張 敬

（貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 貴州 貴陽(yáng) 550001）

基于公共政策理念的城市規(guī)劃制度建設(shè)

張 敬

（貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 貴州 貴陽(yáng) 550001）

新型城鎮(zhèn)化和傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是有很大區(qū)別的，在發(fā)展理念、發(fā)展方式上都有新的內(nèi)涵，這就需要公共政策和相關(guān)制度作出相應(yīng)的調(diào)整和改革。本文重點(diǎn)就基于公共政策理念的城市規(guī)劃制度建設(shè)進(jìn)行了研究。

公共政策；城市規(guī)劃；制度建設(shè)

引言

當(dāng)前我國(guó)的城市規(guī)劃制度受到很多因素的影響。從外面看，城市是一個(gè)是經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要的載體和體現(xiàn)，城市的規(guī)劃也必然要考慮到政府政策和社會(huì)演變，居民的生活和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與規(guī)劃都是密不可分的，城市的制度缺乏獨(dú)立和自主；從里面看，城市的人們追求的物質(zhì)和精神生活也在多元化，制度是穩(wěn)定還是靈活是個(gè)很難解決的問(wèn)題，制度的不完善受到了巨大的挑戰(zhàn)。

1　城市規(guī)劃制度的創(chuàng)新

1.1規(guī)劃制度存在的問(wèn)題

城市規(guī)劃制度理論的薄弱。在最近的工作中，實(shí)際的操作工作把握的很好，但是在自身的理論提高和總結(jié)方面做得不夠好，理論和實(shí)踐不能完全的結(jié)合，理論的缺乏致使在制度創(chuàng)新時(shí)會(huì)出現(xiàn)危機(jī)。借鑒他人的制度，不能和本身的文化有效結(jié)合，不能在短時(shí)間內(nèi)與國(guó)情相符合，外來(lái)的理論也不是完美的，所以在城市制度的理論問(wèn)題上還是很缺乏的。

城市的規(guī)劃在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中是有一定的計(jì)劃性的，所以在制度的定制和實(shí)行時(shí)，或多或少會(huì)受到政府的干預(yù)。政府偏于對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，合理地規(guī)劃制度對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有提高作用，但不代表城市規(guī)劃是以經(jīng)濟(jì)效益為最終目的，所以政府在干涉城市的規(guī)劃時(shí)，讓城市失去了獨(dú)立和自主。

1.2城市規(guī)劃制度創(chuàng)新的策略

城市規(guī)劃的制度創(chuàng)新。制度體系需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬎季S，需要深化的理性思維。新時(shí)代的城市規(guī)劃是為了更好的實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的美好愿望，人們?cè)诮ㄔO(shè)美好生活的過(guò)程里去創(chuàng)造生存社會(huì)的分配體系，所以在城市的規(guī)劃中很容易的脫離實(shí)際，引發(fā)即興創(chuàng)作。所以，在創(chuàng)新城市規(guī)劃制度時(shí)，必須要借助理性的思想，逐步去完善制度體系的嚴(yán)密邏輯性，在規(guī)劃時(shí)設(shè)計(jì)者要結(jié)合實(shí)際情況，理性的分析當(dāng)前的問(wèn)題和實(shí)地結(jié)合調(diào)研，努力完善自己的規(guī)劃方案，制定出符合當(dāng)前的科學(xué)規(guī)劃體系。

城市規(guī)劃的制度編制要?jiǎng)?chuàng)新。規(guī)劃者在制度制定時(shí)要考慮周全，與政府的管理者做好密切的合作和交流，要認(rèn)識(shí)到政府在土地資源的分配上有不可取代的地位，但也要有必要的探討，保持好自己的獨(dú)立性；在規(guī)劃編制體制時(shí)，要結(jié)合實(shí)際做出合理的結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)在基本序列的規(guī)劃工作和審批，使基本序列規(guī)劃具有一定的靈活性，更好適應(yīng)城市的新發(fā)展。

