■王 珊

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度（以下簡稱政治協(xié)商制度）是我國的一項基本政治制度，主要包括中國特色政黨制度(多黨合作制度)和中國人民政治協(xié)商會議制度(人民政協(xié)制度)。十一屆三中全會以來，黨的歷屆中央領(lǐng)導集體積極推動我國政治協(xié)商制度的全面發(fā)展。然而，在現(xiàn)實層面，我國的政治協(xié)商制度還有不少問題，無論是協(xié)商的內(nèi)容還是協(xié)商的效果，都與我國民主政治的發(fā)展和廣大人民的期望存在一些差距。本文旨在分析政治協(xié)商制度的現(xiàn)狀與問題，進而探討發(fā)展和完善我國政治協(xié)商制度的有效途徑。

一、我國政治協(xié)商制度存在的主要問題

（一）協(xié)商主體缺乏積極性、主動性

第一，協(xié)商主體對政治協(xié)商制度的重要性認識不足。所謂協(xié)商主體，主要是指參加協(xié)商的中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士、工商聯(lián)和各族各界人士。［1］協(xié)商參與者的主動性，是搞好政治協(xié)商的基礎(chǔ)。然而，從現(xiàn)實情況來看，有的黨政領(lǐng)導認為，政治協(xié)商的真正作用并不大，有時可能還會影響決策時機和決策效果，因而在很多時候協(xié)商只不過是走過場、搞形式；有的黨派成員和政協(xié)機關(guān)害怕協(xié)商搞多了，被人說成是越位、越權(quán)，因而缺乏主動協(xié)商的積極性；有的黨派成員擔心協(xié)商過程中如果提不出高質(zhì)量的意見和建議，不但解決不了實際問題，而且會損壞自身形象；還有少數(shù)政協(xié)委員參政議政意識淡薄，參政熱情不高，參政能力不強，不能很好地履行參政議政的職能。

第二，協(xié)商主體之間對議政內(nèi)容和程序協(xié)調(diào)不充分。真正的民主協(xié)商，要求參加協(xié)商的各個方面都是平等的、獨立的，不受任何外界力量的干擾。然而，在政治協(xié)商的過程中，政治協(xié)商的隨意性很大，以政協(xié)組織名義開展的政治協(xié)商缺乏制度化和規(guī)范化。有時政府部門向政協(xié)征求意見，也往往是協(xié)商變通報，一些決策性的事項，經(jīng)常是表決前才提請政協(xié)討論，嚴重影響

了協(xié)商的平等性，進而影響了協(xié)商的主動性。［2］(P28)

（二）協(xié)商提案往往缺乏針對性、科學性

第一，政協(xié)委員能力參差不齊，這是政協(xié)委員推選制度直接導致的。一方面，目前政協(xié)委員的產(chǎn)生機制是邀請制，即通過提名推薦、有關(guān)部門進行綜合評定后協(xié)商確定建議名單，然后在政協(xié)常務(wù)委員會議上同意通過，最后由政協(xié)辦公廳(或辦公室)分別通知推薦單位和個人，并通過新聞媒介向社會公布。［3］這種產(chǎn)生機制往往使政協(xié)委員更像是一種榮譽，因此，它雖然重視其代表性和政治素質(zhì)，但對作為政協(xié)委員必備的其他條件卻重視不夠，從而導致個別政協(xié)委員參政議政能力不足。另一方面，這種推選制度缺乏合理的政協(xié)委員淘汰機制，因而有的委員存在嚴重角色缺位現(xiàn)象，往往只重視委員的稱號，不在乎參政實踐；有的委員把政協(xié)委員當成一種身份、一份榮譽，對履行職責卻是敷衍塞責；有的委員責任意識不強，在參政議政時很少有真知灼見。

第二，政協(xié)委員考察調(diào)研不到位，造成提案內(nèi)容空泛、準確性差。在實際工作中可以發(fā)現(xiàn)，有的委員身兼數(shù)職，平時工作較忙，無暇顧及提案的調(diào)研與撰寫，往往等到開政協(xié)全委會時倉促應(yīng)付了事；有的委員關(guān)注現(xiàn)實不夠，對重大的民生熱點不愿涉及，因而出現(xiàn)不少不痛不癢、無關(guān)大局的提案［4］(P22)；有的委員參加政協(xié)組織的活動少，知情度不夠，沒有從全局著眼考慮問題，導致提案代表性不強；有的委員認為一些承辦單位重答復、輕辦理，對提案重視不夠，因而撰寫提案敷衍了事、老生常談；有的委員學習不夠自覺，動筆能力不強，提案往往不切合實際，存在著一定的片面性；有的委員社會活動渠道范圍較窄，往往局限于本單位，不太善于集中群眾的意見和智慧，導致其建議或提案內(nèi)容較空泛，準確性較差。

