何洪

（宜春市城市建設(shè)專項(xiàng)資金管理辦公室 宜春市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司）

前言

城市建設(shè)作為城市化進(jìn)程發(fā)展的重要內(nèi)容，不僅能夠?yàn)槌鞘芯用裉峁┗A(chǔ)設(shè)施服務(wù)，也是城市發(fā)展水平的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)。然而，受到地方投融資體制不完善等諸多因素的影響，存在很多問題，在一定程度上阻礙了投融資數(shù)量的增長(zhǎng)。因此加強(qiáng)對(duì)地方政府城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀及對(duì)策的分析，探索一條完善的投融資道路勢(shì)在必行。

1 城市建設(shè)及其投融資概念

城市建設(shè)主要是指為了基于城市物質(zhì)生產(chǎn)和居民生活需求，提供基本服務(wù)的公共物質(zhì)設(shè)施及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是其在城市地域內(nèi)的延伸。具體來說，城市建設(shè)內(nèi)容主要有廣義與狹義之分，前者主要是有形物質(zhì)設(shè)施基礎(chǔ)與文化等無形資產(chǎn)；而后者是指提供物質(zhì)條件、工程設(shè)施等部門及行業(yè)。

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資是指此過程中的資金籌集、經(jīng)營(yíng)等全過程，具體來說是融資與投資兩部分，前者是投資者為投資特定的項(xiàng)目，在特定渠道，并采取一定方式籌措一定資金的行為；而后者是投資者為獲得相關(guān)利益而將一定資金投入到項(xiàng)目的行為，具有完整性特點(diǎn)。當(dāng)前我國(guó)城市建設(shè)投融資模式主要由公司化運(yùn)作：融資主體具有市場(chǎng)化特點(diǎn)，能夠確保城市建設(shè)資金高效運(yùn)作；集權(quán)運(yùn)作：將資金交由政府，建立屬于市長(zhǎng)直接指揮的城市開發(fā)辦公室，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的活動(dòng)；混合運(yùn)作：兼顧前兩種特點(diǎn)的運(yùn)作方式三種構(gòu)成。

2 地方政府城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀及存在的問題分析

自改革開放以來，我國(guó)城市建設(shè)投融資體制日趨完善，尤其是在1993年國(guó)家實(shí)施分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)政體制后，我國(guó)城市建設(shè)逐漸由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的多元化、多渠道投融資模式，在城市建設(shè)上取得了較大進(jìn)步[1]。就整體來看，很多地方城市建設(shè)投融資體制尚未突破資金瓶頸及體制禁錮，與城市發(fā)展要求相悖，主要是思想觀念過于傳統(tǒng)，且忽視市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，難以吸引更多資金參與城市建設(shè)，投融資過程中仍然存在很多問題：

（1）投融資主體單一性。目前主要資金來源于政府資金，民間、私營(yíng)等資本涉及較少，如民間資本投資城市建設(shè)存在很多隱性壁壘，如政府壟斷等，一旦民間資本介入，勢(shì)必會(huì)突破政府利益格局，對(duì)此政府部門采取一系列措施將各類資本拒之門外，促使民間資本望而卻步，難以進(jìn)入到該領(lǐng)域中。

（2）風(fēng)險(xiǎn)較大。城市化進(jìn)程加快勢(shì)必會(huì)增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)數(shù)量，對(duì)資金需求量也將隨之?dāng)U大，傳統(tǒng)單一投融資模式滯后于城市化進(jìn)程。與此同時(shí)，地方政府投融資機(jī)制不夠完善，投融資主體不明確、資金利用率低等問題普遍存在。一旦出現(xiàn)問題，政府需要全權(quán)負(fù)責(zé)，增加了投融資風(fēng)險(xiǎn)。

（3）決策機(jī)制不健全。目前，地方城市建設(shè)投資決策仍然由中央與地方兩級(jí)政府的集權(quán)式?jīng)Q策體制決定，而這種決策機(jī)制下的項(xiàng)目方案評(píng)價(jià)等方面均存在責(zé)任約束不明等系列問題。決策體制表面上屬于集體負(fù)責(zé)，而事實(shí)上卻無人負(fù)責(zé)。綜上所述，城市建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，對(duì)資金需求量巨大，如何更好地探索一條適合各地城市建設(shè)的投融資體系勢(shì)在必行。

3 解決城市建設(shè)投融資問題的有效對(duì)策

3.1 拓展投融資渠道，構(gòu)建多元化投融資體系

（1）發(fā)行政府債券。債券具有期限性、成本低等特點(diǎn)，因此地方政府結(jié)合公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)行相對(duì)應(yīng)的債券，以獲取資金實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)。

（2）積極開展項(xiàng)目融資。該方法主要為了吸引民間資本。具體來說，政府可以采取債券等方式吸引民間資本，且針對(duì)一些較為成熟的產(chǎn)業(yè)可以開展公私合營(yíng)等方面進(jìn)行合作[2]。與此同時(shí)，積極引進(jìn)先進(jìn)的BOT、TOT等融資方式，吸引更多民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（3）采取土地批租融資方式。所謂土地批租融資，是指政府結(jié)合本地實(shí)際情況，對(duì)本地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一、全面的規(guī)劃，并采取對(duì)現(xiàn)有土地批租管理制度進(jìn)行改造等處理，最后采取拍賣土地使用權(quán)形式將土地收益納入到財(cái)政預(yù)算體系當(dāng)中，以增加城市建設(shè)資金。如宜春市北湖公園位于外環(huán)北路以北，高士北路延伸以東，高速公路以南，總占地面積達(dá)678畝，其中水面面積約300余畝。地方政府采取土地批租融資方式，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資者，同時(shí)吸引資金2億元。而投資者在公園周邊開展一些商業(yè)活動(dòng)，以此來獲取更大的投資收益等。

