呂 芳

（山東師范大學 法學院，山東濟南 250014）

黃河三角洲地區(qū)生態(tài)保護的法律問題實證研究
——基于《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》實施效果的分析

呂 芳

（山東師范大學 法學院，山東濟南 250014）

法律在黃河三角洲生態(tài)保護過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。自《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》實施以來，黃河三角洲的生態(tài)環(huán)境獲得了明顯改善，該《規(guī)劃》中規(guī)定的2015年約束性發(fā)展指標也大都提前實現(xiàn)。然而，該《規(guī)劃》的實施過程中也暴露出了該區(qū)域在生態(tài)立法、執(zhí)法以及司法保護機制中存在的一些問題。對此，應(yīng)進一步完善黃河三角州生態(tài)立法，提高生態(tài)執(zhí)法效率，加強生態(tài)環(huán)境的司法保護。

黃河三角洲； 生態(tài)保護；生態(tài)立法

2009年，國務(wù)院批復(fù)的《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）將黃河三角洲的開發(fā)建設(shè)提升到了國家戰(zhàn)略的高度，并在《規(guī)劃》中為該區(qū)域未來的發(fā)展改革描繪了美好愿景。截至目前，《規(guī)劃》實施已有5年，黃河三角洲的生態(tài)獲得明顯改善，法律機制的預(yù)期作用得以有效發(fā)揮，與此同時，現(xiàn)有生態(tài)保護法律機制存在的漏洞也日漸凸顯。對于未來黃河三角洲的建設(shè)開發(fā)而言，在法律機制層面，我們該如何改進，這是關(guān)系到《規(guī)劃》中設(shè)定的遠期目標實現(xiàn)的關(guān)鍵問題。

一、黃河三角洲地區(qū)的生態(tài)樣本分析

（一）黃河三角洲的生態(tài)環(huán)境對比分析：以《規(guī)劃》實施為界限

黃河三角洲地區(qū)地處海陸交匯口，海洋、陸地、內(nèi)河以及濕地生態(tài)等交錯分布，生態(tài)系統(tǒng)獨特，*海洋生態(tài)主要集中在黃河三角洲環(huán)渤海一帶，海岸線近900公里，負15米淺海面積近萬平方公里。該區(qū)域內(nèi)擁有豐富的水產(chǎn)、油氣、海鹽等自然資源，是發(fā)展區(qū)域海洋經(jīng)濟的重要平臺。陸地生態(tài)是黃河三角洲生態(tài)中規(guī)模最大的生態(tài)種類。截止2009年《規(guī)劃》正式實施前，作為陸地生態(tài)的重要載體，黃河三角洲的土地面積約2.65萬平方公里，其中農(nóng)業(yè)用地面積164.2萬公頃，國家鼓勵開發(fā)的鹽堿地面積17.8萬公頃，荒草地面積9.7萬公頃，灘涂面積14.1萬公頃，未利用地面積54.83萬公頃，分別占該區(qū)域土地總面積的62%、7%、4%、5%和21%。豐富的土地資源不僅為黃河三角洲傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了基本要素，也為該地區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造了條件。內(nèi)河生態(tài)是黃河三角洲不可忽視的重要生態(tài)形態(tài)。黃河三角洲過境河流較多，潮河、小清河、徒駭河等共約20條。這些客水資源，以及黃河，為黃河三角洲地區(qū)提供了地表水，也是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市生活重要的用水來源。濕地生態(tài)是黃河三角洲最具特色的生態(tài)系統(tǒng)。黃河三角洲擁有全國面積最大、增長最快的新生河口三角洲濕地，其中既包含了河口、灘涂、蘆葦濕地等類型的自然濕地，也包括了水庫、溝渠濕地等人工濕地。濕地區(qū)域內(nèi)動植物種類多樣，生態(tài)功能豐富，是建設(shè)高效生態(tài)經(jīng)濟的重要陣地。參見顧朝林、楊煥彩等編著：《黃河三角洲發(fā)展規(guī)劃研究》，東南大學出版社2011年版，第43頁。資源優(yōu)勢明顯，但同時也面臨著一系列嚴重的生態(tài)環(huán)境危機，如海洋災(zāi)害頻發(fā)、陸域生態(tài)環(huán)境嚴重污染、內(nèi)河水質(zhì)嚴重破壞以及濕地生態(tài)功能減弱等。為此，《規(guī)劃》提出了“2015年近期目標”和“2020年遠期愿景”兩套指標體系，并設(shè)置了“主要污染物排放總量”、“林木覆蓋率”、“城市污水集中處理率”等“約束性”標準。截至目前，以黃河三角洲兩大核心城市濱州、東營為例，《規(guī)劃》中的約束性指標基本實現(xiàn)。其中，濱州市“主要污染物排放總量”、“林木覆蓋率”兩項指標完成進度超過《規(guī)劃》預(yù)期，“城市污水集中處理率”在90%以上，超過《規(guī)劃》指標10個百分點，也完全符合《規(guī)劃》中約束性指標實現(xiàn)的時間要求。與此同時，黃河三角洲區(qū)域最為突出的原生性生態(tài)環(huán)境問題也得到了較大幅度的改善。

首先，海洋災(zāi)害發(fā)生的頻次有所減少，災(zāi)害后果也有所減輕。根據(jù)山東省海洋與漁業(yè)廳在2010至2015年發(fā)布的《山東省海洋環(huán)境公報》（2009—2014年）顯示，與2009年相比，除煙臺萊州區(qū)域海水入侵距離有所增加外，濱州、濰坊寒亭區(qū)和昌邑區(qū)域海水入侵距離基本穩(wěn)定或有所下降；土地鹽漬化范圍基本穩(wěn)定或有所下降。而在赤潮方面，2013年小清河口附近海域發(fā)生赤潮2次，分布面積共約80平方公里，2014年“萊州——招遠”近岸海域發(fā)生赤潮1次，面積約66平方公里，但引發(fā)赤潮的藻類均為無毒類。

其次，大氣污染、林木覆蓋率低等典型的陸域生態(tài)問題有所緩解。據(jù)《山東統(tǒng)計年鑒》（年）統(tǒng)計信息顯示，2010年東營市二氧化硫排放量約為7.5萬噸，較2009年減少11%。至2013年二氧化硫排放量約為5.5萬噸，較2009年減少35%。生態(tài)綠化工程收效顯著。東營市自2007年開始的“三網(wǎng)”綠化工程，累計完成綠化面積87萬畝，植樹1億多株。2012年啟動了生態(tài)林場建設(shè)工程，規(guī)劃5年建設(shè)萬畝以上生態(tài)林場30處，新增造林80萬畝，先期建設(shè)的11處生態(tài)林場已完成造林24.8萬畝。

此外，水環(huán)境質(zhì)量得到改善。以濱州市為例，截至2009年底，該市8個省控斷面中，COD平均濃度為47.3mg/L，氨氮平均濃度為5.1mg/L，到2013年上半年，流域COD和氨氮均值為31 mg/L和2.94 mg/L，分別下降34%和42%，完全符合魚類生存的可參考性指標（COD≤60mg/L、氨氮≤6mg/L）。2013年全市共監(jiān)測12處生活飲用水水源地（其中地表水水源地9處，地下水水源地3處），水質(zhì)全部符合國家飲用水水源地水質(zhì)標準，這也是《規(guī)劃》實施來連續(xù)第四年符合國家標準。

