王建民，劉明達(dá)，2，劉碧寒

(1.北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100875;2.中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，北京100048;3.北京市石景山區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)，北京100043)

0 引言

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行城市土地國(guó)有、農(nóng)村土地歸集體所有的城鄉(xiāng)二元的土地管理模式。這種管理模式在特定歷史時(shí)期內(nèi)起到了保障農(nóng)民耕地、穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展的重要作用。但隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，“城中村”、“小產(chǎn)權(quán)房”等逾越城鄉(xiāng)土地管理紅線的現(xiàn)象層出不窮，對(duì)城市統(tǒng)籌建設(shè)和面貌都產(chǎn)生了影響［1］，城市房?jī)r(jià)高企、市郊耕地蠶食等問(wèn)題也愈演愈烈。改變城鄉(xiāng)二元土地管理結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)的呼聲越來(lái)越高?！笆舜蟆币詠?lái)，新一輪土地管理制度改革動(dòng)作頻出，改革的方向和重點(diǎn)受到各界廣泛關(guān)注。本輪土地改革以農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為核心，以逐步、合理釋放農(nóng)村建設(shè)用地尤其是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為重點(diǎn)，以賦予農(nóng)民同等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化為目標(biāo)。其中，市郊、市內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)解決城市建設(shè)用地緊缺、住宅用地供給不足和城市房?jī)r(jià)過(guò)高等當(dāng)務(wù)之急關(guān)系密切，成為政界和學(xué)界的討論重點(diǎn)。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)水平較高、城市過(guò)快發(fā)展而導(dǎo)致城中村快速無(wú)序生長(zhǎng)的珠三角地區(qū)，已經(jīng)針對(duì)城中村問(wèn)題進(jìn)行了廣泛而具有實(shí)踐意義的研究和探索，成為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的先行試驗(yàn)田。以這些地區(qū)的城中村改造為借鑒，研究農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)城市發(fā)展和城鄉(xiāng)居民利益的影響，構(gòu)建農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益模型，對(duì)于提煉總結(jié)城中村利益平衡機(jī)制、指導(dǎo)全國(guó)其他地區(qū)實(shí)踐具有重要價(jià)值。

1 政策解讀及文獻(xiàn)綜述

1.1 政策解讀

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。保障農(nóng)戶建設(shè)用地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村建設(shè)用地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。按照現(xiàn)行的《物權(quán)法》，農(nóng)村建設(shè)用地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，尚不允許城鎮(zhèn)居民或村集體以外的農(nóng)村居民購(gòu)買村集體的農(nóng)民住房或宅基地。也就是說(shuō)，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)還不能轉(zhuǎn)讓給城市居民。但地方政府的一些做法正在突破政策限制。2013年8月，廣東省人民政府公布《廣東省農(nóng)村宅基地管理辦法(送審稿)》，一方面重申嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村建設(shè)用地及其地上房屋、附著物，另一方面又允許符合建設(shè)用地“一戶一宅”條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在征得鎮(zhèn)人民政府同意后，購(gòu)買本鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的房屋，并取得相應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)。8月26日溫州市人民政府出臺(tái)《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》，規(guī)定包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)等12類農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)可以在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開(kāi)交易。溫州最大的突破在于將農(nóng)屋交易范圍從村級(jí)擴(kuò)展到縣域，同時(shí)允許建設(shè)用地在非城鎮(zhèn)戶籍中流轉(zhuǎn)。2014年1月10號(hào)，國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察姜大明在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上表示，農(nóng)村建設(shè)用地制度改革要以確權(quán)登記頒證工作為基礎(chǔ)，堅(jiān)持“一戶一宅”原則，決不允許城里人到農(nóng)村買地建房等所謂“逆城鎮(zhèn)化”行為。

農(nóng)村集體的建設(shè)用地分為3種類型:農(nóng)村建設(shè)用地、農(nóng)村公益性公共設(shè)施用地和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。其中農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指租賃、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)和個(gè)人使用的集體建設(shè)用地。這些建設(shè)用地多數(shù)已經(jīng)成為廠房、倉(cāng)庫(kù)和市場(chǎng)。事實(shí)上，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始一直存在。在廣東存在以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的隱性市場(chǎng)，為大量“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)、各種所有制形式的企業(yè)起步和發(fā)展提供了土地支持，也為大量農(nóng)民工提供了安身之所。據(jù)廣東省國(guó)土部門統(tǒng)計(jì)，珠江三角洲地區(qū)通過(guò)流轉(zhuǎn)方式使用的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，實(shí)際已超過(guò)集體建設(shè)用地總量的50%。2013年初，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)深圳原村集體經(jīng)濟(jì)組織的工業(yè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)。有關(guān)專家指出，深圳試點(diǎn)流轉(zhuǎn)的原村集體工業(yè)用地，實(shí)際上就是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

