伍玉振

(1．中共濟南市委黨校 公共管理教研部，山東濟南250100;2．濟南市行政學(xué)院，山東濟南250100)

在工業(yè)化和城市化的推動下，建國初期全國各大中城市近郊農(nóng)村大量土地被征用，許多失地農(nóng)民亟需得到妥善補償安置。這成為當(dāng)時新生政權(quán)城市治理中面臨的一個棘手問題。目前學(xué)界對此還鮮有專門研究。濟南市于1948年9月獲得解放，是中共關(guān)內(nèi)解放的第一座大型城市，在城市治理與建設(shè)方面比較早地進行了摸索與實踐，極具典型意義。因此本文以濟南市為例，從社會治理視角，探討建國初期城市建設(shè)失地農(nóng)民補償安置中出現(xiàn)的問題、治理措施及成效，并分析其時代特征。

一、城市建設(shè)土地需求與征地概況

隨著解放戰(zhàn)爭的迅速進展，城市接管與建設(shè)問題日益成為建設(shè)新中國面臨的重大問題。中共七屆二中全會上黨中央提出了工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，“黨和軍隊的工作重心必須放在城市，必須用極大的努力去學(xué)會管理城市和建設(shè)城市”［1］(P1427)。在濟南解放后，黨和人民政府就一方面抓緊醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，恢復(fù)生產(chǎn);另一方面開始根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的需要對城市進行規(guī)劃設(shè)計。1949年3月濟南市設(shè)立建設(shè)局，負責(zé)城市建設(shè)和管理工作。1950年6月濟南市第一個城市規(guī)劃大綱——《濟南都市計劃綱要》出爐。該《綱要》注意工業(yè)建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合，提出“濟南將發(fā)展成為輕工業(yè)中心，交通樞紐和環(huán)境優(yōu)美的城市”［2］(P247－248)，規(guī)劃了新市區(qū)布局、道路骨架、園林綠化等方面，引導(dǎo)各項城市建設(shè)事業(yè)初步走上了有計劃的軌道。1956年濟南市社會主義三大改造完成后，城市擴展速度加快，年底市政府又制定了《濟南市城市建設(shè)的初步規(guī)劃》，對交通、工業(yè)、住宅、城市綠化和基礎(chǔ)設(shè)施等方面進行了統(tǒng)一規(guī)劃和完善。

建國初期是濟南城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要時期，根據(jù)對城市發(fā)展的重新定位，濟南市開始由傳統(tǒng)商業(yè)消費城市向現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)城市的轉(zhuǎn)變。為了有效地推進城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)“圍繞工業(yè)建設(shè)改造和發(fā)展城市”［3］的理念及城市規(guī)劃的新布局，濟南城市各項建設(shè)陸續(xù)開始實施，由此征用了近郊農(nóng)村大量土地。在此帶動下，1949至1957年濟南市的城區(qū)改造、園林綠化、市政設(shè)施建設(shè)等方面都獲得快速的發(fā)展，取得了前所未有的顯著成就。其中城區(qū)建成面積表現(xiàn)最為突出，由1948年的2 320萬平方米(包括舊城區(qū)，商埠區(qū)和新擴區(qū))，擴至1957年的3 718萬平方米，規(guī)模上等于新造了半個舊濟南城。［4］(P7)園林綠化方面也快速擴展，濟南市在郊區(qū)先后新建、整修人民公園、青年公園、金牛山公園等園景;征購125．6萬平方米園林綠化用地;規(guī)劃300萬平方米的林場基地。［4］(P6)道路建設(shè)方面，新建和拓寬環(huán)城路、文化路、北園路、歷山路、經(jīng)十路、解放路、青島路等十幾條主次干道。①濟南市城市建設(shè)管理局編纂:《濟南城市建設(shè)管理志(1840－1985)》(內(nèi)部資料)，1991年，第20頁。工商、文教、水利、住宅、國防等領(lǐng)域建設(shè)項目也在實現(xiàn)工業(yè)化道路指引下紛紛上馬，郊區(qū)土地征用面積越來越多。1950至1957年濟南城市建設(shè)中計有243個單位次共征用土地2 106萬平方米，其中農(nóng)業(yè)土地2 029萬平方米占96．3%，非農(nóng)業(yè)土地 77 萬平方米占3．7%。②濟南市房產(chǎn)管理局編志辦公室:《濟南市房地產(chǎn)志資料·第一輯》(內(nèi)部資料)，1983年，第70頁。為此，國家必須花費大量的資金用于郊區(qū)失地農(nóng)民的補償安置。如1954年濟南飛機場擴建征用郊區(qū)土地2 308畝，涉及匡山、吳家堡、老屯、大飲馬莊等16個村440戶農(nóng)民，補償安置費用計23萬余元。③《關(guān)于征購?fù)恋毓ぷ骺偨Y(jié)報告》(1954年4月20日)，濟南市檔案館藏檔，檔號:106—2—70。1955年全年濟南市征用土地3 236畝，發(fā)放失地農(nóng)民補償安置費共約19萬元。④⑦《一九五五年我市征用土地工作情況報告》(1956年5月11日)，濟南市檔案館藏檔，檔號:2—2—163。據(jù)市政府統(tǒng)計，1949至1955年全市用于征地補償安置費用共計93．8萬元⑤《關(guān)于各單位已征未用土地的檢查處理情況和今后意見的報告》(1955年8月19日)，濟南市檔案館藏檔，檔號:2—1—121。，這在當(dāng)時迅速推進城市工業(yè)化建設(shè)的背景下是國家一筆不小的財政開支。雖然1956年和1957年因為社會主義改造的推進，土地征用補償安置政策發(fā)生了較大變化，但國家用于失地農(nóng)民的補償安置費用也是不少的。如何妥善處理郊區(qū)失地農(nóng)民的補償安置工作是當(dāng)時國家社會治理中面臨的一項重要而緊迫的任務(wù)。