與此同時，濕地修復(fù)和生態(tài)保護效果明顯。在黃河三角洲自然保護區(qū)，近年來，借助黃河調(diào)水調(diào)沙時機，保護區(qū)內(nèi)修復(fù)濕地30多萬畝，北部區(qū)域補水2萬畝。濕地修復(fù)有效地促進了保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善，也為鳥類創(chuàng)造了良好的棲息條件。2013年保護區(qū)內(nèi)國家一級保護鳥類東方白鸛成功繁殖36對，當年繁殖雛鳥114只。2014年東方白鸛共有60巢參與繁殖，其中有39巢繁殖成功，繁殖雛鳥106只。自發(fā)現(xiàn)東方白鸛繁殖以來，累計繁殖東方白鸛雛鳥591只，黃河三角洲自然保護區(qū)成為我國最大的東方白鸛繁殖地。*上述數(shù)據(jù)來自2014年4月24-25日筆者參與的山東省法學會與東營市法學會、濱州市法學會開展的關(guān)于《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》實施效果評估的座談會上相關(guān)主管部門提供的資料。

（二）《規(guī)劃》實施后黃河三角洲仍然存在的主要生態(tài)問題

《規(guī)劃》實施之后，黃河三角洲地區(qū)仍然存在一些生態(tài)環(huán)境問題，由于形成原因的復(fù)雜性，并沒有獲得明顯收效。

其一，部分生態(tài)環(huán)境問題所需的修復(fù)周期長，短期內(nèi)難見效果。以土壤污染為例，盡管在綠色農(nóng)業(yè)政策的指導(dǎo)下，以壽光為代表的農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)在平衡施肥、減少農(nóng)藥播撒以及土壤改良等方面有所成效，但此前土壤污染所致的化肥、農(nóng)藥殘留向深處滲透，要根除污染影響，還需要漫長的時間。

其二，一些生態(tài)環(huán)境問題受自然條件影響較大，又缺乏治理長效機制，難以保證生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善。以黃河三角洲濕地生態(tài)為例，黃河來水的季節(jié)性影響了濕地恢復(fù)區(qū)的補水效果。如果沒有替代性技術(shù)方案和配套措施，自然修復(fù)的效果將很難滿足濕地生態(tài)的基本需求。

其三，個別生態(tài)環(huán)境問題雖有明顯改善，但距離全省的生態(tài)保護基本水平仍有差距。山東省政府新聞發(fā)布會上公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年全省COD和氨氮平均濃度分別為24.5mg/L和1.04mg/L，而流域水質(zhì)治理初見成效的濱州市，流域COD和氨氮均值為31 mg/L和2.94 mg/L，分別超過全省基本水平26.5%和183%。*參見馬俊驥：《山東水環(huán)境連續(xù)11年改善 攻克南水北調(diào)東線水污染》，2014年7月23日。http://www.dzwww.com/shandong/sdnews/201407/t20140723_10702901.htm，訪問時間2014年7月25日。淡水資源缺乏，是山東省突出的生態(tài)問題， 2013年全省人均淡水資源量為299.7立方米，而濱州市人均淡水資源量為266立方米，*參見《山東統(tǒng)計年鑒》（2013）和《濱州統(tǒng)計年鑒》（2013）。生態(tài)用水缺口較大。

其四，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況不均衡。在濱州市環(huán)保局發(fā)布的《2013年濱州市環(huán)境狀況公報》中提到，全市兩流域27個重點河流考核斷面中，有8個斷面達到達標邊緣水質(zhì)目標要求，有19個斷面未達標。除黃河能達到Ⅲ類水質(zhì)目標要求，廣利河、支脈河達到Ⅴ類水體水質(zhì)要求外，其余河流尚有差距。而《2014年山東省環(huán)境狀況公報》顯示，在城市空氣環(huán)境監(jiān)測中，就二氧化硫年均濃度來看，東營近0.07mg/m3，濱州略低，而煙臺僅約為0.035 mg/m3，可見其污染物排放仍比較嚴重。

我們不難發(fā)現(xiàn)，在上述列舉的黃河三角洲生態(tài)保護所面臨的困境中，有些問題主要是客觀原因所致，比如濕地補水問題。但大部分問題，主要還是受制于制度因素。在黃河三角洲生態(tài)保護的過程中，制度尤其是法律制度的合理性和強制性，是確?！兑?guī)劃》目標實現(xiàn)的關(guān)鍵。

二、黃河三角洲生態(tài)保護中的法律機制及分析

黃河三角洲生態(tài)保護的法律機制主要包括立法*這里的“立法”是一個相對寬泛的概念。正如后文所述，黃河三角洲目前能稱之為“（廣義）法律”，至少是地方性法規(guī)和政府規(guī)章的生態(tài)立法十分稀缺，大部分實際上在起著生態(tài)立“法”作用的，是不具有法律層級效力的規(guī)范性文件。但為了表述方便，尤其是解決措施提出的針對性，此處使用“立法”之說。、執(zhí)法和司法三個方面。立法機制是基礎(chǔ)，立法質(zhì)量將直接影響生態(tài)保護的現(xiàn)實效果。執(zhí)法機制是核心，執(zhí)法不力將嚴重延緩生態(tài)保護目標實現(xiàn)的進程。司法機制是保障，司法不公會大大削弱生態(tài)保護的法律權(quán)威。只有形成科學立法、高效執(zhí)法、公正司法的綜合法律機制，才能確保黃河三角洲生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善，為高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)營造良好的外部環(huán)境。誠然，黃河三角洲的生態(tài)改善得益于諸多因素，比如嚴重的生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)狀對人們生態(tài)保護觀念萌生的刺激，各種污染防治、生態(tài)修復(fù)方案和技術(shù)對生態(tài)破壞后果的緩解和改善，等等。在某種意義上，市場機制也能在生態(tài)保護的資源配置等方面發(fā)揮重要作用。然而，我們必須看到，無論上述哪種因素，如果沒有一個具有強制力的法律制度作為保障，沒有配套的執(zhí)法和司法輔佐，其作用的發(fā)揮將是不確定和不連續(xù)的。因此，從這個意義上講，對于未來黃河三角洲地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展而言，應(yīng)重點關(guān)注其生態(tài)保護的法律機制，剖析現(xiàn)有法律機制存在的問題，并尋找合理的完善措施。

（一）黃河三角洲的生態(tài)立法現(xiàn)狀分析

1、黃河三角洲生態(tài)保護的相關(guān)立法概況。涉及黃河三角洲地區(qū)生態(tài)保護的規(guī)范性法律文件數(shù)量眾多，既有狹義生態(tài)立法，也包含廣義生態(tài)立法。

狹義的生態(tài)立法是指專門調(diào)整黃河三角洲地區(qū)生態(tài)保護問題的規(guī)范性法律文件。從效力等級上來看，目前黃河三角洲地區(qū)已頒布的狹義生態(tài)立法，主要限于低效力層次。例如，東營市人大常委會發(fā)布的《關(guān)于建設(shè)生態(tài)市的決議》、《關(guān)于中心城環(huán)境綜合治理的決議》和《關(guān)于加快推進東營市生態(tài)文明典范城市的決定》等文件；東營市人民政府發(fā)布的《山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)管理辦法》、《關(guān)于加強濕地保護管理的意見》、《東營市濕地保護總體規(guī)劃（2011-2020年）》和《東營市濕地保護管理辦法》等文件；東營市海洋與漁業(yè)局編制的《東營市海洋生態(tài)損害賠償和海域使用補償暫行辦法》等。