1.2 文獻(xiàn)綜述

國(guó)內(nèi)關(guān)于城中村改造的研究以提出綜合性的改造對(duì)策和開(kāi)展實(shí)踐研究為主(表1)［2］。關(guān)于城中村改造的思路和模式，許多學(xué)者從不同角度進(jìn)行了相關(guān)研究并提出了一些方案［3－7］。近年來(lái)，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、博弈理論等視角和方法看待城中村改造的研究成果數(shù)量增多。這些研究將城中村改造的過(guò)程視為是多元主體博弈最終趨于和諧的動(dòng)態(tài)過(guò)程，為城中村改造的利益平衡機(jī)制核心在于城中村土地增值的利益平衡［8］。謝青等認(rèn)為城市土地的稀缺性、相對(duì)位置的變化和土地利用的外部性是引起城中村土地增值的主要原因，改造的實(shí)質(zhì)是對(duì)土地增值利益的再分配調(diào)整［9］。朱洪波認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)的確認(rèn)可以作為一種平衡利益分配的手段而成為一個(gè)均衡解［10］。何元斌等利用博弈理論證明改造的關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，協(xié)調(diào)政府、開(kāi)發(fā)商、村民與村集體等各方利益［11］。張俠等也認(rèn)為城中村改造的重點(diǎn)即妥善處理不同利益主體的關(guān)系，通過(guò)征地制度、安置方式、權(quán)力保障機(jī)制等的創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)改造［12］。而難點(diǎn)就在于資金、保障和資產(chǎn)量化［13］，重塑和量化各利益主體的利益訴求。田莉也認(rèn)為，土地增值收益管理政策復(fù)雜性與引起土地增值因素的多元化有關(guān);但在現(xiàn)實(shí)生活中，分離由于不同原因引起的土地增值收益以及政府、社區(qū)和土地使用者應(yīng)獲取多少收益十分復(fù)雜，在某些情況下甚至完全不可行［14］。

綜上，關(guān)于城中村改造中的利益平衡及利益分配，有關(guān)學(xué)者的研究思路比較清晰，即歸屬于原始產(chǎn)權(quán)人的收益歸其所有，歸屬公共收益部分由政府所有，但同時(shí)承認(rèn)現(xiàn)實(shí)中分離這些收益耗費(fèi)的成本巨大，甚至根本不可行。他們認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)的確認(rèn)、長(zhǎng)期利益聯(lián)盟的構(gòu)建都應(yīng)當(dāng)是建立這一機(jī)制的有效方法。以往的研究城中村改造利益平衡的著眼點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)利益的平衡，但城中村改造過(guò)程中可能實(shí)現(xiàn)的社會(huì)效益往往遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)利益，考慮社會(huì)效益及社會(huì)福利的利益均衡機(jī)制在已有研究中常常被忽略。本研究在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論基礎(chǔ)上，從產(chǎn)權(quán)重新配置的角度分析城中村改造前后可能面臨的社會(huì)總產(chǎn)出和社會(huì)福利的變化，以更廣闊的視角探討城中村改造的利益平衡機(jī)制。

表1 城中村改造角度的文獻(xiàn)分布Tab.1 Referrences distribution of urban village reconstruction

2 城中村及相關(guān)理論基礎(chǔ)

2.1 城鄉(xiāng)二元產(chǎn)權(quán)制度

城中村改造問(wèn)題的根源來(lái)自城中村與城市房產(chǎn)的二元性，造成這種二元性的原因，除了基礎(chǔ)性的城鄉(xiāng)二元土地制度外［15］，還有土地使用權(quán)分割異化因素。所謂土地使用權(quán)分割異化，即城中村的宅基地與城市建筑用地基地同是被授權(quán)使用的用益物權(quán)，卻由于使用者的不同而存在權(quán)利空間的差異:城市居民的房產(chǎn)權(quán)利是由土地的一部分使用權(quán)、建筑物專有部分的完全所有權(quán)和共有部分的部分所有權(quán)3種權(quán)利組成的權(quán)利束［16］;農(nóng)民個(gè)體對(duì)土地同樣只享有使用權(quán)而無(wú)所有權(quán)，但按照《物權(quán)法》等相關(guān)法律，農(nóng)民可以在土地上“建造住宅及其附屬設(shè)施”，對(duì)土地的支配權(quán)利遠(yuǎn)高于城市居民;然而，農(nóng)民自建房屋卻不能在市場(chǎng)上自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，因此，農(nóng)民對(duì)于建筑物的所有權(quán)是不完全的，受到了市場(chǎng)交易約束的限制。農(nóng)村居民的房產(chǎn)權(quán)利是完全的土地使用權(quán)和部分的建筑物所有權(quán)的權(quán)利集合(圖1)。