在城市規(guī)劃中，離不開(kāi)法律作為強(qiáng)大的后盾，所以要保證制度在城市規(guī)劃法律的創(chuàng)新。在平時(shí)工作的開(kāi)展時(shí)，相關(guān)的部門要完善城市規(guī)劃的法制體系，定位好目標(biāo)的價(jià)值和基本功能，立足于行政法規(guī)，認(rèn)認(rèn)真真的展開(kāi)工作，以完善城市規(guī)劃的法律體系，保證規(guī)劃制度的權(quán)利和情合法的使用，結(jié)合國(guó)情探索出具有特色社會(huì)主義的城市規(guī)劃，讓民主的表達(dá)在制度的創(chuàng)新中，逐漸推動(dòng)規(guī)劃的科學(xué)性和民主性。

加強(qiáng)行政部門的工作能力。城市的規(guī)劃離不開(kāi)人員的工作，目前我國(guó)的城市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)設(shè)置和人員的分配和城鄉(xiāng)比起來(lái)是不一樣的，各級(jí)部門在管理方面人員不足，或是任務(wù)繁重，所以相關(guān)的部門要做好統(tǒng)籌，站在創(chuàng)新的角度來(lái)全面的把握問(wèn)題，促進(jìn)城市規(guī)劃工作體系的完整性，為以后的長(zhǎng)遠(yuǎn)工作作出規(guī)劃，以實(shí)踐為基本，堅(jiān)持發(fā)展的道路。

2　相關(guān)政策法規(guī)制約當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要

2.1城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展

①計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的城市戶口與農(nóng)村戶口的二元戶籍制度阻礙農(nóng)民的市民化進(jìn)程，雖然現(xiàn)在社會(huì)人口流動(dòng)很大，農(nóng)村絕大多數(shù)勞動(dòng)力都涌向了城市，但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以在城市落戶，無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變。而新型城鎮(zhèn)化就是要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，就是要把農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢瑢?shí)現(xiàn)人的市民化。②城鄉(xiāng)有別的二元社會(huì)保障制度，讓流動(dòng)頻繁的農(nóng)民很難異地報(bào)銷“新農(nóng)合”、“新農(nóng)保”等各種社會(huì)保險(xiǎn)，輸出地與輸入地之間的銜接制度沒(méi)有完善。農(nóng)民工雖然人在城市，但是卻享受不到城市居民的社會(huì)保障服務(wù)。

2.2農(nóng)村土地制度改革不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐

土地制度改革是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要舉措。目前的農(nóng)村土地制度規(guī)定，土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)戶擁有一定期限的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是農(nóng)民個(gè)人不能進(jìn)行土地的買賣和私有化，土地流轉(zhuǎn)方面還存在很大的制約性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地的征收使用沒(méi)有遵循市場(chǎng)規(guī)律，大多是由政府主導(dǎo)的。因此在征地過(guò)程中出現(xiàn)很多的強(qiáng)征強(qiáng)拆現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益和政府的形象，也給新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)帶來(lái)了阻礙。

2.3財(cái)政政策和稅收政策對(duì)城鎮(zhèn)化的扶持力度不夠

公共服務(wù)的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制不健全，流動(dòng)人口的公共服務(wù)支出，很少實(shí)行政府轉(zhuǎn)移支付的額度與地方已經(jīng)吸納的流動(dòng)人口數(shù)量掛鉤。農(nóng)民市民化的成本分?jǐn)倷C(jī)制，缺乏中央政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府對(duì)農(nóng)民市民化成本分?jǐn)偟目傮w設(shè)計(jì)。

3　基于公共政策理念的城市規(guī)劃制度建設(shè)

3.1加快公共政策和體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能

（1）發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。①建立政府主導(dǎo)、市民參與的政治模式。政策在執(zhí)行之前必須先征得民意的許可；②規(guī)范和約束政府行為，弱化行政干預(yù)力度，當(dāng)好“服務(wù)員”；③學(xué)習(xí)和運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)城市理念，解決城鎮(zhèn)化的土地供給、融資供給和環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題；④不斷完善城市功能，引導(dǎo)各市場(chǎng)主體通過(guò)合理有序的競(jìng)爭(zhēng)，提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)。

（2）實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化和市民化。新型城鎮(zhèn)化要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)化，要制定合理的農(nóng)民轉(zhuǎn)化市民的政策，完善落戶條件和社會(huì)保障制度，讓新進(jìn)者享受和市民同等的社會(huì)服務(wù)。加快農(nóng)民的思想轉(zhuǎn)變教育工作，使他們的生活習(xí)性，思維意識(shí)盡快和城市同步，融入城市的生活。