廣義的生態(tài)立法是指能夠?qū)S河三角洲地區(qū)的生態(tài)保護提供法律依據(jù)，但并不專門調(diào)整本區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題的規(guī)范性法律文件。黃河三角洲地區(qū)廣義的生態(tài)立法效力等級層次鮮明，從中央層面來看，可作為黃河三角洲地區(qū)生態(tài)保護法律依據(jù)的廣義立法，既包括以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為代表的由全國人大常委會頒布的各類生態(tài)環(huán)境保護法律，也包含《中華人民共和國水污染防治法實施細則》、《中華人民共和國防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等行政法規(guī)。此外，還包括《環(huán)境行政處罰辦法》、《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》等部門規(guī)章，以及由最高人民法院、最高人民檢察院頒布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》在內(nèi)的司法解釋。從地方層面來看，調(diào)整黃河三角洲地區(qū)生態(tài)保護行為的規(guī)范性法律文件包括：《山東省機動車排氣污染防治條例》、《山東省湖泊保護條例》、《山東省輻射污染防治條例》、《淄博市林木保護管理規(guī)定》*淄博市是山東省為數(shù)不多的擁有地方立法權(quán)的“國務(wù)院批準的較大的市”之一。但按照《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的設(shè)計，淄博市僅高青縣被列入《規(guī)劃》中。因此，淄博市人大及其常委會，以及淄博市政府頒布的涉及生態(tài)保護的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，僅能算作黃河三角洲區(qū)域內(nèi)的廣義的生態(tài)立法。等地方性法規(guī)；《山東省機動車排氣污染防治規(guī)定》、《山東省濕地保護辦法》、《山東省國有漁業(yè)養(yǎng)殖水域灘涂使用管理辦法》、《山東省環(huán)境污染行政責任追究辦法》等地方政府規(guī)章，以及《小清河流域上下游協(xié)議生態(tài)補償暫行辦法》、《山東省海洋特別保護區(qū)管理暫行辦法》、《山東省環(huán)境保護廳行政處罰裁量基準》、《山東省礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金管理暫行辦法》等地方政府部門規(guī)范性文件。

由于近些年來我國環(huán)境立法整體進程的加快，尤其黃河三角洲地區(qū)的特殊生態(tài)地位被逐漸認知，用來調(diào)整該區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護行為及法律關(guān)系的各級各類規(guī)范性法律文件相繼出臺，最終形成了基本涵蓋環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、損害賠償、責任追究等諸多領(lǐng)域的生態(tài)立法體系，為該區(qū)域內(nèi)的生態(tài)保護提供了相應(yīng)的法律依據(jù)。

2、黃河三角洲的生態(tài)立法存在的問題分析：首先，黃河三角洲的現(xiàn)有狹義生態(tài)立法效力層次普遍偏低，與黃河三角洲的生態(tài)地位以及黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的“國家戰(zhàn)略”層次嚴重不符。作為專門調(diào)整黃河三角洲地區(qū)生態(tài)保護問題的規(guī)范性法律文件，該區(qū)域的狹義生態(tài)立法，主要以市一級人大、政府和政府部門發(fā)布的規(guī)范性文件為主。按照《立法法》規(guī)定，除去省、自治區(qū)政府所在地，以及直轄市的人大及其常委會以及人民政府以外，只有“國務(wù)院批準的較大的市”能享有地方立法權(quán)。而在《規(guī)劃》中，黃河三角洲涉及的“國務(wù)院批準的較大的市”僅為淄博市，且僅有高青縣完整列入《規(guī)劃》，因此東營、濱州兩市頒布的規(guī)范性文件均不能作為“地方性法規(guī)或政府規(guī)章”，法律效力自然受到影響。

其次，黃河三角洲的生態(tài)保護缺乏明確的區(qū)域性立法，給黃河三角洲區(qū)域內(nèi)的生態(tài)保護協(xié)作管理帶來不便。黃河三角洲并非嚴格的行政區(qū)劃概念，按照《規(guī)劃》的安排，黃河三角洲下轄6個設(shè)區(qū)市的19個縣（市、區(qū)）內(nèi)的生態(tài)保護協(xié)調(diào)與合作成為影響區(qū)域整體生態(tài)保護水平的關(guān)鍵因素?！兑?guī)劃》改變了長久以來地理學上將東營市及轄區(qū)視為“黃河三角洲”全部的傳統(tǒng)觀點，它對“黃河三角洲”范圍的重新框定，以及近年來相關(guān)行政區(qū)劃的重新調(diào)整，都迫切需要重新調(diào)整原有立法格局，以新的協(xié)調(diào)整個“高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)”建設(shè)意義上的“黃河三角洲”生態(tài)立法，解決該區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)劃之間的管理權(quán)限沖突問題。需要特別指出的是，除了黃河三角洲區(qū)域內(nèi)的生態(tài)保護協(xié)調(diào)以外，該區(qū)域與其他類似功能性區(qū)域在生態(tài)保護方面的協(xié)調(diào)，比如，與同樣作為國家戰(zhàn)略的“山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)”（以下簡稱“藍區(qū)”）進行功能協(xié)調(diào)。目前“藍黃兩區(qū)”在戰(zhàn)略特點上各有側(cè)重，但在所轄行政區(qū)劃上卻有重疊，如何在生態(tài)保護中，淡化傳統(tǒng)的行政區(qū)劃觀念，破除資源配置的行政區(qū)劃壁壘和地方保護主義，這也是在區(qū)域性生態(tài)保護立法中需要認真解決的問題。

與此同時，黃河三角洲的生態(tài)保護在個別領(lǐng)域還存在立法缺失的現(xiàn)象。一方面，在黃河三角洲的生態(tài)保護中，對于一些先進的生態(tài)保護理念和舉措，相關(guān)立法尤其地方性立法尚未涉及。比如黃河三角洲的碳排放交易問題，以及黃河三角洲近年來出現(xiàn)的高端污染，如風電污染的評估和防治問題等，均沒有明確的法律法規(guī)對其予以調(diào)整規(guī)制。另一方面，對于黃河三角洲生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的沖突問題，尤其在一些矛盾突出的領(lǐng)域，相關(guān)立法并不明確。例如，在黃河三角洲國家級自然保護區(qū)的開發(fā)保護中，旅游開發(fā)的主體資格如何確定，旅游者的權(quán)利義務(wù)如何確定，破壞保護區(qū)內(nèi)的生態(tài)應(yīng)該承擔何種法律責任等，地方性立法也未能立法列舉。