二、征地補償安置中出現(xiàn)的問題及緣由

建國初期濟南城市建設(shè)在郊區(qū)征用了大量土地，因而對失地農(nóng)民的補償安置工作也就相當(dāng)艱巨。但由于新生政權(quán)剛從戰(zhàn)爭環(huán)境進入和平年代，尚缺乏經(jīng)營管理城市的歷煉。在城市建設(shè)過程中，有關(guān)土地征用補償、失地農(nóng)民安置等一系列問題上還處在一種探索的過程中，無論在政策層面，還是在實踐層面都處在亟待完善之中，因此失地農(nóng)民補償安置過程中難以避免出現(xiàn)一些偏差和矛盾，其中主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)重征地，輕補償安置

在加快工業(yè)化發(fā)展的口號下，建國初期人們建設(shè)社會主義的熱情非常高漲。政府在土地審批中往往著眼于經(jīng)濟建設(shè)和城市規(guī)劃的需要“遷就建設(shè)單位，要多少給多少、要那里給那里”⑥《國務(wù)院關(guān)于糾正與防止國家建設(shè)征用土地中浪費現(xiàn)象的通知》(1956年1月24日)，濟南市檔案館藏檔，檔號:106—2—191。?！皩徟鷻?quán)限比較寬松”［5］(P236)，經(jīng)常出現(xiàn)先征地后作補償安置的現(xiàn)象。這使有的“用地單位認為用地已經(jīng)批準了，安置計劃已不重要，有的單位甚至不作安置計劃，因而也就忽視了對失地農(nóng)民的妥善安置問題”⑦。一些用地單位在征地安置中還存在著區(qū)別對待現(xiàn)象，對鄉(xiāng)村干部、烈軍工屬等對象重點予以照顧，而普通農(nóng)戶則考慮不周。如郊六區(qū)失地農(nóng)民安置中，“少數(shù)烈軍工屬得到在窯場作土工是經(jīng)常職業(yè)外，其他則仍屬流轉(zhuǎn)，沒有固定職業(yè)”。另外，有的單位在幫助失地農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)過程中認為農(nóng)民事雜事亂，麻煩太多，從而產(chǎn)生不認真對待、應(yīng)付了事的態(tài)度。甚至某些單位為了圖省事對那些缺少勞動力，又無可靠生存來源，恢復(fù)生產(chǎn)和轉(zhuǎn)業(yè)困難的失地農(nóng)戶，發(fā)放征地補償費后便不再過問其后續(xù)生計問題。如北郊畢家洼村農(nóng)民姜云起全家5口人，以種地為生，3畝多地全部被征用。用地單位在支付補償費1 000余元后，便沒有再為其將來生活作指導(dǎo)安排。他只建幾間房子，補償費就花完了，全家生活陷入困境。⑨《關(guān)于對國家建設(shè)征用土地使用及安置失地農(nóng)民情況的檢查報告》(1956年)，濟南市檔案館藏檔，檔號:2—2—175。這些現(xiàn)象和問題的存在，使得郊區(qū)農(nóng)民的征地補償安置效果不盡如人意。“郊區(qū)群眾歷年逐漸失去土地，時間雖不短，但轉(zhuǎn)業(yè)與就業(yè)的實況卻大部分仍處于零打碎敲的就業(yè)狀態(tài)中。”