（三）協(xié)商內(nèi)容出現(xiàn)模糊性、非政治性

第一，有關(guān)文件規(guī)定太宏觀，原則性強，操作難度大。當前的協(xié)商內(nèi)容共涉及國家和社會發(fā)展的八個重要方面，大多屬于大政方針問題，沒有包含地方政協(xié)的主要內(nèi)容。［2］(P30)

第二，協(xié)商議題局限于“參考”層面，協(xié)商深度不夠。部分黨派組織和成員往往不愿意或是無條件、無時間、無精力去深入實際、深入群眾、深入社會進行調(diào)查研究，因而提不出切實有效的、具有可操作性的辦法和建議，在參政議政中難有作為。一方面，他們?nèi)狈?jīng)濟建設(shè)和社會進步等諸多方面發(fā)展進程的有組織的學習和研究，因而難以形成真知灼見，所提建議、提案有價值、可操作、被吸納的不多；另一方面，他們的意見和建議進入政府決策者視野后，大多局限在決策的“參考”層面，一些有價值的建議沒有得到有效采納，從而影響了決策效果。

（四）協(xié)商程序存在疏漏性、隨意性

第一，不能全面實施政治協(xié)商的 “三個階段、五個步驟”。當前的協(xié)商程序可以概括為三個階段、五個步驟，其中，三個階段指的是準備階段、協(xié)商階段和反饋階段；五個步驟指的是制定協(xié)商規(guī)劃、提前做好通知、集體研究討論、進行民主協(xié)商和及時反饋情況。［2］(P25)但從實際情況看，協(xié)商程序還存在諸多不健全之處。例如，相關(guān)文件并未作出明確規(guī)定，在協(xié)商規(guī)劃的制定環(huán)節(jié)，協(xié)商議題由誰提出、何時提出、由誰確定；在協(xié)商活動的準備環(huán)節(jié)，一旦議題確定之后，由誰通報協(xié)商單位和個人、何時通報；在協(xié)商意見反饋環(huán)節(jié)，協(xié)商主體應(yīng)該起到什么作用、由誰反饋、何時反饋、怎樣反饋等。

第二，缺乏確保協(xié)商順利進行和富有成效的措施。關(guān)于協(xié)商什么、誰來協(xié)商、怎樣協(xié)商、何時協(xié)商、協(xié)商的結(jié)果如何利用等，條文上并沒有明確規(guī)定。而在實際的協(xié)商過程中，行為不規(guī)范往往影響了協(xié)商質(zhì)量，使得政治協(xié)商難以形成有價值的成果；即使形成了有價值的協(xié)商成果，也難以落到實處，很多情況下往往不被采納。［2］(P37)

(五)政治協(xié)商“三化”建設(shè)有待加強

第一，“三化”建設(shè)的基本內(nèi)涵和具體要求不夠明確。目前，政治協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)頻繁出現(xiàn)在各種相關(guān)的文件、報告和文章中，但對于政治協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)本身的內(nèi)涵和具體要求是什么，似乎并沒有一個明確的答案。例如，什么是“制度化”的政治協(xié)商、怎么樣才算是“規(guī)范化”了、政治協(xié)商“程序化”的具體要求是什么，這類基本問題，在相關(guān)文件中并沒有明確的說法。

第二，“三化”建設(shè)之間的關(guān)系梳理還不太清楚。明確政治協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)的基本內(nèi)涵及其主要關(guān)系，是推進政治協(xié)商“三化”建設(shè)的前提。制度化、規(guī)范化、程序化本是相互聯(lián)系、相互依存的有機整體，其中，制度化是前提，政治協(xié)商應(yīng)當通過具體的制度設(shè)計、制度安排確立下來；規(guī)范化是手段，需要對履行職能進行程序的約束；程序化是保證，要求堅持正確的方法步驟和程序設(shè)計。然而，現(xiàn)實層面上，由于政協(xié)政治協(xié)商機制不健全，“三化”建設(shè)之間的關(guān)系并沒有得到有效的梳理和完善。