圖1 城市和農(nóng)村房屋和土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)比Fig.1 Comparision of land property rights in urban and rural area

2.2 城中村與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變換

城中村與一般城市社區(qū)最根本的區(qū)別在于土地制度和用益物權(quán)的差異所導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)制度不同。城中村改造的目標(biāo)就在于消除這種均質(zhì)空間上的產(chǎn)權(quán)差異，避免相鄰空間產(chǎn)權(quán)沖突，逐步實(shí)現(xiàn)“二元規(guī)制”環(huán)境向“一元規(guī)制”環(huán)境的變遷，從而實(shí)現(xiàn)城市的均質(zhì)化管理［17］。因此，城中村改造的實(shí)質(zhì)也可以說(shuō)是對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改造，而產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改造實(shí)質(zhì)上就是資源重新配置的過(guò)程。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和資源配置進(jìn)行了深入研究，將交易費(fèi)用引入分析模型，從而使結(jié)論更加接近實(shí)際情況。依據(jù)科斯第一定理，當(dāng)自由市場(chǎng)上的交易成本為零時(shí)，初始的權(quán)利分配與最終的資源配置效率無(wú)關(guān)，市場(chǎng)總會(huì)自發(fā)地引導(dǎo)資源向著最優(yōu)方向配置。在這種情形下，即使法定權(quán)利的初始分配不當(dāng)，只要交易費(fèi)用為零，市場(chǎng)總能夠通過(guò)自由交換矯正最初的無(wú)效率狀況，形成有效的資源配置。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，這種交易費(fèi)用為零的自由市場(chǎng)幾乎不存在，如果交易費(fèi)用為正，初始的產(chǎn)權(quán)界定必然會(huì)對(duì)資源配置結(jié)果產(chǎn)生影響，進(jìn)而導(dǎo)致效率差異［18］。從這種現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，約瑟夫·費(fèi)爾德在科斯第二定理的基礎(chǔ)上提出2個(gè)推論，即在選擇把全部可交易權(quán)利界定給某一方時(shí)，政府應(yīng)該把權(quán)利界定給最終導(dǎo)致社會(huì)福利最大化，或者社會(huì)福利損失最小化的一方;一旦初始權(quán)利得以清晰界定，仍然有可能通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易來(lái)提高社會(huì)福利。由此，科斯第三定理進(jìn)一步提出清晰的產(chǎn)權(quán)界定是市場(chǎng)交易的前提。

依據(jù)科斯相關(guān)理論，在城中村改造過(guò)程中，由于存在著巨大的交易費(fèi)用，因此，若要推動(dòng)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改變、提高資源配置效率，就需要對(duì)城中村房地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰、完整的初始界定。而正是由于在城中村初始產(chǎn)權(quán)界定中往往存在著政府失靈，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)界定模糊，使城中村改造面臨高昂的交易成本，甚至完全阻礙產(chǎn)權(quán)交易。這是城中村改造的重點(diǎn)問(wèn)題之一。

2.3 產(chǎn)權(quán)變動(dòng)影響城市社會(huì)總產(chǎn)出與社會(huì)總福利

如果能夠清晰界定城中村產(chǎn)權(quán)，就能夠合理調(diào)配社會(huì)資源進(jìn)行城中村改造。有研究表明，推動(dòng)城中村產(chǎn)權(quán)發(fā)生變動(dòng)會(huì)同時(shí)影響社會(huì)生產(chǎn)總產(chǎn)出和社會(huì)福利，這為推動(dòng)城中村改造奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。由于城中村改造促使原有的負(fù)外部性消失，整個(gè)城市社會(huì)的生產(chǎn)總產(chǎn)出增加［3］。城中村改造引發(fā)的一系列城市更新、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、城市職能優(yōu)化等后續(xù)效應(yīng)會(huì)引導(dǎo)城市向一個(gè)更高的生產(chǎn)力水平前進(jìn)。但這種生產(chǎn)產(chǎn)出水平的提高也會(huì)帶來(lái)社會(huì)福利的重新調(diào)整。城市居民、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與城中村村民之間的收入將進(jìn)行重新分配［7，12］。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)總產(chǎn)出的增加將帶來(lái)社會(huì)總福利效用的增加。

3 城中村改造利益均衡模型

3.1 模型假設(shè)