此外，黃河三角洲的現(xiàn)有生態(tài)保護立法中還存在一些法律規(guī)定不明確，不利于法律的準確適用和生態(tài)保護效果的有效提升的問題。以“生態(tài)補償”為例，我國的生態(tài)補償制度起步較晚，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第31條雖然規(guī)定“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度”，“加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度”，“指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償”，但在法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章層面，各區(qū)域的生態(tài)保護標準如何確定，生態(tài)補償如何進行科學合理的定量分析，生態(tài)補償?shù)馁Y金如何有效保障，用于生態(tài)補償?shù)馁Y金如何支付，包括轉(zhuǎn)移支付的期限、方式、逾期支付的法律責任等實際問題并沒有進一步的明確補充。在2005-2014年間，山東省人民政府辦公廳、省財政廳、省國土資源廳、省環(huán)保廳、省海洋和漁業(yè)廳先后發(fā)布了《山東省礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金管理暫行辦法》、《關(guān)于在南水北調(diào)黃河以南段及省轄淮河流域和小清河流域開展生態(tài)補償試點工作的意見》、《山東省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》、《山東省海洋生態(tài)損害賠償和損失補償評估方法》、《山東省森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》、《小清河流域上下游協(xié)議生態(tài)補償暫行辦法》以及《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償暫行辦法》等規(guī)定，對省轄部分水域和全省空氣質(zhì)量、海洋和森林生態(tài)、油田資源等的生態(tài)補償工作進行了指導(dǎo)，這在山東省的生態(tài)補償制度建設(shè)方面具有開拓性意義；但這些地方性規(guī)范性文件同樣沒能有效地解決生態(tài)補償?shù)木唧w實施問題，尤其是主體不明、具體措施的可操作性差、配套政策不完備等問題依然嚴重。

黃河三角洲在生態(tài)立法方面存在的諸多不足，究其原因，主要還是受到法律之外因素的制約和影響。一方面，在面臨經(jīng)濟發(fā)展，尤其GDP約束的壓力時，許多決策、管理者選擇“經(jīng)濟先行”，“先發(fā)展、后治理”的治理模式，使得生態(tài)保護的理念貫徹在制度構(gòu)建時就遭遇阻礙。另一方面，生態(tài)保護面臨的許多法律問題，尤其污染治理、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補償?shù)?，需要相對專業(yè)的技術(shù)性規(guī)則作支撐，這無疑增加了專業(yè)性法律法規(guī)出臺的成本和難度。此外，在黃河三角洲的生態(tài)立法中，地方利益、部門利益間的博弈問題同樣存在，尤其在涉及資金投入、職權(quán)分配等方面反映出來的利益沖突問題，成為制肘生態(tài)立法的又一原因。在某種意義上，只有解決了上述這些影響立法的根本性問題，黃河三角洲的生態(tài)立法完善才有可能，生態(tài)立法的基礎(chǔ)性價值也才能實現(xiàn)。

（二）黃河三角洲的生態(tài)執(zhí)法現(xiàn)狀分析

1、黃河三角洲的生態(tài)執(zhí)法概況。對黃河三角洲的生態(tài)執(zhí)法現(xiàn)狀的考察，可以參照這樣一些評價標準：一是執(zhí)法效果；二是執(zhí)法機制；三是執(zhí)法隊伍建設(shè)。

從執(zhí)法效果上來看，近年來，尤其是《規(guī)劃》實施以來，黃河三角洲的整體生態(tài)現(xiàn)狀改善明顯，這也基本反映了該區(qū)域內(nèi)生態(tài)執(zhí)法的良好效果。在對濱州市環(huán)保局的執(zhí)法調(diào)研中，我們獲知，該局自《規(guī)劃》實施以來，圍繞污染減排、環(huán)境質(zhì)量改善、環(huán)境安全、生態(tài)城市建設(shè)等重點工作，開展了區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境整治，收效明顯。僅生態(tài)城市建設(shè)方面，截至目前，該市博興縣、鄒平縣已建成國家級生態(tài)示范區(qū)，韓店鎮(zhèn)等40多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成國家級和省級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)；西王集團等14家企業(yè)命名為國家和省級環(huán)境友好企業(yè)，圓滿地實現(xiàn)了《規(guī)劃》中生態(tài)建設(shè)的近期目標。

從執(zhí)法機制上看，黃河三角洲的生態(tài)保護中也形成了一些卓有成效的執(zhí)法機制。比如專項整治機制，行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制等?！皩ｍ椪螜C制”主要是針對執(zhí)法部門管轄范圍內(nèi)生態(tài)保護壓力大、任務(wù)重、亟需改善或恢復(fù)的生態(tài)問題。濱州市環(huán)保局2013年上半年，就進行了針對“土小企業(yè)、惡意傾倒、滲坑排污”等環(huán)境違法行為的專項整治執(zhí)法工作，共集中查處50余家污水處理廠、工業(yè)點源和斷面，取締土小企業(yè)11家，對14家企業(yè)下達整改通知書，要求限期整改完成，執(zhí)法效果明顯?！靶姓?zhí)法與刑事司法銜接機制”主要針對的是主管部門轄區(qū)內(nèi)惡意污染環(huán)境，涉嫌環(huán)境犯罪的行為。東營市為有效整治重點流域、行業(yè)的突出生態(tài)問題，就采用了部門聯(lián)合執(zhí)法。公安、檢察等司法機關(guān)及時介入，與行政執(zhí)法部門形成合力，對破壞生態(tài)的行為予以嚴厲打擊。東營市溢洪河四氯化硅化工廢液傾倒案中，在環(huán)境執(zhí)法部門和公安機關(guān)的共同配合下，逮捕犯罪嫌疑人7名，認定造成公私財產(chǎn)損失近200萬元。7名犯罪嫌疑人最終都以“重大環(huán)境污染事故罪”定罪量刑，并承擔了相應(yīng)的刑事附帶民事賠償責任。

從執(zhí)法隊伍建設(shè)方面看，黃河三角洲區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法部門基本形成了分工明確的執(zhí)法隊伍，并配備了專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法設(shè)施設(shè)備，為及時、有效地進行環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。在對以環(huán)保局為主要對象的環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法隊伍建設(shè)的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，包括東營、濱州在內(nèi)的黃河三角洲區(qū)域內(nèi)市級環(huán)保局的機構(gòu)設(shè)置中，基本都包含基礎(chǔ)業(yè)務(wù)科室、派出機構(gòu)和直屬機構(gòu)幾個部分。業(yè)務(wù)科室通常有污染防治科、環(huán)境影響評價科等，主要負責轄區(qū)內(nèi)的污染治理、環(huán)境影響評估等工作。派出機構(gòu)一般是指環(huán)保局在轄區(qū)內(nèi)設(shè)立的分局等機構(gòu)，直屬機構(gòu)則一般是指環(huán)保局下設(shè)的環(huán)境監(jiān)察支隊、環(huán)境保護監(jiān)測站等。

