楊 梅，劉浦江

（1. 新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇地區(qū)林業(yè)局，新疆 阿克蘇 843000；2. 新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇地區(qū)天山林場，新疆 阿克蘇843000）

新疆現(xiàn)有107個林場，包括天然胡楊林、荒漠林、河谷林林場或管理站、國有園林場、人工造林林場、山區(qū)天然林場及國有林管理局（站）［1］，其中阿克蘇地區(qū)有11個林場，地區(qū)直屬2個，其余9個為市縣所屬。共有職工2 059人，其中在職職工1 204人（事業(yè)編制427人），林場經(jīng)營總面積143.88萬hm2，其中有林地27.61萬hm2，活立木蓄積572.387萬m3。

為加快國有林場改革步伐，促進國有林場健康發(fā)展，2012年6月，自治區(qū)編辦下發(fā)林場體制改革文件，自治區(qū)林業(yè)廳及各市（地、州）縣認真落實文件精神［2］，但阿克蘇地區(qū)國有林場在改革過程中仍面臨一些突出的問題，主要集中在林地管理、職工保險、基礎設施建設等方面。

1 存在的主要問題

1.1 林地管理

1.1.1 以天然林管護為主的林場 一是因部分林地未劃為國家公益林，造成這部分林地的管理出現(xiàn)真空，部分企業(yè)肆意擴建、亂搭亂建，影響林區(qū)的管理和整體景觀。二是山區(qū)林場轄區(qū)內(nèi)遵循一地四證（林權證、土地證、草原證和放牧證）的管理制度，而部分市（地、州）直屬林場森林管護的行政區(qū)劃屬縣，造成林場部分林權證辦理困難，屬縣行政區(qū)劃內(nèi)的林地一直未能辦理林權證。因此目前土地證、草原證和放牧證并存，且約3.33萬hm2的草場大都以30~50 a不等的年限承包給了牧民，因過度放牧造成草場退化嚴重，林源下限上移至2 200m。同時，轄區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的開發(fā)，特別是煤礦，也造成了林區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化，給林場的建設和管理工作帶來較大困難。

1.1.2 以胡楊林管護為主的林場 一是胡楊林區(qū)存在一地兩證（林權證、草原證），牧民在林場內(nèi)過度放牧，并且采挖甘草和開荒，破壞了林區(qū)資源。二是近年來隨著棉花種植效益增高，農(nóng)民種植棉花的積極性高漲，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨界的胡楊林區(qū)毀林開荒現(xiàn)象突出，呈現(xiàn)點多面廣的特點。開荒者多采取現(xiàn)代化機械，開墾速度快，且多在夜間作業(yè)，而林區(qū)護林員巡護面積大，巡護設備落后，毀林開荒頻發(fā)給林場管理工作帶來極大的挑戰(zhàn)。

1.1.3 以商品林經(jīng)營為主的林場 一是城市建設征用林地“零補償”。部分林場位于阿克蘇市郊，與市區(qū)相連，處于阿克蘇城市建設規(guī)劃范圍內(nèi)，長期以來對林地的征用工作從未停止。1998—2013年已征用和待征用的林地約2 666.66 hm2，但未給予林場任何經(jīng)濟補償，承包林地的承包戶由林場自行安置，這給林場發(fā)展帶來無法估算的損失。二是私自改變土地使用用途。部分林場承包戶受市場利益的驅(qū)動，不經(jīng)由林場辦理合法的土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，而受讓方往往通過各種社會關系，將正常上交的優(yōu)質(zhì)果園私自砍伐，變更為工業(yè)用地或商業(yè)用地，利用土地的地緣優(yōu)勢，發(fā)展加工業(yè)和倉儲行業(yè)。而林場由于沒有執(zhí)法權，在遇到私自改變土地性質(zhì)的事件向法院提起訴訟時，法院往往以承包土地案件易引起申訴或上訪等原因不予受理，報案后行政執(zhí)法部門往往也相互推諉，不能徹底執(zhí)行，導致私自砍伐果園改變用途的現(xiàn)象逐年增多。

1.1.4 林權證換證工作久未落實 自2000年中央森林生態(tài)效益補償基金實施以來，林權證換證工作迫在眉睫，林場多次與縣委縣政府及土地局、民政局等相關部門交涉申請辦理林權證的換證工作，但由于涉及土地的權屬問題，縣政府一直未給予積極支持，換證工作無法開展。

1.1.5 森林旅游開發(fā)沒有考慮保護區(qū)保護、開發(fā)和管理的要求 阿克蘇地區(qū)部分林場森林資源已納入國家級自然保護區(qū)，但縣級旅游規(guī)劃及實施沒有充分考慮保護區(qū)保護、開發(fā)和管理的要求，在未經(jīng)保護區(qū)主管部門（國家林業(yè)局）行政許可的前提下，盲目開發(fā)建設、征用林地的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此必須遵守《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，并與保護區(qū)《總體規(guī)劃》相銜接，在保護區(qū)主管部門行政許可的實驗區(qū)范圍內(nèi)，劃定一定區(qū)域從事旅游開發(fā)項目，避免以破壞環(huán)境為代價盲目規(guī)劃和經(jīng)營。