城中村改造前后參與各方爭(zhēng)奪的主要產(chǎn)權(quán)為土地資源的使用和收益權(quán)，因此，有限的土地資源產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益是城中村改造前后經(jīng)濟(jì)收益分配的主要來(lái)源。本模型界定:主要利益分配主體為城中村村民和一般城市居民，城中村村民是權(quán)利分配的初始產(chǎn)權(quán)人，包括城中村村民、村集體經(jīng)濟(jì)組織以及與其利益密切正相關(guān)的一切經(jīng)濟(jì)組織;一般城市居民是與城中村村民對(duì)立的利益團(tuán)體，代表正常城市發(fā)展過(guò)程中的市民、經(jīng)濟(jì)組織以及社區(qū)組織等，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商成為一般城市居民的代表。在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的框架下，政府是主要的調(diào)控主體，它引導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)重新分配將成為一只“看得見(jiàn)的手”影響城中村改造的經(jīng)濟(jì)利益分配。政府作為第三方，并不直接參與城中村改造的相關(guān)利益分配。

本模型有3條假設(shè):(1)有限的土地資源只在城中村村民和一般城市居民之間分配，除此之外沒(méi)有第三方參與土地分配;(2)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出與土地資源產(chǎn)生的收益正相關(guān);(3)社會(huì)福利效用是一般城市居民的效用函數(shù)與城中村村民的效用函數(shù)的總和;它與土地的經(jīng)濟(jì)收益有關(guān)，但同時(shí)考慮到社會(huì)收益、收入公平等要素，是對(duì)社會(huì)生存滿意度的一個(gè)整體反映。簡(jiǎn)單地說(shuō)，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出代表整體的經(jīng)濟(jì)收益部分，社會(huì)福利效用代表整體的社會(huì)滿意度。本模型的基本立意是:在政府的調(diào)控下，通過(guò)產(chǎn)權(quán)的調(diào)整，將有限的土地資源產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益在一般城市居民與城中村村民之間進(jìn)行再分配，試圖在提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出的同時(shí)，使得社會(huì)整體效用最大化，城市內(nèi)的資源配置轉(zhuǎn)變合理。

3.2 模型構(gòu)建

基于土地資源在城中村村民和一般城市居民之間分配的假設(shè)，構(gòu)建由城中村村民利益和一般城市市民利益組成的二維坐標(biāo)模型。其中，X和Y分別代表城中村村民和一般城市居民利用土地獲得的經(jīng)濟(jì)收益。利用土地獲得的經(jīng)濟(jì)收益既包括利用現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)獲得的經(jīng)濟(jì)收益，也包括用原有產(chǎn)權(quán)置換獲得的后續(xù)經(jīng)濟(jì)收益。

產(chǎn)出曲線L表示社會(huì)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出，考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出與社會(huì)成員收入的密切關(guān)系，可以認(rèn)為L(zhǎng)=αX+βY+λXY，其中α，β，λ分別表示市民和村民的土地收益對(duì)應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出的貢獻(xiàn)系數(shù)，考慮到城中村土地與一般城市土地之間外部性的相互影響，因此不是簡(jiǎn)單的線性加和。X、Y與L的關(guān)系是同向增減的，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出的增加，產(chǎn)出曲線L逐漸向外推移。

社會(huì)效用曲線U表示社會(huì)的總福利，是反映城中村村民和一般市民效用福利的無(wú)差異曲線。從整個(gè)社會(huì)的視角看，在同一條無(wú)差異曲線上，任意兩點(diǎn)的效用總和是相同的。隨著U的向外推移，整個(gè)社會(huì)的社會(huì)效用在遞增，社會(huì)滿意度在遞增。由此得到，在產(chǎn)出曲線L上，與社會(huì)效用無(wú)差異曲線U相切的點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是社會(huì)效用最高的點(diǎn)。

城中村改造之前的產(chǎn)權(quán)分配對(duì)應(yīng)的利益分配點(diǎn)為A點(diǎn)，XA是城中村村民利用土地產(chǎn)權(quán)獲得的經(jīng)濟(jì)收益，YA是一般城市居民在城中村以外的土地上經(jīng)營(yíng)獲得的經(jīng)濟(jì)收益。城中村改造后，土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變換，相應(yīng)地城中村村民與一般城市居民的土地經(jīng)濟(jì)收益也會(huì)發(fā)生變化。