2、黃河三角洲的生態(tài)執(zhí)法存在的問題分析：

首先，黃河三角洲地區(qū)生態(tài)執(zhí)法面臨的執(zhí)法難度增大。黃河三角洲的生態(tài)“執(zhí)法難”體現(xiàn)在幾個方面：一是新增類型的突發(fā)性環(huán)境污染事件時有發(fā)生，生態(tài)執(zhí)法面臨的外部環(huán)境風險增大。在濱州市環(huán)保局制定的2013年《環(huán)境安全大檢查工作方案》中，特別提出了要對包含尾礦庫企業(yè)、存在危險化學品生產(chǎn)、儲存、運輸、使用、廢棄等環(huán)節(jié)的企業(yè)、集中式飲用水水源地，以及危險廢物和生活垃圾填埋場的環(huán)境風險防控情況進行監(jiān)控，尤其是要檢查其“環(huán)境應(yīng)急預(yù)案”的制備情況。該《方案》中提到的檢查對象均屬易發(fā)生突發(fā)性環(huán)境事件的場所，如果沒有充足的預(yù)案準備和有效的日常監(jiān)管，一旦發(fā)生環(huán)境事件，則會給當?shù)氐纳a(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境造成嚴重的負面影響。這也意味著，環(huán)境執(zhí)法部門針對上述場所的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，相比較于市容、市貌等常規(guī)環(huán)境執(zhí)法，其執(zhí)法的風險和成本都大大增加。二是執(zhí)法對象的守法意識和參與意識薄弱，生態(tài)執(zhí)法往往會遭遇執(zhí)法不能的尷尬局面。在東營，石油開采的生態(tài)補償制度在《山東省礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金管理暫行辦法》中，對于保證金的繳納方式及比例有了明確規(guī)定。然而，在保證金的收取過程中，由于油田生產(chǎn)部門對“保證金”制度的漠視，加之“油田”與“地方”長久以來在管理權(quán)限上的爭議，保證金一直收繳不力。三是執(zhí)法系統(tǒng)缺乏地域間的協(xié)調(diào)管理機制，跨界區(qū)域的生態(tài)執(zhí)法難度偏大。以跨界河流為例，除了小清河等專門設(shè)立了省級管理結(jié)構(gòu)的重點控制河域外，許多跨界河流仍然采用各自為政的傳統(tǒng)執(zhí)法管理模式，下游區(qū)域的生態(tài)保護壓力由此增大。與此同時，部分地域間的“界限”爭議問題，如東營、濱州間的海岸線歸屬問題，依然未得到有效解決，在缺乏協(xié)調(diào)管理的背景下，生態(tài)執(zhí)法權(quán)限歸屬爭議所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境污染破壞失控的問題也日漸嚴重。

其次，黃河三角洲地區(qū)生態(tài)執(zhí)法面臨職權(quán)職責的錯位問題。在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價的社會機制中，公眾甚至地方政府都將生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量及其改善作為對“環(huán)保部門”的考核標準，但事實上，生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量問題是一個需要多部門齊抓共管，協(xié)作解決的問題。在環(huán)保部門有限的職權(quán)范圍內(nèi)，無法承擔和履行社會期待的生態(tài)環(huán)境管理的全部職責。比如，在污水治理的過程中，影響其效果的一個關(guān)鍵因素在于污水排放管網(wǎng)的設(shè)置和其處理能力的大小，然而這些是環(huán)保部門無法獨立解決的。如果將污水治理效果不理想的原因全部歸咎于環(huán)保部門，這無疑對環(huán)保部門是不公平的。另一個典型的職權(quán)職責錯位的例證，是在地方經(jīng)濟發(fā)展過程中存在的環(huán)保部門“環(huán)評”實權(quán)旁落的現(xiàn)象。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)受傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式和管理理念的影響，*2014年11月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國辦發(fā)[2014]56號）明確指出，要“強化地方政府領(lǐng)導(dǎo)責任”，對主要領(lǐng)導(dǎo)干部進行環(huán)保審計等，但此規(guī)定的實施效果還有待進一步觀察。對一些生產(chǎn)經(jīng)營項目的“環(huán)評”結(jié)果不屑一顧，導(dǎo)致前置程序虛設(shè)，無法發(fā)揮環(huán)保部門在經(jīng)濟發(fā)展中的事前監(jiān)督作用，也給地方的后期生態(tài)環(huán)境帶來風險。

此外，黃河三角洲地區(qū)的生態(tài)執(zhí)法隊伍的資源稀缺問題嚴重。在對東營市環(huán)保局的人員編制調(diào)研中，我們獲知，該市環(huán)境監(jiān)察支隊現(xiàn)有編制不足50人，實際在崗人員僅為半數(shù)人，其中還有人事部門工作人員兼職監(jiān)察支隊成員等混崗情形。環(huán)保局現(xiàn)有多個派出機構(gòu)，其中有兩個近20年來未增加任何人員編制。經(jīng)各方努力，河口分局環(huán)境監(jiān)察大隊和東營分局環(huán)境監(jiān)察大隊于2014年分別獲增編制10個和8個，但這對于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中形成的“兩個人查，一個人審”的執(zhí)法機制而言，仍然難以緩解執(zhí)法人員稀缺的局面。同時，執(zhí)法車輛不足，取證、鑒定設(shè)施設(shè)備不完善，不能有效滿足生態(tài)環(huán)境執(zhí)法任務(wù)的基本需要。

生態(tài)執(zhí)法是黃河三角洲生態(tài)保護的關(guān)鍵，執(zhí)法不力，除了要考察執(zhí)法人員自身的主觀因素以外，還要關(guān)注導(dǎo)致執(zhí)法不力、不嚴的客觀因素。比如，執(zhí)法依據(jù)是否具有明確性、可操作性；執(zhí)法所需的人力資源、設(shè)施設(shè)備是否齊備；執(zhí)法過程中是否會受到地方政府領(lǐng)導(dǎo)的個人意志的影響等。整個社會對生態(tài)環(huán)境保護效果的期許，如果沒有公眾參與的增加，沒有能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型的大背景，沒有更為科學合理的執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法部門職權(quán)配置的依托，將很難實現(xiàn)。單靠環(huán)保部門的末端被動執(zhí)法，將不能維持現(xiàn)有的生態(tài)保護成效，更遑論生態(tài)環(huán)境的持續(xù)修復(fù)和改善。

（三）黃河三角洲的生態(tài)環(huán)境司法保護現(xiàn)狀及分析

1、黃河三角洲的生態(tài)環(huán)境司法保護概況。司法保護是生態(tài)環(huán)境保護的最后一道屏障，司法保護的效果將直接影響法律在生態(tài)保護過程中的權(quán)威性，從而影響公眾參與生態(tài)保護的自覺性，以及生態(tài)執(zhí)法部門嚴格執(zhí)法的積極性。黃河三角洲的生態(tài)環(huán)境司法保護情況可以從以下方面予以衡量：

其一，生態(tài)環(huán)境糾紛案件的立案審理情況。生態(tài)環(huán)境糾紛案件包括行政案件、民事案件和刑事案件。相對于其他類型的案件而言，生態(tài)環(huán)境糾紛案件在法院受理審結(jié)的案件中仍占少數(shù)。2014年召開的山東省十二屆人大會第三次會議通過的《山東省高級人民法院工作報告》中指出，2013年全省共受理一審刑事案件5.5萬件，審結(jié)5.3萬件。其中污染環(huán)境、濫伐林木等犯罪328件（同比上升14.7%），在刑事案件總數(shù)中僅占0.5%。從東營市兩級法院受理的生態(tài)環(huán)境糾紛案件情況來看，比例最高的是非訴執(zhí)行案件。在2011年東營市中級人民法院設(shè)立環(huán)境保護審判庭以前的2003-2009年間，東營市兩級法院共執(zhí)結(jié)涉環(huán)保非訴行政執(zhí)行案件455件，標的額達兩億多元。*宋繼業(yè)、邵金芳：《環(huán)境司法的困境與對策——對東營地區(qū)環(huán)保行政案件的實證研究》，載《黃河口法學研究》2012年第2期。自環(huán)境保護審判庭正式運行以來，東營市中級人民法院共受理各類環(huán)境保護案件近60件。

其二，環(huán)境司法專門化的情況。最高人民法院近年來啟動了對環(huán)境司法專門化的研究探索，在黃河三角洲，東營市中級人民法院于2011年設(shè)立黃河三角洲首家環(huán)境保護審判法庭，并于2012年6月開始正式掛牌運行，開始環(huán)境司法專門化的實踐。該庭實行“三審合一、審執(zhí)結(jié)合”的管轄模式，將涉及生態(tài)環(huán)境保護的行政、民事、刑事案件的審理，以及訴前保全，訴后執(zhí)行等環(huán)節(jié)全部收至麾下，從而極大減少了司法資源的浪費。然而，環(huán)境司法專門化的實踐并未在黃河三角洲得到普遍推廣。