(二)利益兼顧失衡

土地征購不可避免會引發(fā)社會利益的重新分配與整合，“除了對社會發(fā)生更直接的影響外，還間接地影響到財富的分配”［6］(P263)。建國初期由于政策法規(guī)不健全，工程建設(shè)任務(wù)重，國家財力緊張等因素影響，在土地征用補償中往往偏重國家和單位利益，而經(jīng)常忽略對失地農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護。首先，表現(xiàn)為一些用地單位因盲目追求建設(shè)項目的進度而不分輕重緩急，不擇時令地對農(nóng)地進行征購，造成許多即將成熟的莊稼、蔬菜和瓜果被毀壞在地里，給農(nóng)民帶來很大經(jīng)濟損失。其次，存在著補償依據(jù)混亂，標(biāo)準低的現(xiàn)象。一些用地單位隨意選擇土地補償標(biāo)準，而不根據(jù)土地用途、距離市區(qū)遠近和繁榮程度等因素去實際評定價格。甚至以城市規(guī)劃中的分區(qū)作為依據(jù)來給土地定價。如每標(biāo)準畝土地處于工業(yè)區(qū)為150元，文化區(qū)則為105元等。①《濟南市因建設(shè)征購?fù)恋貙κУ剞r(nóng)民照顧及地上物補償問題的初步意見》(1952年5月24日)，濟南市檔案館藏檔，檔號:106—2—14。此外，有的用地單位還存在擅占、私占農(nóng)民土地而不予補償?shù)默F(xiàn)象。山東省物資倉庫公司和濟南鐵路局于1953年春在郊區(qū)白馬山火車站附近堆放石沙和展寬鐵路，未經(jīng)批準擅自占用耕地6畝多，又互相推諉不予補償，但農(nóng)業(yè)稅照常征收，引起農(nóng)民不滿。②《關(guān)于對國家建設(shè)征用土地使用及安置失地農(nóng)民情況的檢查報告》(1956年)，濟南市檔案館藏檔，檔號:2—2—175。以上這些現(xiàn)象的發(fā)生，不僅影響政府在群眾中的形象，而且損害農(nóng)民的切身經(jīng)濟利益，妨礙農(nóng)民生產(chǎn)積極性的發(fā)揮，并最終影響到郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

(三)部分農(nóng)民對失地存有思想顧慮

“地者，萬物之本原，諸生之根菀也。”［7］(P813)土地具有自然和社會雙重屬性，既是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是最基本的生活來源。在中國這個具有幾千年農(nóng)耕文明傳統(tǒng)的國家，農(nóng)民倚重土地，安土重遷的思想非常牢固。農(nóng)民往往以占有土地的多少來衡量其安全感，“地是活的家產(chǎn)，錢是會用光的，可地是用不完的”［8］(P160)。土地征用切斷了農(nóng)民與土地的聯(lián)系，這對農(nóng)民的思想觀念沖擊比較大，致使他們心理上普遍缺乏安全感。1954年濟南飛機場建設(shè)征用土地時，郊區(qū)部分農(nóng)民看到“滿坡砸橛子、插小旗，明白要占地時，思想波動很大，普遍發(fā)愁，生產(chǎn)曾一度停止”。他們“主要是怕遷莊子、怕占地，認為土地是老輩子的物業(yè)，是命根子;怕占光土地，今后生活無著，挨餓受凍”等③《關(guān)于征購?fù)恋毓ぷ骺偨Y(jié)報告》(1954年4月20日)，濟南市檔案館藏檔，檔號:106—2—70。。因擔(dān)心征地補償安置不如意，憂慮今后生活恐無著落，使部分失地農(nóng)民發(fā)生思想上的混亂。而由此增加了郊區(qū)農(nóng)村征地的難度，導(dǎo)致一些城市建設(shè)項目在時間上的拖延，給國家?guī)砹瞬槐匾慕?jīng)濟損失。