短期內(nèi)，一般城市居民獲得的土地增加，城中村的土地減少，土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率不會(huì)發(fā)生大變化，因此表現(xiàn)為城中村村民的土地經(jīng)濟(jì)收益少，一般城市居民土地經(jīng)濟(jì)收益增加，即為圖中的B點(diǎn)(現(xiàn)實(shí)生活中表現(xiàn)為僅按青苗補(bǔ)助費(fèi)等費(fèi)用補(bǔ)貼)。但B點(diǎn)是極其不穩(wěn)定的，因?yàn)槭軗p的村民不可能接受這一狀態(tài)，政府需要通過(guò)補(bǔ)償款轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障支持或其他方式，將一般城市收益的超額部分轉(zhuǎn)移回城中村村民手中，以增進(jìn)社會(huì)的福利，使得全社會(huì)的效用最大化。這一過(guò)程即表現(xiàn)為由B點(diǎn)向C點(diǎn)的轉(zhuǎn)移(圖2)。

圖2 城中村改造的利益均衡模型Fig.2 A model of benefit equilibrium in urban village reconstruction

由于城中村改造帶來(lái)的負(fù)外部性減少，城市的各項(xiàng)組織機(jī)能完整性增強(qiáng)，帶來(lái)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出增加，因此，隨著城中村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，社會(huì)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出曲線外移，即由A點(diǎn)所在的L1轉(zhuǎn)移至B點(diǎn)所在的L2，社會(huì)生產(chǎn)力到達(dá)一個(gè)新的高度。

由于效用無(wú)差異曲線受到的影響要素較多，諸如來(lái)自社會(huì)公平、環(huán)境效應(yīng)、舒適感、社會(huì)保障等諸多要素，判斷無(wú)差異曲線的準(zhǔn)確移動(dòng)并不容易。圖中給出的是社會(huì)效用無(wú)差異曲線在城中村改造中常常出現(xiàn)的一種情況，結(jié)合圖形的分析可以得出相關(guān)的效用走向。原始產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的A點(diǎn)所在的效用無(wú)差異曲線U1為改造前的效用，改造發(fā)生中的B點(diǎn)對(duì)應(yīng)的社會(huì)效用為U2，財(cái)富的短期集中以及收入效應(yīng)使得我們有理由相信U2并不一定高于U1，城中村改造后短期內(nèi)社會(huì)總體福利下降，但在政府的主導(dǎo)下，會(huì)通過(guò)賠償款支付、社會(huì)保障增加等一系列措施使得B點(diǎn)向C點(diǎn)移動(dòng)，即在同樣的生產(chǎn)力水平下，社會(huì)整體效用最大化。

城中村改造主要依靠政府推動(dòng)。首先，政府希望發(fā)生的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變動(dòng)使得利益均衡點(diǎn)開(kāi)始發(fā)生移動(dòng)，由A點(diǎn)至B點(diǎn)，其中政府需要制定相關(guān)交易的制度，此為政府的成本之一。其次，政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付使得B點(diǎn)向C點(diǎn)移動(dòng)。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，準(zhǔn)確估計(jì)并支付由B到C的交易費(fèi)用是困難的，在實(shí)際的支付過(guò)程中，還會(huì)出現(xiàn)信息不對(duì)稱、腐敗等導(dǎo)致交易費(fèi)用增加的行為［19－20］。

3.3 終點(diǎn)C的情形

由于C點(diǎn)是最終的利益均衡點(diǎn)，比較初始點(diǎn)A與終點(diǎn)C的情形，可以得到城中村村民與一般城市居民改造前后的最終收益變化。由于社會(huì)無(wú)差異曲線的復(fù)雜性，相關(guān)主體的改造前后收益可能產(chǎn)生有別于上一節(jié)中經(jīng)典模式的多種情況(圖3)。

圖3 C點(diǎn)的3種不同情形Fig.3 Three different situations of point C

圖3a表示的是如上一節(jié)所述的經(jīng)典情形，即城中村改造之后，城中村村民的利益與一般城市居民的經(jīng)濟(jì)收益同時(shí)增加，C點(diǎn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出和效用水平均高于原先的A點(diǎn)。這是改造之后最愿意看到的結(jié)果，即雙方的經(jīng)濟(jì)收益都增加。當(dāng)這種情形出現(xiàn)后，就認(rèn)為改造達(dá)到了良好的效果。

圖3b表示的是城中村改造之后村民的收益減少，一般城市居民的經(jīng)濟(jì)收益增加，但由于這種改造改變了原先不合理的土地利潤(rùn)分配，因此，城中村改造使得社會(huì)總福利還是增加了。社會(huì)總產(chǎn)出、社會(huì)總福利與市民利益均增加，但村民利益受損，這種預(yù)計(jì)結(jié)果的出現(xiàn)明顯會(huì)使得村民改造的積極性受損，影響到改造的進(jìn)程。