其三，生態(tài)環(huán)境糾紛案件的審判機制情況。雖然在司法資源配置的問題上，對于是否需要單獨設(shè)立環(huán)境保護審判庭，各地法院的回應(yīng)不一，但在審判機制的創(chuàng)新方面，生態(tài)環(huán)境糾紛案件的特殊性都對該類案件的審判人員提出了更高的專業(yè)要求。在與東營市中級人民法院的交流中，該院總結(jié)出了環(huán)境保護審判庭在審判機制方面的創(chuàng)新之舉：一是建立了禁止令制度。法院依申請頒布禁止令，及時禁止被告可能嚴重危害環(huán)境安全的行為，防止訴訟期間的損害擴大。二是建立了環(huán)境保護案件回訪制度。法院對影響較大、公眾關(guān)注的環(huán)保案件，就案件執(zhí)結(jié)后有無反復(fù)等情況進行回訪，防止破壞生態(tài)、污染環(huán)境的行為反彈。三是建立了生態(tài)環(huán)境保護專家證言制度，聘請環(huán)境保護、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、土地等方面的專家，成立環(huán)境保護審判專家咨詢委員會，以幫助解決案件審判中的一些專業(yè)性問題。

其四，生態(tài)環(huán)境保護中的檢察職能發(fā)揮情況。檢察機關(guān)在生態(tài)保護中可以發(fā)揮的職能包括檢察預(yù)防、打擊環(huán)境犯罪以及檢察監(jiān)督職能。*檢察機關(guān)的公益起訴資格尚在試點階段，故暫不列入本文調(diào)研考察范圍。檢察預(yù)防是檢察機關(guān)的衍生職能，是指檢察機關(guān)深入分析本區(qū)域內(nèi)環(huán)境職務(wù)犯罪、環(huán)境污染犯罪等犯罪的基本規(guī)律，開展犯罪預(yù)防信息調(diào)查，針對犯罪多發(fā)、易誘發(fā)領(lǐng)域，向有關(guān)部門提出預(yù)警和決策參考，對環(huán)境類犯罪的外部環(huán)境進行清理的職能。東營市人民檢察院曾在2011年開展了全市范圍內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法調(diào)研，并完成了相關(guān)調(diào)研報告，得到了省、市領(lǐng)導(dǎo)的批示，為環(huán)保部門提供了決策參考。打擊環(huán)境犯罪是檢察機關(guān)的核心職能，檢察機關(guān)在環(huán)境職務(wù)犯罪，如貪污受賄、失職瀆職罪的偵查起訴階段，以及破壞生態(tài)環(huán)境類犯罪的公訴階段都扮演著十分重要的角色。該檢察院還建立了對破壞生態(tài)環(huán)境犯罪案件的介入偵查制度，提前介入偵查，引導(dǎo)取證，提高了起訴效率，最大限度地保護了公眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益。檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)的高級職能，檢察機關(guān)充分運用檢察建議，對區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護予以監(jiān)督，確保生態(tài)環(huán)境保護的法律效果和社會效果提升。

2、黃河三角洲的生態(tài)環(huán)境司法保護存在的問題分析：

第一，生態(tài)環(huán)境的司法保護路徑不暢，維權(quán)成本偏高。面對生態(tài)環(huán)境糾紛，當事人是否選擇尋求司法保護通常取決于當事人的生態(tài)環(huán)境權(quán)利維護意識和當事人對選擇司法保護救濟方式的成本預(yù)估?，F(xiàn)階段，大部分生態(tài)環(huán)境糾紛案件當事人已經(jīng)具有了一定的維權(quán)意識，對司法救濟的權(quán)威性也有一定程度的認同，然而尋求司法保護的成本過高，往往成為打擊當事人選擇司法保護積極性的重要原因。司法實踐中，生態(tài)環(huán)境司法保護成本之所以高，除了取證、鑒定等成本偏高，以及專業(yè)律師稀缺，聘請成本偏高以外，更為重要的一個原因就是地方保護主義，上述因素都會極大地降低原告對案件勝訴的預(yù)期，從而影響其訴訟的決策選擇。實際上，大量的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，盡管目前環(huán)境審判的專門化已經(jīng)成為一個基本趨勢，但全國也有許多環(huán)保法庭受理的案件量少，甚至在一段時間內(nèi)無案可辦。環(huán)境糾紛的增多與環(huán)境糾紛司法保護的稀少形成鮮明對比，這是我們必須關(guān)注和思考的現(xiàn)實問題。

第二，生態(tài)環(huán)境破壞的司法鑒定難度頗大。生態(tài)環(huán)境破壞的法律責任承擔與破壞行為造成的損害后果有直接關(guān)聯(lián)，但針對損害后果進行司法鑒定的難度很大。一是缺乏明確可行的鑒定標準，無法為鑒定提供科學合理的鑒定依據(jù)。比如在林業(yè)生態(tài)保護過程中，可能涉及對“失火罪”的偵查起訴，但該罪名的成立如果以林木價值估算，則鑒定難度會大大增加。另一方面則是權(quán)威性鑒定機構(gòu)稀缺，難以滿足日漸增長的環(huán)境損害鑒定需求。目前司法部所屬的全國性環(huán)境司法鑒定中心僅3家，相對于環(huán)境損害鑒定需求而言，缺口很大。

第三，針對生態(tài)環(huán)境保護的司法服務(wù)不到位。由于生態(tài)環(huán)境糾紛案件的專業(yè)性強，取證、鑒定難度大，領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)律師較少，有資質(zhì)的鑒定中心和專業(yè)鑒定技術(shù)人員稀缺，難以滿足區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護司法服務(wù)需求。

第四，生態(tài)環(huán)境公益訴訟中的賠償金處理方式尚需探索。有關(guān)生態(tài)環(huán)境的公益訴訟越來越受到重視，新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》也專門就公益訴訟的起訴資格進行了限定，但公益訴訟另一個現(xiàn)實問題是，如果法院判決由被告賠償生態(tài)環(huán)境損失，用以生態(tài)修復(fù)和治理，那么賠償金應(yīng)該由誰接管和監(jiān)督，這將成為影響公益訴訟法律效果的重要方面。

反觀黃河三角洲的生態(tài)環(huán)境司法保護，我們發(fā)現(xiàn)，作為生態(tài)環(huán)境保護的最后環(huán)節(jié)，它的保護成效也同樣要受到司法保護體制和機制外的諸多因素影響。例如，公眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益維權(quán)意識；地方政府及政府主管部門對生態(tài)環(huán)境司法保護的支持與配合；專業(yè)司法服務(wù)人員的培養(yǎng)；作為裁判依據(jù)的生態(tài)環(huán)境立法，尤其地方性法律法規(guī)的完善；司法系統(tǒng)依法獨立審判等等，都或多或少地制約著生態(tài)環(huán)境司法保護的質(zhì)量和水平。只有全面系統(tǒng)地剖析生態(tài)環(huán)境保護的各環(huán)節(jié)，系統(tǒng)地解決存在的問題，才能達至生態(tài)環(huán)境保護的最佳狀態(tài)，促進黃河三角洲區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