1.2 職工保險

以天然林管護為主的國有林場為全額事業(yè)單位，正式職工的工資為財政全額撥款，聘用制合同工的工資主要來源于中央財政森林生態(tài)效益補償基金，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)等五險按規(guī)定納入當?shù)厣绫?。以商品林?jīng)營為主的林場為差額或自收自支事業(yè)單位，在職職工已全部加入社會養(yǎng)老保險，723名退休職工沒有進入社會養(yǎng)老保險體系，退休職工工資加上五險及取暖費，均由林場自行承擔，隨著養(yǎng)老、醫(yī)療保險費用的逐年增加，林場的經(jīng)濟負擔不斷加重，甚至出現(xiàn)入不敷出的狀況。

1.3 基礎設施建設

以公益林管護為主的林場的基礎設施、管護設施薄弱。一是護林站點大多為20世紀80年代初建的磚木結構，基本上屬于危房。二是護林站點職工的供水問題沒有得到解決，缺乏巡護交通工具，職工生產(chǎn)、生活的基本條件較差。三是以商品林經(jīng)營為主的林場，由于轄區(qū)道路、渠閘、水電、通信等生產(chǎn)、生活基礎設施年久失修，加之過去建設標準太低，已遠遠不能滿足目前的生產(chǎn)生活需求。四是雖然近年來隨著國有林場扶貧項目的實施，林場基礎設施建設有所加強，但由于扶貧項目少且資金量小，基礎設施建設進展緩慢，而林場事業(yè)經(jīng)費嚴重不足，造成基礎設施資金短缺，嚴重影響林場大開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展。

2 對策

2.1 加強林地管理

一是在編制林地保護利用規(guī)劃中，考慮到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況，林場可將牧區(qū)和礦區(qū)的生產(chǎn)、生活用地從現(xiàn)有區(qū)域中劃出，便于今后的林地管理。二是利用國家公益林森林生態(tài)效益補償基金和國家天然林保護二期工程的實施，聘用當?shù)啬撩駬巫o林員，既能拓寬當?shù)剞r(nóng)牧民的就業(yè)渠道，幫助其提高收入，也能對林地管理起到良好的促進和宣傳作用。同時建議增加森林資源管護費用，使林場能夠多聘用護林員，增加巡護車輛，有效制止毀林案件的發(fā)生。三是積極實施林地生態(tài)移民工程。部分林場的移民工程正在有序地展開，目前已搬遷300戶、2 000余人，應進一步推進生態(tài)移民工程，實施輪封輪牧，定額放牧，遏制草場退化，恢復林區(qū)生態(tài)，為有效地恢復林區(qū)生態(tài)和加強林地管理打下良好基礎。四是加大對水源地和濕地的保護力度。多年來林區(qū)內(nèi)煤礦、大理石、石膏、陶土、石英石礦的生產(chǎn)經(jīng)營，對林地造成了不同程度的破壞，應參照其他省份的林場經(jīng)營管理辦法，倡導和鼓勵企業(yè)每年完成相應的造林任務，以促進生態(tài)恢復和環(huán)境保護。五是由自治區(qū)政府牽頭，國土資源廳、林業(yè)廳、民政廳等相關部門成立林權證換證工作領導工作組，督促地方政府支持國有林場開展林權證的換證工作，理順關系，從根本上解決林地管理中這一最突出的問題［3］。六是縣政府在審批旅游發(fā)展項目時要遵循《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，化解保護區(qū)發(fā)展與旅游項目發(fā)展的矛盾，在發(fā)展經(jīng)濟的同時保證國有林場的健康發(fā)展。七是建議政府考慮林場的發(fā)展實際，依法補償征用、占用林地的費用，減少對林場事務的干預，加大對林場項目和資金的傾斜力度，增強林場發(fā)展后勁。

2.2 改善職工保險

政府應出臺國有林場職工社會保障政策，由省政府及地方政府安排養(yǎng)老保險統(tǒng)籌經(jīng)費，將林場退休職工納入社會保險體系［4］，使退休職工老有所養(yǎng)，老有所樂，以減輕林場的經(jīng)濟負擔，激發(fā)林場的發(fā)展活力。

2.3 加強基礎設施建設

政府部門應積極溝通協(xié)調(diào)，將林場的道路、渠閘、水電、通信等生產(chǎn)生活基礎設施的建設工作納入當?shù)匾?guī)劃，通過國家和地方財政增加資金投入，加大對林場的扶持力度，改善和提高林場的基礎設施條件，保障職工基本的生產(chǎn)生活條件，夯實林場發(fā)展基礎，使林場職工實實在在地分享改革發(fā)展成果。

［1］ 唐天福. 新疆國有林場體制改革之路［J］. 新疆林業(yè)，2013（2）：41-42.

［2］ 杜書翰. 國有林場改革實踐探索——新疆等六省區(qū)市國有林場改革案例［J］. 林業(yè)經(jīng)濟，2013（4）：19-23.

［3］ 雷 華. 積極推進新疆國有林場改革［J］. 新疆林業(yè)，2012（4）：6-8.

［4］ 劉 鵬. 新疆國有林場（站）發(fā)展存在的問題與對策研究［J］. 新疆林業(yè)，2012（4）：9-10，25.