二、完善我國政治協(xié)商制度的基本路徑

（一）擴大政治協(xié)商參與范圍，增強協(xié)商主體的主動性

第一，中國共產(chǎn)黨要增強民主執(zhí)政能力和平等意識。黨政領(lǐng)導干部要充分發(fā)揮主導性作用，充分考慮協(xié)商主體平等性的內(nèi)在要求，主動提出協(xié)商要求和協(xié)商議題，為政治協(xié)商營造良好的外部環(huán)境。一是要有積極協(xié)商的愿望，能夠主動提出協(xié)商議題，及時處理協(xié)商中出現(xiàn)的各種意見和建議；二是要強化協(xié)商責任意識，支持民主黨派培養(yǎng)高水平的參政議政人才［5］；三是要支持民主黨派加強協(xié)商能力建設(shè)，協(xié)助民主黨派優(yōu)化調(diào)研選題、整合人才資源，與政府部門、科研院所共建合作平臺，逐步形成建言履職的合力，不斷完善黨際協(xié)商民主的制度化構(gòu)建［6］。

第二，民主黨派要切實提高參政議政和民主監(jiān)督能力。各民主黨派要積極行使政治協(xié)商和民主監(jiān)督權(quán)利。一是要不斷加強自身建設(shè)，努力提高自身的綜合素質(zhì)，自覺擔負起決策協(xié)商、權(quán)力監(jiān)督、獻計獻策等重要任務(wù)；二是要自覺圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展、推進依法治國、加強生態(tài)文明建設(shè)等重大問題積極建言獻策；三是要進一步整合黨內(nèi)資源，借助社會力量，發(fā)揮整體智力優(yōu)勢，開展專題調(diào)研、聯(lián)合調(diào)研、委托調(diào)研，不斷提高參政議政的能力和水平。

第三，各級政協(xié)委員要體現(xiàn)廣泛代表性和包容性。政協(xié)委員是不同利益主體的代表，因此，要不斷調(diào)整和充實政治協(xié)商主體，堅持人民政協(xié)中非中共人士占大多數(shù)的原則，推薦選拔一定數(shù)量的非中共人士擔任領(lǐng)導職務(wù)，加強對人民政協(xié)界別設(shè)置和社會階層的研究，擴大社會參與覆蓋面，不斷吸收新出現(xiàn)的各種社會力量。一是建立常委、委員在委員基層組織中報告履職情況的制度，特別是常委向委員報告履職情況的制度，讓常委、委員們每個人都接受大家的評議，其述職評議情況作為屆中和換屆時決定去留的重要依據(jù)。二是邀請群眾參加政協(xié)有關(guān)協(xié)商議政會議，并將委員參政議政的情況、成效和委員業(yè)績向社會作宣傳，將委員接受履職考核包括不請假而缺席會議等情況向社會公開，接受社會監(jiān)督。三是建立正常的委員勸退制度，每屆期間，對基本素質(zhì)低的委員按程序?qū)嵤﹦裢瞬⒓皶r通過民主的方式補充，有效激勵政協(xié)委員聯(lián)系群眾、發(fā)揮參政作用，使政協(xié)委員隊伍的素質(zhì)不斷提高。

（二）規(guī)范政治協(xié)商議題范圍，保證協(xié)商內(nèi)容的廣泛性和針對性

第一，進一步明晰“大政方針”和“重要問題”的篩選標準。推進協(xié)商民主的廣泛性，主要是對協(xié)商內(nèi)容的進一步拓展，既要包括經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題，也要包括涉及群眾切身利益的實際問題。政治協(xié)商的內(nèi)容應(yīng)以“宜大不宜小、宜具體不宜籠統(tǒng)和從地域?qū)嶋H出發(fā)”［7］的原則來界定。

第二，進一步發(fā)揮協(xié)商民主在干部選拔中的作用。在提名和確定候選人的過程中，對于國家和地方重要領(lǐng)導人選的確定，在選舉前可以采取民意調(diào)查、聽證會、懇談會等協(xié)商民主形式，與社會各界進行充分的討論、協(xié)商，使得當選的各級領(lǐng)導人能充分體現(xiàn)民意，具有較強的參政議政能力和合作共事能力。