圖3c表示城中村改造后村民的收益增加，但一般城市居民的收益減少。這一現(xiàn)象的解釋比較困難，考慮到由于城市近郊土地兼并在法律上更加可行，城市建設(shè)攤大餅、交通擁堵、空氣污染等問(wèn)題可能加劇，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)的規(guī)模擴(kuò)張可能反而導(dǎo)致城市居民的經(jīng)濟(jì)收益下降，因而福利效用處于降低的狀態(tài)。因此，這一現(xiàn)象可能是經(jīng)濟(jì)政策長(zhǎng)期影響的結(jié)果。此外，有一部分城中村改造以后，在村內(nèi)享受到廉價(jià)住房的城市租客們不得不到更貴租金的地方租房，也反映出這一部分人群的利益受損。

城中村改造后的利益均衡可能產(chǎn)生多種情況，城中村村民與一般城市居民的經(jīng)濟(jì)收益分配可能是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，也可能是共同增長(zhǎng)的關(guān)系。由于城中村改造帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出增加了，這2個(gè)利益集團(tuán)可以分配的土地經(jīng)濟(jì)收益總量也增加，因此，同向經(jīng)濟(jì)收益遞增是可能的。

3.4 促進(jìn)新均衡的動(dòng)力機(jī)制

改造后，村民和市民的利益可能是同增的關(guān)系也可能是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。一旦發(fā)生此消彼長(zhǎng)的情況，城中村的改造就很難推進(jìn)，為此，政府需要采取措施推動(dòng)新均衡的產(chǎn)生。本研究認(rèn)為城中村改造應(yīng)從以下2個(gè)方面著手，以形成推動(dòng)社會(huì)總產(chǎn)出和總效用擴(kuò)大的動(dòng)力機(jī)制:一是要利用各種合理手段擴(kuò)大總產(chǎn)出曲線，通過(guò)蛋糕的做大，確保參與改造的各方獲得預(yù)期利益收入;二是交易過(guò)程中盡量減少不必要的政府參與，以降低改造的交易成本，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)置換與利益分配之間的透明移動(dòng)。

3.4.1 政府通過(guò)控制要素影響總產(chǎn)出曲線，提升改造動(dòng)力。由于政府是交易制度的制定者和執(zhí)行者，政府可以通過(guò)控制規(guī)劃要素影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出的生產(chǎn)性邊界，從而實(shí)現(xiàn)B與C的盡量接近，減少交易成本。通過(guò)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出的增加，調(diào)節(jié)利益的分配，從而減少政府的參與。在實(shí)際中，這一措施表現(xiàn)為政府采取提高容積率等方式，使得城中村改造具備市場(chǎng)動(dòng)力。依據(jù)模型變動(dòng)，原來(lái)的社會(huì)生產(chǎn)曲線為L(zhǎng)2，通過(guò)政府對(duì)城中村改造后土地使用條件的放寬，一般城市居民經(jīng)營(yíng)土地獲得的收益會(huì)相應(yīng)地增加，整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)產(chǎn)出為L(zhǎng)2*，L2*與原均衡點(diǎn)所在的效用曲線U3相交于C*點(diǎn)，表示只需要由B點(diǎn)轉(zhuǎn)移至C*點(diǎn)就可以獲得與原來(lái)C點(diǎn)相同的社會(huì)效用值。因此，政府通過(guò)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的生產(chǎn)邊界，縮短了B與C之間的距離，從而減少了政府的參與，降低了交易費(fèi)用(圖4)。

圖4 擴(kuò)大生產(chǎn)邊界對(duì)模型的影響Fig.4 Impact of expanding productive boundary

3.4.2 農(nóng)村建設(shè)用地可流轉(zhuǎn)的情形下，減少不必要的政府參與，降低交易成本。由A到C的過(guò)程實(shí)際上是政府在已經(jīng)完成了土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移之后進(jìn)行的價(jià)值分配活動(dòng)，這是一項(xiàng)需要耗費(fèi)巨大人力、物力的事情。政府在引導(dǎo)過(guò)程中的作用表現(xiàn)為兩方面:一是政府組織確定產(chǎn)權(quán)定義成本、協(xié)商成本、測(cè)量運(yùn)營(yíng)管理成本和實(shí)施成本等;二是政府為促進(jìn)利益合理分配制定土地超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)移比率、社會(huì)安置成本等。其中，第一部分的成本確定政府必須參與，第二部分在新的政策條件下完全可以交由市場(chǎng)掌控。在新的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策下，農(nóng)村建設(shè)用地有專門的產(chǎn)權(quán)交易所，城中村居民進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)更替有價(jià)可查，有案可比，城中村居民與對(duì)應(yīng)開(kāi)發(fā)的土地所有者之間直接進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，將使得交易成本降低。