三、治理措施及成效

征地補償安置不僅直接關(guān)系著失地農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障，而且影響到社會的穩(wěn)定和國家經(jīng)濟的發(fā)展。針對因城市建設(shè)征用農(nóng)民土地所引發(fā)的補償安置問題，濟南市陸續(xù)采取一系列治理措施，并取得了積極的效果。

(一)完善制度建設(shè)

1950年6月24日中央政務(wù)院公布的《鐵路留用土地辦法》及9月16日的《關(guān)于鐵路留用土地辦法的幾條解釋》規(guī)定了鐵路建設(shè)征地程序和地價補償問題。隨后11月21日《城市郊區(qū)土地改革條例》提出“國家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給予適當(dāng)代價，或以相等之國有土地調(diào)換之”。以上是中央關(guān)于土地征用補償最早的法律文獻，但條文依附于其他法規(guī)之中。隨著濟南經(jīng)濟的恢復(fù)發(fā)展和土地征用日益增多，對于失地農(nóng)民的補償安置問題也越來越重要。因此迫切需要一部專門法規(guī)來處理，而當(dāng)時只有北京、天津等極少數(shù)城市開始這方面的探索。④1950年9月22日天津市正式公布《天津市建設(shè)使用公有土地暫行辦法》，1950年10月19日北京市制定了《關(guān)于市政建設(shè)使用郊區(qū)土地暫行辦法》。于是在借鑒基礎(chǔ)上濟南市擬定了《關(guān)于建設(shè)使用公有土地試行辦法》和《關(guān)于建設(shè)使用私有土地試行辦法》，于1951年6月公布施行。兩法對全市公地、私地因城市建設(shè)征用的補償安置作了詳細的規(guī)定與說明;促使征地補償安置開始走上有法可依、有章可循的道路，減少了征地中的混亂現(xiàn)象。1953年12月5日中央政務(wù)院公布《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，這是新中國第一部比較完整的國家土地征用與補償安置法規(guī)。它對征地的基本原則、審批權(quán)限，對失地群眾的安置途徑，補償標(biāo)準和依據(jù)等作了具體而明確的規(guī)定。它的出臺標(biāo)志著新中國征地補償安置制度框架的基本確立。1955年3月29日山東省結(jié)合本省具體情況制定了《關(guān)于國家建設(shè)征用土地具體實施辦法》，并公布實施。

除以上基本法規(guī)外，華東局、山東省和濟南市還輔之以專門性的辦法、意見、規(guī)定等，進一步保障失地農(nóng)民利益。1951年5月7日省人委制定了《山東省公共水利工程占用土地、損壞青苗、果樹、房屋、遷移墳?zāi)沟葧盒刑幚磙k法》。1951年7月18日華東軍管會對因軍用急需征用民房地產(chǎn)的補償安置作出規(guī)定。1952年5月24日《濟南市因建設(shè)征購?fù)恋貙κУ剞r(nóng)民照顧及地上物補償問題的初步意見》對失地農(nóng)民的照顧問題及地價、地上物的補償作了詳盡的說明。1957年12月26日濟南市頒布《關(guān)于國家建設(shè)征用土地和征用土地中拆遷房屋問題的幾項補充規(guī)定》，對土地征用和拆遷房屋中出現(xiàn)的土地閑置浪費、安置失當(dāng)、補償標(biāo)準低等現(xiàn)象進行了剖析，并給出具體解決措施與辦法。在社會實踐基礎(chǔ)上推動的國家制度層面建設(shè)，較好地適應(yīng)了當(dāng)時社會形勢發(fā)展的需要，使?jié)鲜惺У剞r(nóng)民補償安置逐步實現(xiàn)了制度化、有序化、規(guī)范化運行。