（三）完善政協(xié)委員產(chǎn)生方式，保障協(xié)商提案的科學性與可行性

第一，完善政協(xié)委員推選制度。一是要進一步改進政協(xié)委員的產(chǎn)生方式，優(yōu)化政協(xié)委員的隊伍結(jié)構(gòu)，適當調(diào)整界別的代表比例和人數(shù)，尤其是要在經(jīng)濟增長貢獻較大、參政議政水平較高的界別增加推舉人數(shù)，使之更具代表性和包容性；二是要改變選拔委員中的“精英”邀請制和榮譽化、待遇化傾向，實行界內(nèi)推選和界別間協(xié)商相結(jié)合的辦法，采用申請批準制、淘汰機制等，提高政協(xié)委員的進入“門檻”，確保責任心強、履職能力高的人加入政協(xié)隊伍，進而提高政協(xié)提案的質(zhì)量；三是要引入委員產(chǎn)生源頭競爭機制，建立委員定期向代表界別和群眾述職制度和政協(xié)民主監(jiān)督績效評估指標體系，健全委員履職獎懲機制，對不履行職責、參政議政意識淡薄、能力缺乏的委員及時調(diào)整和辭退，提高政協(xié)委員的內(nèi)在主動性和外在壓力。

第二，加強政協(xié)委員權(quán)利保障。一是要賦予委員對國家重要決策、政府重要事務(wù)以及與公共利益密切相關(guān)的重大事件擁有的知情權(quán)；二是要保障委員依照法律規(guī)定的程序?qū)覚C關(guān)及工作人員的工作提出意見、建議和批評的建議權(quán)；三是要在法律上明確委員在政協(xié)召開的各種會議和組織的各種活動上擁有發(fā)表不同意見的言論自由權(quán)，這對于委員暢所欲言地發(fā)表意見、開展批評以及防御和排除其他權(quán)力的干擾，起著重要的保障作用。［8］

第三，提高政協(xié)委員綜合素質(zhì)。一是要努力提升政協(xié)委員的文化素質(zhì)和道德素質(zhì)，增強他們的協(xié)商主體意識和民主精神，提高他們的政治協(xié)商能力，使之具備與履職相適應(yīng)的洞察力、調(diào)查力和發(fā)言力；二是要廣泛了解社情民意，有關(guān)部門要搭建有效的聯(lián)系渠道，大力組織委員進社區(qū)、進企業(yè)、進農(nóng)村，把委員基層聯(lián)絡(luò)站、委員之家等分片區(qū)域聯(lián)系工作真正落到實處，引導政協(xié)委員在調(diào)查研究上下功夫，做到選題有高度、調(diào)研有深度，不斷提高政治協(xié)商提案質(zhì)量，使選題具有嚴肅性、科學性和可行性。

（四）規(guī)范政治協(xié)商決策程序，增強協(xié)商成果的有效性與普遍性

第一，把政治協(xié)商納入各級政府的決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中。一是政治協(xié)商的時間、內(nèi)容、形式、要求以及協(xié)商成果的處理機制等，必須由黨委、人大、政府和政協(xié)共同制定，使黨、國家和政府的每一項政策建議和人事安排，都能充分吸收備選預(yù)案后再予以決策與實施；二是要按照《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》要求，繼續(xù)探索規(guī)范政黨協(xié)商形式，完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度，加強政黨協(xié)商保障機制建設(shè)［9］；三是要在制度上規(guī)定，各級政府必須充分吸納協(xié)商成果，并對吸納情況予以及時反饋和說明，沒有正當理由不吸納成果的，應(yīng)當受到追責。

第二，引入公開辯論程序和聽證機制，盡量做到協(xié)商程序公開和透明。一是要進一步細化協(xié)商民主的運行機制，完善政治協(xié)商的保障機制，研究制定政協(xié)協(xié)商實施細則，力求通過黨政機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商；二是要完善協(xié)商方式和程序，以聽證會、民主懇談會、社區(qū)議事會、協(xié)商式民意調(diào)查等形式來發(fā)展協(xié)商民主，加強政府有關(guān)部門、司法機關(guān)與民主黨派的聯(lián)系，逐步建立和完善協(xié)商成果的采納和反饋機制［5］；三是在具體事務(wù)的協(xié)商過程中，可納入公開辯論程序和聽證機制，使不同意見和觀點充分交流，并形成各方都能夠接受的意見，盡量做到協(xié)商過程公開和透明。

（五）明確政治協(xié)商的基本方式，推進政治協(xié)商“三化”建設(shè)

