了南通市近幾年的綠化成果和良好的生態(tài)形象。隨著林木的不斷生長，特別是意大利楊樹等速生樹種樹高已到10 m以上，從楊樹幼齡林形成郁閉后均未采取透光伐、疏伐等森林撫育采伐措施，現(xiàn)有林分密度偏大，林分質量偏低，對各種自然災害的抵抗能力差。林木病蟲害每年都有發(fā)生，影響樹木生長。通過調查情況看，危害高速公路2側意大利楊樹林的主要病蟲害包括楊扇舟蛾、楊小舟蛾、柳藍葉甲、蝸牛、星天牛、光肩星天牛、楊樹黑斑病等[3]，每年都需要投入大量人力、物力、財力進行防治。同樣隨著樹木不斷增高，林業(yè)案件發(fā)案率呈上升態(tài)勢，對綠色通道生態(tài)和景觀造成很大破壞。

2 高速公路綠色通道林木管護存在問題

隨著高速公路綠色通道內林木高度和蓄積的增長、且由于土地租期的臨近、樹木撫育更新期到來、政府與企業(yè)和農戶合同履行、收益分配等因素，高速公路綠色通道林木生存和發(fā)展空間遇到了問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在:

(1)土地使用矛盾突出。南通地處江海平原地區(qū)，人口多，土地復種指數(shù)高達238%，高出全省平均水平60%，而海門農田復種指數(shù)達256%，列全國縣級市第1。能從農戶手中流轉出土地滿足高速公路綠色通道建設需要已經(jīng)相當不容易。然而就是在這有限的造林用地上，電力、水利、通訊、高炮廣告、農戶等在一起多頭擠占，經(jīng)常會發(fā)生各種利益沖突，比如樹木高度與高炮廣告牌和電力設施的矛盾、樹木根系、樹蔭脅地影響農作物生長等。由于缺少有效的溝通協(xié)調機制，勢必會造成破壞林木事件發(fā)生因土地性質不明確、行業(yè)法律法規(guī)的不健全和適用沖突等原因，矛盾發(fā)生后都是各執(zhí)一詞，很難裁斷。

(2)發(fā)展規(guī)劃不完善。如今綠色通道發(fā)揮的景觀、生態(tài)和社會效益越來越大，已經(jīng)成為南通生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)的1張靚麗名片。從長遠看，高速公路2側的林帶一定會長期保存下去，并不斷鞏固其重要的功能地位。但目前面臨的問題是缺少中長期的發(fā)展規(guī)劃。以現(xiàn)在最長的10 a土地租賃期算，再過3 a也已期滿。到期后的土地使用政策、資金保障、林木管護等問題，以及5，10 a及更長時期綠色通道的建設目標、建設規(guī)模、建設標準等因沒有具體規(guī)劃和指標?，F(xiàn)有的涉及到綠色通道建設的工作規(guī)劃也只是側重造林方面的政策要求，無法滿足長期發(fā)展的需要，還需要進一步補充、完善、細化。沒有規(guī)劃，企業(yè)、農戶看不到發(fā)展前景，也勢必會影響繼續(xù)與政府合作的意愿和積極性。

(3)樹種單一，林分結構不合理。林分結構因子通常包括樹種、年齡、直徑、樹高及個體分布格局等，高速公路綠色通道的林帶最突出的問題就是大片的意大利楊樹純林，樹種單一。導致了季相色彩變化少，無法做到點、線、面綠化有機結合，使綠色通道綠化單調。同時造成生物多樣性的缺失，病蟲害多，防治難度大，對惡劣天氣抵御差等問題。此外，高速公路綠色通道的林帶除樹種單一外，還缺少科學的森林經(jīng)營管理，也是影響林分功能發(fā)揮的重要因素。由此可見，綠色通道林木的功能發(fā)揮還有很大的潛力空間。