(二)適當(dāng)照顧農(nóng)民利益，補償標(biāo)準穩(wěn)中有升

在土地征用中既滿足經(jīng)濟建設(shè)的需要，又盡量避免不科學(xué)征地給農(nóng)民帶來的損失?！皩τ修r(nóng)作物正在生長的土地，應(yīng)該盡可能等到收獲以后動用”①《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，《人民日報》1953年12月5日，第2版。。糾正和制止城市規(guī)劃中因偏重美觀效果，導(dǎo)致建設(shè)用地過多占用農(nóng)民良田或園畦的現(xiàn)象，盡可能利用一些空地、洼地、荒地等廢棄土地。如市肉聯(lián)廠征用某農(nóng)業(yè)社土地170畝，原批準用地位置經(jīng)有關(guān)單位深入現(xiàn)場勘查，發(fā)現(xiàn)是“合作社的眼珠子地”——最好園畦。后修改規(guī)劃，少征用了優(yōu)良菜園30畝。②《關(guān)于對國家建設(shè)征用土地使用及安置失地農(nóng)民情況的檢查報告》(1956年)，濟南市檔案館藏檔，檔號:2—2—175。③④《郊區(qū)農(nóng)民失去土地與轉(zhuǎn)業(yè)情況報告》(1953年1月12日)，濟南市檔案館藏檔，檔號:95—1—109。

此外，濟南市在土地補償時還適當(dāng)注意園畦、稻田、旱地等區(qū)別，按照土地與人工實際投資情況給以不同照顧;個別農(nóng)民自己開墾的荒地也發(fā)給適當(dāng)照顧費，避免降低農(nóng)民生產(chǎn)熱情，以減少失地顧慮。

解放初期受通貨膨脹、物價不穩(wěn)等因素影響，在征地補償上國家采以實物形式進行，并且標(biāo)準普遍偏低。1949年春濟南市每畝土地補償小米101．3公斤。1950年每畝補償小米202．5公斤。1951年改為每畝補償小米 240 公斤。［4］(P164)隨著社會漸趨穩(wěn)定，人民幣流通地位的鞏固，土地補償開始用貨幣代替實物，并提高了標(biāo)準。1952年每畝土地補償費平均達到 105 元。［4］(P164)1953 年《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》進一步規(guī)范和提高了補償標(biāo)準，“一般土地以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準”，采以土地年產(chǎn)值為標(biāo)準進行補償，這使征地補償進一步合理化。

(三)拓展安置途徑，完善安置辦法

一是通過滿足失地農(nóng)民的土地需求，使其繼續(xù)從事于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。主要有購買、調(diào)劑、租種土地以及動員“入社”“并社”“遷民”等辦法。購買土地是失地農(nóng)民利用所得征地補償費從本村或鄰村重新購買一定數(shù)量的土地進行耕種?！敖级^(qū)有些貧農(nóng)就曾拿地價買進土地了”，該區(qū)從1952年夏季到年底有67戶買賣土地163畝。③調(diào)劑土地是把一些無人耕種的公地、征而未用的閑置土地重新分配給失地農(nóng)民耕種。租種土地是將某些地多人少、年老無力耕種等農(nóng)戶的土地出租給失地農(nóng)民，但是要限制于能出租土地的多少、遠近以及政策變化等。一些失地農(nóng)民，尤其是鰥寡孤獨和年老殘疾者，可以用土地補償費頂?shù)胤旨t的辦法入股農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織。這樣既能增加投資來購買農(nóng)具、改良土壤、增施肥料以促進土地的高效利用，又可使失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活得到保障。所謂“并社”是把相鄰或近靠的農(nóng)業(yè)社合并起來以利于土地的平分與調(diào)劑?！斑w民”是把失地農(nóng)民組織起來遷往省內(nèi)其他地方或省外去墾荒、輸送勞動力。

二是通過幫扶失地農(nóng)民轉(zhuǎn)入副業(yè)生產(chǎn)、介紹職業(yè)、招工進廠等措施實現(xiàn)安置。失地農(nóng)戶可以利用靠近市區(qū)的地理優(yōu)勢轉(zhuǎn)入副業(yè)生產(chǎn)，搞運輸、養(yǎng)殖、做買賣、做壯工等，或通過勞動、工會等政府部門介紹去工廠做工。如“郊二區(qū)的失地農(nóng)民在已轉(zhuǎn)業(yè)的460人中，大部分是在工人新村等建筑場干小工，其次在茶紗布公司倉庫干臨時工，在工業(yè)局三廠當(dāng)工人的是個別的。也有在私營大成，裕興等廠做工的”④。

總的來看，受當(dāng)時城市發(fā)展水平以及區(qū)位條件、技術(shù)經(jīng)驗等限制，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)生產(chǎn)所占比例不是很大，大部分還是繼續(xù)從事于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1956年郊區(qū)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化后，土地由農(nóng)民私人所有制變?yōu)榧w所有制，對失地農(nóng)民的安置則充分依靠農(nóng)業(yè)社內(nèi)資源，“由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社自行安置，國家給予協(xié)助和照顧”⑤《關(guān)于國家建設(shè)征用土地具體實施辦法》(1955年3月29日)，濟南市檔案館藏檔，檔號:106—2—71。。