第一，政治協(xié)商兩種基本方式的規(guī)定，既體現(xiàn)了政治協(xié)商的廣泛性，又體現(xiàn)了我國政黨制度與政協(xié)制度的內(nèi)在聯(lián)系。兩種協(xié)商方式中，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的直接政治協(xié)商是政黨協(xié)商，中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派、各社會團體和社會各界代表人士的政治協(xié)商是政協(xié)協(xié)商。［5］二者互為補充、相輔相成，集思廣益、達成共識，從而促進黨和國家重大決策科學化、制度化和民主化。

第二，政治協(xié)商的兩種基本方式，是多黨合作制度下的兩種不同形式的民主協(xié)商機制，具有不同的協(xié)商依據(jù)、協(xié)商形式和協(xié)商內(nèi)容。一是協(xié)商依據(jù)不同。政黨協(xié)商的規(guī)范依據(jù)主要是黨的文件；政協(xié)協(xié)商除了依據(jù)黨的文件外，更主要的是依據(jù)《政協(xié)章程》。二是協(xié)商形式不同。政黨協(xié)商主要采取民主協(xié)商會、小范圍談心會、座談會等形式；政協(xié)協(xié)商主要采取政協(xié)全體會議、常務(wù)委員會會議、主席會議、常務(wù)委員專題協(xié)商會、政協(xié)黨組受黨委委托召開的座談會、秘書長會議、各專門委員會會議，以及根據(jù)需要召開由政協(xié)各組成單位和各界代表人士參加的內(nèi)部協(xié)商會議等形式。［10］三是協(xié)商內(nèi)容不同。政黨協(xié)商主要依據(jù) 《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》規(guī)定，其內(nèi)容包括中共全國代表大會、中共中央委員會的重要文件，憲法和重要法律的修改建議，國家領(lǐng)導人的建議人選等八個方面［11］；而政協(xié)協(xié)商主要根據(jù)《政協(xié)章程》的規(guī)定，對國家和地方的大政方針，政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題以及政協(xié)內(nèi)部各方面的關(guān)系等問題進行協(xié)商。

第三，無論哪種協(xié)商方式，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導都是最重要的原則。在我國，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導、多黨派合作，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政”的多黨合作政治格局，是我國社會主義制度的一個政治優(yōu)勢，“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”則是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派在政治上長期合作、民主協(xié)商的基本方針。

第四，無論哪種政治協(xié)商方式，都要推進制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。一是充分發(fā)揮民主黨派在協(xié)商民主中的重要作用，完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度，開通有關(guān)部門對民主黨派建議直接反饋的 “直通車”，使高層政治協(xié)商在協(xié)商民主中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。［11］二是充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用，重點是要推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化水平［12］(P30)，探索建立黨委、政府及有關(guān)部門定期到政協(xié)通報情況的制度。

［1］張獻生.關(guān)于我國政治協(xié)商的主體問題［J］.上海市社會主義學院學報，2009，（2）.

［2］楊劍聲.論中國特色政治協(xié)商制度的堅持與完善［D］.福州：福建師范大學，2010.

［3］政協(xié)委員是如何產(chǎn)生的［EB/OL］.新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-03/10/content_768951.htm.

［4］喬洋.協(xié)商民主視野下的中國政治協(xié)商制度建設(shè)研究［D］.呼和浩特：內(nèi)蒙古大學，2010.

［5］推進社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展［N］.人民日報，2015-02-12（15）.

［6］方劉松，盧繼元.當代中國黨際協(xié)商民主：邏輯關(guān)系與理論思考 ［J］.江西師范大學學報 （哲學社會科學版），2015，（2）.

［7］楊垚.改革開放以來人民政協(xié)政治協(xié)商的發(fā)展與完善［J］.山西社會主義學院學報，2008，（4）.

［8］楊勇.關(guān)于人民政協(xié)法制化問題的探討［J］.中國政協(xié)理論研究，2009，（1）.

［9］中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見［EB/OL］.新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/2015-02/09/c_1114310670_2.htm.

［10］中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見［EB/OL］. 中國網(wǎng)，http://www.china.com.cn/chinese/news/1139 276.htm.

[11］中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見 ［EB/OL］.人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182142/10993406.html.

［12］張獻生.發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用 ［EB/OL］.http://www.zytzb.gov.cn/tzb2010/s1487/201501/2dad38cf8c0b46298b122169b10016bf.shtml.

［13］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013.