（4）完善信用擔(dān)保機(jī)制。受到傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的影響，地方中小金融機(jī)構(gòu)等非公有制企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程中，難以與國(guó)有企業(yè)相抗衡，在很大程度上削弱其積極作用。對(duì)此地方政府應(yīng)積極完善信用擔(dān)保機(jī)制，促進(jìn)中小金融機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金的優(yōu)化、重組，最終滿足政府城市建設(shè)對(duì)資金的需求。從發(fā)行債券等角度入手，逐漸構(gòu)建系統(tǒng)化投融資體系，能夠拓展投融資渠道，吸引更多資金參與城市建設(shè)。

3.2 加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范和抵抗，構(gòu)建良好的投融資環(huán)境

為了避免投融資帶來的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府部門積極完善信息披露制度，促進(jìn)地方政府及時(shí)公開融資平臺(tái)隱性負(fù)債，提高信息披露透明度。同時(shí)構(gòu)建多元化融資渠道，采取具有市場(chǎng)化性質(zhì)的融資方式，吸引會(huì)計(jì)師、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等相關(guān)機(jī)構(gòu)參與到投融資全過程中，以實(shí)現(xiàn)投融資市場(chǎng)化運(yùn)作，協(xié)調(diào)各利益主體關(guān)系。除此之外，地方政府不要一味吸引資金，應(yīng)對(duì)融資做出詳細(xì)的計(jì)劃，債務(wù)規(guī)模應(yīng)與政府財(cái)力相協(xié)調(diào)，避免由于債務(wù)過重，政府無力償還，挫傷民間資本等主體的投資信心。政府還需要健全財(cái)政破產(chǎn)制度，一旦出現(xiàn)資不抵債情況，應(yīng)最大限度降低對(duì)各個(gè)利益主體產(chǎn)生的破壞程度。風(fēng)險(xiǎn)管理作為投融資體系建設(shè)必不可少的一部分，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金及償還能力等進(jìn)行深入分析，并實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)、負(fù)債等情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，全面掌握政府負(fù)債能力，從而更好地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，確保投融資在城市建設(shè)中發(fā)揮積極作用。

3.3 明確劃分職責(zé)，突破傳統(tǒng)體制的禁錮

針對(duì)決策不科學(xué)問題，應(yīng)合理分配中央、地方政府在人事、財(cái)政及決策等方面的職責(zé)，改革當(dāng)前城市建設(shè)決策方法，優(yōu)化具體流程，促使城市建設(shè)項(xiàng)目自議案提出、方案評(píng)估再到施工監(jiān)理等全過程走向科學(xué)、民主方向[3]。而在此過程中，最為關(guān)鍵的是民主監(jiān)督體制的完善及執(zhí)行，促使監(jiān)督部門、人民群眾等形成有效監(jiān)督格局，消除一切不利于城市建設(shè)的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)對(duì)有限資源的合理配置，最大程度上提高資金利用率，為城市居民創(chuàng)建良好生活環(huán)境。

體制問題是阻礙城市建設(shè)投融資發(fā)展的根本原因。對(duì)此地方政府應(yīng)擺脫原有體制的禁錮，結(jié)合本地實(shí)際情況，探索一條適合本地城市建設(shè)的投融資運(yùn)行機(jī)制，將金融與市場(chǎng)整合到一起，形成獨(dú)立的資金運(yùn)行機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)檎毮転閷?dǎo)向，實(shí)現(xiàn)政企分開運(yùn)行目標(biāo)，構(gòu)建各盡其能局面。同時(shí)針對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)設(shè)置專門性執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以吸引更多資金實(shí)現(xiàn)對(duì)設(shè)施的維護(hù)和保障。

4 結(jié)論

面對(duì)社會(huì)發(fā)展新時(shí)期，城市建設(shè)任務(wù)越來越艱巨。因此在城市建設(shè)過程中，地方政府要明確認(rèn)識(shí)到當(dāng)前城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀，并針對(duì)其中存在的問題，采取相應(yīng)措施，細(xì)化各級(jí)政府職責(zé)，優(yōu)化城市建設(shè)項(xiàng)目決策流程，并積極學(xué)習(xí)和借鑒其他地區(qū)投融資體制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)等，構(gòu)建多渠道投融資體系，吸引更多資金參與城市建設(shè)，從而促進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程又快、又好發(fā)展。

[1]何文虎，楊云龍.我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式創(chuàng)新研究——基于文獻(xiàn)分析的視角[J].南方金融，2013（12）：38～44.

[2]周錦華.新時(shí)期電力企業(yè)黨建工作的優(yōu)化措施探析[J].管理觀察，2013（34）：42～43.

[3]周亮.地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)防范研究——以南京市政府融資平臺(tái)為分析對(duì)象[J].時(shí)代金融，2010（11）：76～78.