4 實(shí)證檢驗(yàn)

根據(jù)深圳市政府有關(guān)調(diào)查資料顯示，深圳市共有以行政村為單位的城中村320個(gè)，其中特區(qū)內(nèi)91個(gè)。城中村內(nèi)除有常住人口32.7萬(wàn)人口外，還有469.4萬(wàn)的暫住人口，約占全市流動(dòng)人口的一半。根據(jù)城中村調(diào)查相關(guān)數(shù)據(jù)，全市城中村已建設(shè)用地中，僅私房區(qū)的占地面積就約為93.49 km2，其中特區(qū)內(nèi)8 km2，特區(qū)外85.49 km2，私房總建筑量約10 561萬(wàn)m2。特區(qū)內(nèi)城中村幾乎沒(méi)有工業(yè)，已建設(shè)用地絕大部分為私房，特區(qū)外集體物業(yè)和工業(yè)用地比例略高于私房用地，估計(jì)城中村已經(jīng)建設(shè)用地的面積在180～200 km2。以深圳市土地總面積1 953 km2計(jì)算，城中村面積幾乎占到整個(gè)深圳市域面積的10%。近年來(lái)，隨著深圳市增量建設(shè)用地規(guī)模逐漸縮小，開(kāi)發(fā)存量、深度挖潛成為城市建設(shè)用地的主要來(lái)源，以城中村改造為主導(dǎo)的舊城改造成為城市發(fā)展用地的主要來(lái)源。

4.1 深圳崗廈河園舊村改造

深圳市福田中心區(qū)崗廈河園舊村的改造是近年來(lái)市政府、開(kāi)發(fā)商和村民共同參與的一個(gè)典型案例。該片區(qū)地處深圳市中心區(qū)的東南角，緊鄰深南大道、水晶島和市民中心，是深圳市最重要的行政、商業(yè)和文化中心。片區(qū)位于深圳中心區(qū)東南側(cè)，北臨深南大道，南至福華三路，東西分別臨近彩田路和金田路，是深圳市中心區(qū)內(nèi)僅存的城中村。根據(jù)深圳市國(guó)土部門有關(guān)調(diào)查資料顯示，崗廈河園舊村占地面積約20.2萬(wàn)m2，可建設(shè)用地15.16萬(wàn)m2，現(xiàn)狀建筑面積52.5萬(wàn)m2，現(xiàn)狀凈容積率2.3。居住人口6.8萬(wàn)，其中戶籍人口1 153人，常住人口與暫住人口之比為1∶34。片區(qū)現(xiàn)有建筑552棟，其中私宅478棟，主要以村民自建住宅為主，均為3～8層的多層民宅。

在該項(xiàng)目的改造前期，深圳市福田區(qū)政府已經(jīng)邀請(qǐng)專人論證，從福田區(qū)的人口經(jīng)濟(jì)狀況、土地及經(jīng)濟(jì)利用現(xiàn)狀等基礎(chǔ)資料中，選取崗廈周邊產(chǎn)業(yè)類型、周邊廉租屋狀況、基準(zhǔn)地價(jià)水平、村民改造意愿、政府認(rèn)知、影響力水平等16個(gè)因子進(jìn)行加權(quán)打分評(píng)價(jià)，認(rèn)為崗廈的改造時(shí)機(jī)已經(jīng)或接近成熟。該論證成果是政府進(jìn)行崗廈城中村改造的直接動(dòng)因。

在該項(xiàng)目改造的過(guò)程中，政府吸引社會(huì)各界資源，對(duì)城中村的基礎(chǔ)資料及信息進(jìn)行全面的搜集，以減少在改造過(guò)程中可能發(fā)生的新增成本。通過(guò)對(duì)包括萬(wàn)科、中海、金地等眾多地產(chǎn)商的訪談得知，要吸引開(kāi)發(fā)商參與城中村的改造，至少需要超過(guò)15%～20%的毛利率，且現(xiàn)狀容積率應(yīng)控制在2.0以下，若超過(guò)3.0則基本無(wú)法改造。針對(duì)開(kāi)發(fā)商抱怨的改造前后容積率差距太小的情況，政府做出了相應(yīng)的調(diào)整，及時(shí)對(duì)相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行了修改，以使該項(xiàng)目在市場(chǎng)層面具備可操作性。改造的過(guò)程中，政府組織力量詳細(xì)論證了改造中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的控制能力以及相關(guān)保障措施，并針對(duì)改造中的開(kāi)發(fā)主體確定、安置方式、拆賠比、容積率等做出了詳細(xì)的決策決議。在此基礎(chǔ)上推動(dòng)了改造(表2)。