(4)管護責任不明確。從管護方式看，高速公路綠色通道建設多采用統(tǒng)一招標，工程化造林。林木種植后2～3 a由中標的造林公司負責管護，期間造林的保存率和成活率很高。造林合同結束后，管護責任又會回歸到政府和出租土地的農戶。政府和農戶之間的管護責任與造林的收益分成掛鉤，只有個別地區(qū)采取了招標管護單位的方式。按造林收益分擔管護責任看似合理，但在南通地區(qū)效果不佳。主要原因是林木收益周期長，且與其他作物比較收益不高。農戶所有土地資源有限，分到收益的絕對數(shù)量較少;基層政府管護主體難明確，追責機制不健全。

(5)管理政策和管理措施缺少前瞻性。由于缺少必要的生態(tài)補償機制，致使綠色通道樹木撫育更新等森林經(jīng)營工作滯后，林內樹種更新困難，林木生長緩慢，林分質量和效益低下。目前，南通市高速公路綠色通道范圍并未全部納入各地縣級林地保護利用規(guī)劃中，按照江蘇省省級生態(tài)公益林劃定政策，可以肯定上述范圍內的林地林木也未全部納入了生態(tài)效益補償范圍，市級也未建立相應的生態(tài)效益補償機制?，F(xiàn)有管理體制不適應綠色通道林地、林木合理經(jīng)營和流轉的需要，不利于綠色通道林業(yè)資源的規(guī)范化、法制化管理。

3 高速公路綠色通道林木管護的對策

開展通道綠化是推進經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重要手段，是推進生態(tài)文明建設的重大舉措，是對數(shù)十年綠化成果的保護。為此，要按照“總量穩(wěn)定，功能提升;立足生態(tài)，兼顧景觀;政策保障，嚴格保護;科學發(fā)展，有序利用”的建設總要求，科學制定長期發(fā)展規(guī)劃，通過加強組織領導、完善政策制度、強化責任落實和考核、優(yōu)化管護服務隊伍、加大執(zhí)法宣傳力度等措施，才能保障綠色通道建設健康有序發(fā)展。

(1)堅持規(guī)劃先行，著力提升綠色通道建設水平。認真做好綠色通道規(guī)劃建設工作[4]，統(tǒng)籌高速公路、鐵路、國省道乃至縣鄉(xiāng)道路綠化，努力建成全市一體的綠色通道網(wǎng)絡體系，保持綠化景觀的整體性非常迫切。規(guī)劃要充分對接南通林業(yè)5 a及中長期發(fā)展規(guī)劃，結合地方實際，充分考慮群眾意愿，突出地方特色。

一是明確建設規(guī)模任務。對已建成的沈海高速、滬陜高速綠色通道如擴大建設規(guī)模，必然會帶來用地、資金等壓力，且與前期造林產生生長、景觀差異;如減小建設規(guī)模，會對降低現(xiàn)有的林分功能，因此建議規(guī)模保持不變，重在經(jīng)營管護和功能增效。對通洋高速、海啟高速等剛建成和未建成的高速公路，綠色通道建設標準應不低于沈海和滬陜高速公路綠色通道建設標準，達到全市高速景觀協(xié)調統(tǒng)一。同時，要總結工作經(jīng)驗，配套制定科學的森林經(jīng)營管護措施。

二是明確建設標準要求。制定高速公路綠色通道2側林木更新、撫育、景觀改造明確的統(tǒng)一的建設標準和技術要求。鼓勵營造混交林，提高生物多樣性。樹種選擇遵守適地適樹原則，提倡使用水杉、雪松、側柏、廣玉蘭等易成活、抗災強、病蟲害少的鄉(xiāng)土樹種造林，減少后期管護壓力。在收費站、高速樞紐等地段，鼓勵營造景觀林，明確苗木規(guī)格標準，提升綠色通道整體形象。