（3）改革財(cái)稅制度，建立合理的地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)體系。①允許城鎮(zhèn)化政府發(fā)行市政債，如項(xiàng)目型地方政府債券等，并建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制；②明確中央和地方的事權(quán)劃分及相應(yīng)的稅收收入劃分，使地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)更為對(duì)等；③結(jié)合新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地增值、工商及服務(wù)業(yè)繁榮，賦予城鎮(zhèn)化政府一定的稅收立法和征管權(quán)，建立以財(cái)產(chǎn)稅、資源稅、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)使用者付費(fèi)等一攬子綜合性的地方稅收及其征管體系。

（4）整合城市體系，全面調(diào)整行政區(qū)劃。①優(yōu)化大城市空間布局，全面提升大城市的均衡發(fā)展；②落實(shí)省直管縣體制，釋放縣級(jí)城市和縣城的潛力，帶動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化；③控制大中城市的發(fā)展規(guī)模，改善部分城市人口膨脹以及城市病嚴(yán)重的問(wèn)題。

（5）突破體制改革，明確管理權(quán)限。實(shí)施省市共建共管、縣鎮(zhèn)共建共管，突破體制制約，統(tǒng)一建設(shè)理念、協(xié)調(diào)建設(shè)規(guī)劃、明確管理權(quán)限。要突破現(xiàn)行的逐級(jí)管理體制，資源合理分配。

3.2發(fā)揮公共政策的意識(shí)導(dǎo)向作用，強(qiáng)化人們對(duì)新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)和了解

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，同時(shí)也是一項(xiàng)惠及廣大農(nóng)民和社會(huì)的民生工程。各級(jí)政府和廣大人民群眾在建設(shè)新型城鎮(zhèn)化中要切實(shí)樹(shù)立把民生作為根本，真正做到人口的城鎮(zhèn)化，要以民情為基礎(chǔ)，大力創(chuàng)造就業(yè)崗位，讓農(nóng)民在家門口就業(yè)，要以民情民意為靈魂，讓廣大農(nóng)民真正享受到改革的紅利。同時(shí)，地方政府要通過(guò)考察、培訓(xùn)等方式，使參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的人們充分認(rèn)識(shí)到什么是真正的新型城鎮(zhèn)化，如何用市場(chǎng)化推進(jìn)城鎮(zhèn)化，公同探討、研究需要達(dá)到的發(fā)展目標(biāo)。

我們要摒棄以往的舊式思維，片面追求城市的擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化不再是片面追求房地產(chǎn)化和城市空心化。它是一個(gè)可持續(xù)的、系統(tǒng)的龐大工程，要切實(shí)堅(jiān)持以人為本、社會(huì)和諧、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明的道路。這就要求地方政府在建設(shè)過(guò)程中，不要貪大求快，做形象工程，片面追求政績(jī)。要真正把人民的利益放在首位，讓改革的紅利惠及到廣大民眾，讓農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢蛊湓诩议T口就業(yè)，真正享受到城市居民的社會(huì)福利和社會(huì)保障，努力實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。

3.3倡導(dǎo)綠色理念，建立新型生態(tài)城市

黨的十八大報(bào)告提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)“生態(tài)文明建設(shè)”的路徑之一。因此，我們?cè)诮ㄔO(shè)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，要走資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)一體的生態(tài)文明道路。制定和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，用制度去約束人們的行為，用政策去影響人們的心靈。各項(xiàng)公共政策要體現(xiàn)綠色發(fā)展理念，要站在時(shí)代的高度，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，建設(shè)生態(tài)城市。

4　結(jié)束語(yǔ)

社會(huì)在不斷進(jìn)步，城市的發(fā)展跟著不斷前行，城市的規(guī)劃面臨著復(fù)雜多變的新時(shí)代。新城市的發(fā)展要與規(guī)劃逐步的整合。制度在城市的規(guī)劃起到了保障的作用，而管理則是指導(dǎo)作用。新城市的建設(shè)為城市的規(guī)劃提供了實(shí)踐的空間，創(chuàng)新是規(guī)劃的源動(dòng)力，城市的未來(lái)發(fā)展離不開(kāi)創(chuàng)新，新時(shí)代的新城市必然在創(chuàng)新的規(guī)劃中不斷進(jìn)步。

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1673-0038（2015）18-0147-02

2015-4-12