三、黃河三角洲生態(tài)保護法律機制的完善

法律機制在黃河三角洲生態(tài)保護中的作用毋庸置疑，但相對于現(xiàn)有法律機制所存在的各種問題，其完善將是一項長期而艱巨的任務(wù)。為此，我們需要結(jié)合在東營、濱州實地調(diào)研中獲得的經(jīng)驗與教訓(xùn)，提出一些針對黃河三角洲生態(tài)保護法律機制完善的宏觀設(shè)想和具體性建議，為黃河三角洲未來的生態(tài)保護實踐提供參考。

（一）黃河三角洲的生態(tài)保護法律機制完善的宏觀設(shè)想

構(gòu)建黃河三角洲生態(tài)保護法律機制，首先要統(tǒng)一完善法律機制的一些基本指導(dǎo)思想：

第一，要強化《規(guī)劃》中提到的“三個有機統(tǒng)一”的發(fā)展意識，即“開發(fā)與保護的有機統(tǒng)一，資源與環(huán)境的有機統(tǒng)一，以及經(jīng)濟與生態(tài)的有機統(tǒng)一”。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，無論黃河三角洲區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境有著多大幅度的改善，區(qū)域內(nèi)的各級地方政府還是會在面臨經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的沖突時，難作取舍；甚至，生態(tài)保護最需要抵制的“單純強調(diào)GDP增長”的執(zhí)政理念也還在左右著不少政府領(lǐng)導(dǎo)的管理決策。我們需要意識到，科學的“發(fā)展觀”不僅對于普通公眾而言至關(guān)重要，對于地方政府領(lǐng)導(dǎo)而言更是意義非凡。只有確保在生態(tài)保護中始終堅持正確的發(fā)展理念，黃河三角洲生態(tài)保護的法律機制完善才有可能變成現(xiàn)實。

第二，要堅持系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的法律機制完善模式。黃河三角洲的生態(tài)保護法律機制要完善，不僅要堅持立法、執(zhí)法和司法機制的系統(tǒng)完善，還要堅持黃河三角洲生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的各市縣區(qū)、各主管部門，以及行政執(zhí)法與司法保護間的協(xié)作管理的制度完善。只有著眼大局，加強合作，才能爭取到黃河三角洲區(qū)域內(nèi)最大的生態(tài)環(huán)境利益，也才能讓各市縣區(qū)、各部門都享受到區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境改善帶來的巨大紅利。

第三，要堅持法律機制完善過程中的體制機制創(chuàng)新，努力創(chuàng)建具有典范意義的“黃河三角洲生態(tài)保護的法制模式”。《規(guī)劃》中提出要充分發(fā)揮黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的示范作用，這也意味著，在生態(tài)保護的法律機制完善方面，黃河三角洲地區(qū)要大膽創(chuàng)新，勇于探索，為全國高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)，以及區(qū)域生態(tài)保護效果的提升提供有價值的建議。

（二）黃河三角洲的生態(tài)保護法律機制完善的具體性建議

除去一些技術(shù)性因素，以及自然地理環(huán)境所決定的生態(tài)恢復(fù)難題外，黃河三角洲的大部分生態(tài)環(huán)境破壞問題已經(jīng)得到了一定程度的緩解，對此，生態(tài)保護的法律機制功不可沒。基于這樣的理論前提和基本邏輯，如果要保持《規(guī)劃》實施以來的生態(tài)修復(fù)功效，并讓黃河三角洲的生態(tài)環(huán)境持續(xù)得到有效改善，那么，有針對性地對目前存在于黃河三角洲生態(tài)保護法律機制中的問題，提出具有可操作性的建議就顯得十分必要。

1、黃河三角洲生態(tài)立法的完善建議。黃河三角洲的生態(tài)立法完善要著重解決三大問題：一是立法形式的問題；二是立法內(nèi)容的問題；三是立法技術(shù)的問題。

首先，在立法形式上，針對黃河三角洲轄區(qū)內(nèi)核心城市不享有地方立法權(quán)的特殊情況，一方面，省人大以及省政府要加快已列入立法計劃的黃河三角洲生態(tài)立法的出臺進程，確保黃河三角洲區(qū)域內(nèi)有充足的用以專門調(diào)整黃河三角洲生態(tài)保護的法律法規(guī)資源。比如，由東營市提交的《山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)條例》。另一方面，貫徹落實全國人大常委會已頒布或新修訂的生態(tài)環(huán)保法律，例如，針對2015年實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，省人大及省政府要抓緊修訂或制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)章，為黃河三角洲的生態(tài)保護提供最新的配套指引。與此同時，省人大及省政府要高度重視黃河三角洲區(qū)域生態(tài)立法的重要性，在實施立法計劃時，充分考慮各地區(qū)之間的生態(tài)保護的協(xié)同與合作，清除地方保護主義在區(qū)域立法中的殘留。

其次，在立法內(nèi)容上，一方面，對于目前黃河三角洲生態(tài)立法中缺失的內(nèi)容，要在廣泛調(diào)研、充分論證的基礎(chǔ)上，適時地以單獨的地方性法規(guī)、規(guī)章，或在其他地方性法規(guī)、規(guī)章中新增內(nèi)容的形式加以規(guī)定。如考慮在東營建立國際碳排放交易所和排污權(quán)交易市場，并研究制定相關(guān)的法規(guī)規(guī)章；考慮推動《山東省環(huán)境保護條例》的修訂，并借此時機，將高端污染防治的政策措施增加進該條例中，等等。另一方面，對于目前黃河三角洲生態(tài)立法中表述模糊、操作性差的規(guī)定，相關(guān)立法部門可以考慮進行進一步的細化或修訂。比如，針對黃河三角洲各類型生態(tài)的生態(tài)補償機制，省人大及省政府可以考慮在東營建立油田、濕地等生態(tài)類型的生態(tài)補償機制試點的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有規(guī)范性文件，委托省財政廳、省環(huán)保廳、省海洋和漁業(yè)廳、省林業(yè)廳等相關(guān)部門，共同制定統(tǒng)一的《黃河三角洲生態(tài)補償暫行條例》，以彌補黃河三角洲生態(tài)補償機制缺乏高層次法律依據(jù)的缺憾，并解決目前黃河三角洲各生態(tài)類型的生態(tài)補償辦法零亂的矛盾。此外，針對東營市油田生態(tài)補償過程中，礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金收取難度大的困境，相關(guān)立法部門可以考慮轉(zhuǎn)換思路，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2007]38號）的規(guī)定，在《黃河三角洲生態(tài)補償暫行條例》中新增“油田發(fā)展準備金制度”，按照油田銷售收入稅前提取一定比例資金作為準備金，以解決油田產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題。

除此之外，在黃河三角洲生態(tài)立法完善的過程中，對于立法技術(shù)性問題，相關(guān)立法部門還要注意以下幾點：一是盡可能以地方性法規(guī)或規(guī)章的方式，完成對現(xiàn)有規(guī)范性文件的整合，形成幾部具有代表性、綜合性和可操作性的黃河三角洲生態(tài)立法，如《黃河三角洲生態(tài)補償暫行條例》。二是在法規(guī)規(guī)章制定時，要明確以“黃河三角洲”作為法規(guī)規(guī)章的主題，并在法規(guī)規(guī)章的標題中明確標出，以便于相關(guān)執(zhí)法、司法部門以及社會公眾進行法律檢索。