表2 政府補(bǔ)貼的幾種方案Tab.2 Several planations of the government subsidies

崗廈村改造后，建成占地面積7.2萬(wàn)m2的城市綜合體，其中包括建筑面積30萬(wàn)m2的購(gòu)物中心、6萬(wàn)m2的酒店和14萬(wàn)m2的公寓。建筑群錯(cuò)落有致，色調(diào)和諧，格調(diào)高雅，成為深圳最具標(biāo)志性的城市綜合體。根據(jù)深圳市國(guó)土部門有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在改造后的崗廈片區(qū)，住宅用地比例34%，商業(yè)用地比例30%，辦公用地比例33%，公共配套設(shè)施用地3%，土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)一步合理。新建住宅的建筑面積為23萬(wàn)m2，按照每戶480 m2賠償，全部用于補(bǔ)償本地區(qū)戶籍人口，區(qū)內(nèi)人口也因此由6.8萬(wàn)人減少至7 000人，規(guī)劃飽和居住人口1萬(wàn)人，進(jìn)一步疏散了中心區(qū)人口。通過(guò)合理的賠償和經(jīng)營(yíng)策略，提高商業(yè)面積賠償，使村民在城市生活中能夠參與更高層次的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，改造后的商業(yè)建筑總面積也達(dá)到20.5萬(wàn)m2(表3)。

表3 改造前后的用地情況對(duì)比及驅(qū)動(dòng)因素分析Tab.3 Comparision of landuse before＆after reconstruction and the driving factor analysis

4.2 促進(jìn)新均衡的動(dòng)力機(jī)制

在崗廈河園舊村的改造過(guò)程中，政府的主要功能是利用各種規(guī)劃和管理手段調(diào)整土地利用效率和利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地總效益的增加。通過(guò)開(kāi)發(fā)商與村民協(xié)商的方式，實(shí)現(xiàn)了利益的合理分配。

一是通過(guò)容積率調(diào)整改變總產(chǎn)出曲線。舊城改造按照1∶1的拆賠比顯然很難滿足重建成本，因此，必須通過(guò)調(diào)整規(guī)劃容積率等方式，加大土地的投資以實(shí)現(xiàn)更高的總收益，滿足多方分配的需求。在城中村改造的過(guò)程中，政府根據(jù)各方意見(jiàn)，及時(shí)調(diào)整了規(guī)劃容積率限制，實(shí)現(xiàn)了土地總產(chǎn)出曲線的外移。

二是通過(guò)調(diào)整用地結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)土地功能性增值，從而使得總產(chǎn)出曲線外移。城中村的發(fā)展很大程度上受益于城市化的外部性效益帶來(lái)的增值，但隨著城中村內(nèi)部環(huán)境的破敗，這種城市化的外部性增值逐步被消耗殆盡，通過(guò)土地利用更新而實(shí)現(xiàn)的功能性增值成為城中村改造的核心動(dòng)力。由于把土地這塊蛋糕做得更大，城中村村民和其他利益集團(tuán)都可以分享到更大的成果，因此多方利益都會(huì)獲得保障并增值。

5 結(jié)論與討論

城中村改造實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換以及由此帶來(lái)的利益重新分配問(wèn)題。通過(guò)構(gòu)建模型，可以看出，城中村改造將帶來(lái)城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和社會(huì)福利效用的增加，但反映城中村村民利益的土地經(jīng)濟(jì)收益和一般城市市民利益的土地經(jīng)濟(jì)收益卻不一定是同向增加。改造后，村民和市民的利益可能是同增的關(guān)系也可能是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。一旦發(fā)生此消彼長(zhǎng)的情況，城中村的改造就很難推進(jìn)，為此，政府需要采取手段推動(dòng)新均衡的產(chǎn)生。政府通過(guò)控制要素影響總產(chǎn)出曲線，或是在農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上降低政府參與度以降低交易成本，都是不錯(cuò)的選擇。結(jié)合深圳市崗廈河園舊村的改造項(xiàng)目可以看出，政府通過(guò)增加容積率、進(jìn)行土地功能置換、促進(jìn)土地合理利用等方式實(shí)現(xiàn)了改造后土地的功能性增值，增加了改造各方的積極性。改造過(guò)程中政府引導(dǎo)、開(kāi)放商投資、村民以股份公司的形式議價(jià)的方式，有效避免了協(xié)商過(guò)程中的信息不對(duì)稱等問(wèn)題，降低了交易成本。

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