三是明確用地、資金等保障。首先要將綠色通道建設保障資金納入各級政府的公共財政預算體系，建立穩(wěn)定長效的投入機制。特別要保障有土地流轉租金和經(jīng)營管護資金的需要。其次政府要充分利用財政投入和森林資源經(jīng)濟收益發(fā)揮“四兩撥千斤”的撬動作用，吸引工商資本、民間資本參與到造林和經(jīng)營管護中來，實現(xiàn)高效可持續(xù)發(fā)展。要注重解決因土地租賃期滿而產生的用地矛盾。從目前情況看，延續(xù)現(xiàn)有土地流轉模式，堅持租地造林，是保護好先期建設成果的最好最便捷的選擇。這樣既保證了林木的穩(wěn)定生長，又確保了下個5，10 a甚至更長時期的造林用地需要。

(2)堅持齊抓共管，保證管護責任落實。鑒于高速公路2側土地和林木涉及到多部門、單位的利益，建議南通市政府牽頭成立南通市高速公路綠色通道建設工作領導小組，建立工作協(xié)調機制，協(xié)調解決建設過程中出現(xiàn)的突出問題，減少用地、林木管護矛盾;相關部門要根據(jù)職能分工，各司其職，做到一級抓一級，一級對一級負責，要把管護責任明確到路段，落實到人頭，加強管護巡查。做好管護和建設的關鍵在責任落實，責任落實的有力抓手就是強化目標考核。通過加強工作督查考核，落實獎懲制度，多方維護好綠色通道的建設。

(3)創(chuàng)新完善政策機制，提升綠色通道管護質量。重點要建立以下保障制度:一是租金補貼的增減機制，保障出租土地的農民合理收入。二是出臺高速公路綠色通道撫育采伐更新管理細則。三是將高速公路2側用地劃入生態(tài)紅線、林業(yè)用地總體規(guī)劃、省級以上重點生態(tài)公益林等管理體系。四是建立市級生態(tài)公益林補償基金制度。同時，要抓好綠色通道撫育管護工作，改變現(xiàn)有的管護模式，鼓勵集約化、專業(yè)化、市場化、企業(yè)化管理。高速公路綠色通道委托企業(yè)代管或成立專職管護公司，便于發(fā)展政策落實執(zhí)行，便于于病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治，便于統(tǒng)一實施更新建設標準，利用管護責任明確，同時又能解決部分就業(yè)崗位。此外，統(tǒng)一的經(jīng)營管護，還能及時掌握林木變化情況，也會減少毀林、濫砍濫伐等現(xiàn)象發(fā)生。

(4)加大宣傳、執(zhí)法，營造濃厚綠化管護氛圍。用宣傳造氛圍，用執(zhí)法立秩序。既要宣傳法律法規(guī)，也要及時向群眾宣傳最新的綠色通道管理政策，在高速沿路人口密集地、村莊、辦公集中區(qū)等醒目位置設立宣傳公示牌，切實提高群眾護林意識，凡是涉及林木撫育、采伐、改造等林木數(shù)量發(fā)生變化的一律要進行公示。嚴肅執(zhí)法，加大打擊力度，對綠色通道內林業(yè)案件從嚴處理，對毀林、盜伐濫伐犯罪行為始終保持高壓打擊態(tài)勢，起到震懾和警示作用。宣傳和執(zhí)法工作要緊密結合，特別對典型案例，要重點宣傳，反復宣傳。

[1]施瑞沖.南通市林業(yè)的現(xiàn)狀與發(fā)展對策[J].林業(yè)科技開發(fā)，2003，17(4):61-63

[2]吳希從.綠色通道 南通林改的“豐產田”[J].國土綠化，2009 (11):36-37.

[3]孫 剛.南通市林業(yè)主要有害生物種類及其發(fā)生趨勢[J].現(xiàn)代農業(yè)科技，2007(23):112.

[4]周學勤，孫羊林，盛富云，等.高郵市環(huán)城綠色通道建設實踐與思考[J].現(xiàn)代農業(yè)科技，2010(14):216.