2、黃河三角洲生態(tài)執(zhí)法效率提升的建議，可以考慮的切入點有這樣一些：

第一，要建立穩(wěn)定的生態(tài)執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，解決黃河三角洲不同地域間的執(zhí)法沖突問題。依托省和濱州市藍黃兩區(qū)建設(shè)辦公室以及東營市黃河口三角洲建設(shè)辦公室的現(xiàn)有體制，會同黃河三角洲規(guī)劃范圍內(nèi)的其他主管機構(gòu)設(shè)置，考慮設(shè)置黃河三角洲“區(qū)域間生態(tài)執(zhí)法合作領(lǐng)導(dǎo)小組”，在山東省黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)辦公室的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，吸收各轄區(qū)內(nèi)黃河三角洲建設(shè)部門的領(lǐng)導(dǎo)參與管理，在應(yīng)對跨界生態(tài)環(huán)境污染事件時，進行民主決策，共同解決區(qū)域間的生態(tài)執(zhí)法沖突。

第二，加大對環(huán)境執(zhí)法部門的經(jīng)費投入和隊伍建設(shè)，確保執(zhí)法資源的充足。黃河三角洲區(qū)域內(nèi)的各級地方政府要根據(jù)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境污染的實際情況，制定科學的經(jīng)費預(yù)算。要確保執(zhí)法所需的設(shè)施設(shè)備完全，人員編制合理。對于經(jīng)費和人員確實緊缺的地區(qū)，要借助事業(yè)單位改革的時機，拓寬經(jīng)費來源渠道。對于專業(yè)性、技術(shù)性不強，處罰較輕的生態(tài)環(huán)境行為和多發(fā)領(lǐng)域，要大力創(chuàng)新社會聯(lián)動機制，實施志愿者生態(tài)環(huán)境監(jiān)管計劃，或聘請符合條件的社會組織或個人，輔助行使部分環(huán)境執(zhí)法的職能。對于成本偏高，使用幾率較小的檢測、鑒定設(shè)備，可以考慮借助科研單位、高校實驗室等的現(xiàn)有資源，避免資源的閑置和浪費。

第三，要建立科學合理的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管和執(zhí)法效果考核機制，賦予環(huán)保局相應(yīng)的生態(tài)執(zhí)法權(quán)，強化其在生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法中的主導(dǎo)地位。要改變現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中存在的環(huán)保局職權(quán)與職責不對稱的現(xiàn)狀，確保環(huán)保部門在環(huán)境影響評價等行政許可前置程序中的獨立地位和權(quán)威。要引導(dǎo)建立對包括環(huán)保局在內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法部門在聯(lián)合執(zhí)法中的執(zhí)法能力和效果的科學考核機制，避免對各執(zhí)法部門的考核標準失衡。

3、黃河三角洲生態(tài)環(huán)境司法保護的完善建議，要重點關(guān)注的領(lǐng)域包含以下幾點：

其一，要積極創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、司法間的聯(lián)動機制。最大限度避免生態(tài)環(huán)境違法行為人以繳納行政罰款，替代刑事責任承擔的事件發(fā)生。要鼓勵檢察機關(guān)及時介入涉嫌環(huán)境犯罪的生態(tài)環(huán)境違法行為處理，及時調(diào)查取證，提高立案效率。

其二，要積極宣傳，并大力支持環(huán)境公益訴訟。結(jié)合新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，司法部門要加大對公益訴訟起訴資格等問題的普及宣傳，并積累此方面的典型性案例，一方面積極報備最高人民法院的指導(dǎo)性案例，另一方面作為社會宣傳的重要素材。要積極探索公益訴訟中的各類難題的破解方式，尤其對當前比較突出的公益訴訟賠償金如何處理的問題，要吸收借鑒其它地區(qū)的成功經(jīng)驗，諸如建立環(huán)境公益訴訟專項基金等，確保公益訴訟的現(xiàn)實效果。

其三，要大力引導(dǎo)針對生態(tài)環(huán)境糾紛案件的司法服務(wù)。激勵律師積極參與對生態(tài)環(huán)境糾紛案件的法律援助，并為符合公益訴訟起訴資格的環(huán)境公益組織提供訴訟資源和策略上的支持。

此外，要積極尋求生態(tài)環(huán)境糾紛案件的審判機制和方式創(chuàng)新。充分利用各種訴訟及非訴方式，及時有效地防止環(huán)境損害的危害擴大。加強生態(tài)環(huán)境糾紛案件審判理論的學習和審判實務(wù)經(jīng)驗的交流，確保此類案件的公平高效的審理。

四、結(jié)語

黃河三角洲生態(tài)保護的法律問題研究之所以重要，是因為該研究具有鮮明的示范意義。在生態(tài)保護方面的成功經(jīng)驗，不僅對于我國生態(tài)保護建設(shè)，甚至對于世界其他地區(qū)的生態(tài)保護建設(shè)都具有不可小覷的參考價值。黃河三角洲生態(tài)保護的法律實證研究之所以重要，是因為只有實證研究，才能檢驗并發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有生態(tài)保護法律機制中存在的問題，并獲得有益的建議，為法律機制的完善提供幫助。

由于黃河三角洲所轄行政區(qū)劃的復(fù)雜性，本研究的調(diào)研對象選擇了濱州以及東營兩市作為主要范本，并參考了其它區(qū)縣的實踐經(jīng)驗。綜觀全文，我們需要再次強調(diào)的是，影響生態(tài)保護效果的因素是多元的，但從導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的成因分析，我們發(fā)現(xiàn)，法律機制的完善是確保生態(tài)保護可持續(xù)的重要突破口，也是唯一能夠在相對較集中的時間實現(xiàn)的。因此，分別從生態(tài)立法、生態(tài)執(zhí)法，以及生態(tài)環(huán)境司法保護的機制出發(fā)，找尋目前存在的問題，并探索合理的建議，這對于黃河三角洲未來的生態(tài)保護建設(shè)，尤其《規(guī)劃》遠期愿景的實現(xiàn)，具有重大價值。

[責任編輯：吳 巖]

Subject:On the Empirical Research of Ecological Legal Protection in Yellow River Delta——From the Perspective of the Implementation Effect of < The Plan for Developing Yellow River Delta into Efficient and Ecological Economic Zone >

Author & unit:Lü Fang （Law School, Shandong Normal University, Jinan Shandong 250014, China）

Law has contributed much to the ecological protection in Yellow River Delta. Since the implementation of the plan for developing Yellow River Delta into an efficient and ecologically economical zone in 2009, the eco-environmental quality of YRD has been improved greatly, and most of the obligatory targets in the Plan have been achieved in advance. However, there are some problems that have arised when the Plan is being implemented, which involve ecological legislation, execution and judicial protection. For this reason,we should further improve the ecological legislation of the Yellow River delta,improve Law enforcement effectiveness and strengthen the judicial protection of ecological environment.

the Yellow River delta; ecological protection; ecological legislation

2015-07-10

本文系2013年中國法學會項目《生態(tài)保護的法律問題實證研究——以黃河三角洲生態(tài)為樣本》[CLS（2013）C51-2]和2013年教育部人文社會科學青年項目《生態(tài)產(chǎn)品政府責任研究》（13YJC820101）的階段性研究成果。

呂芳（1980-），女，湖北宜昌人，山東師范大學法學院講師，山東大學（威海）法學院博士研究生，研究方向：環(huán)境法學、法理學。

D922.68

A

1009-8003（2015）05-0133-10