(四)做好征地組織和宣傳，消除失地農(nóng)民顧慮

如果郊區(qū)大量失地農(nóng)民征地后的生產(chǎn)生活難以維持，他們就會涌入市區(qū)尋求救濟，這不僅對城市的安全構(gòu)成威脅，還危及新生政權(quán)的穩(wěn)固。借助土地征用中有效的組織和宣傳，來協(xié)調(diào)國家和失地農(nóng)民的關(guān)系，對減少補償安置中的矛盾糾紛具有重要意義。對此，濟南市在土地征用較多、涉及面廣的項目上一般都成立專門征地委員會，“對較少的用地(三畝五分)一般由有關(guān)部門成立征用土地工作組”①《一九五五年我市征用土地工作情況報告》(1956年5月11日)，濟南市檔案館藏檔，檔號:2—2—163。。該委員會由政府、用地單位及失地群眾三方代表組成，負責(zé)宣傳政策法規(guī)，制定和實施補償安置方案，協(xié)調(diào)用地單位與失地農(nóng)民關(guān)系等。如千佛山公墓用地項目中，失地農(nóng)民楊萬春害怕土地全被征用后補償費很快坐吃山空，對征地出現(xiàn)了抵觸情緒。經(jīng)征地委員會耐心勸說教育，幫其調(diào)劑部分土地后，他的思想發(fā)生變化，順利地將土地交給了用地單位。②《一九五五年我市征用土地工作情況報告》(1956年5月11日)，濟南市檔案館藏檔，檔號:2—2—163。此外濟南市還通過印制和發(fā)放《征用土地法令匯編》等材料，組織宣傳員、宣講隊深入用地單位和近郊農(nóng)村進行宣講，以加強彼此間的溝通與聯(lián)系;組織用地單位和區(qū)鄉(xiāng)政府學(xué)習(xí)領(lǐng)會相關(guān)法令政策，以避免和減少征地補償安置中的違法違規(guī)行為。

四、結(jié)語

建國初期百廢待興、國力薄弱，為支援工業(yè)化建設(shè)，國家建立起高度集中的計劃經(jīng)濟體制，以保證擁有強大的資源動員和配置能力，并采取優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，農(nóng)業(yè)支援工業(yè)的具體路徑。在此背景下形成的征地補償安置機制，較好地適應(yīng)了當(dāng)時社會環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展水平的需要，但也明顯地帶有特定時代的深深烙印。

(一)計劃色彩明顯，缺乏市場因素考慮

在征地補償安置中凸顯國家需要，強調(diào)農(nóng)民個人利益要“服從國家利益，服從人民的長遠利益”。濟南解放前后因受戰(zhàn)亂、通貨膨脹、物價不穩(wěn)等因素的影響，當(dāng)時的土地市場交易價格較低。政府補償標(biāo)準與土地實際交易價格偏離不大。而后來隨著社會穩(wěn)定，人民生活水平的提高，加之城市建設(shè)對近郊土地的大量征購，引起土地實際市值增高。由于國家忙于推進城市工業(yè)化建設(shè)，加之財政資金緊張，征地補償標(biāo)準雖有提升，但幅度有限，逐漸偏離于實際市場價值。1956年社會主義計劃經(jīng)濟體制確立，則完全取消了傳統(tǒng)商品經(jīng)濟的調(diào)配作用。土地征用中開始突出計劃經(jīng)濟的特征，補償安置費被固定為土地年產(chǎn)量的3至5倍。征地補償安置費是失地農(nóng)民后續(xù)生產(chǎn)生活的基本保證，而過低的標(biāo)準僅能維持他們最基本的生產(chǎn)生活水平。特殊的歷史背景造成以犧牲農(nóng)民利益來推動國家工業(yè)化和城市化建設(shè)。

(二)重視勸說教育，強制色彩不濃

從國家與農(nóng)民的關(guān)系來看，這一時期由于政權(quán)初建，國家與農(nóng)民之間仍保持著“蜜月”般的關(guān)系，［9］(P161)而盡量避免緊張局面的出現(xiàn)。在土地征用中強調(diào)要“向當(dāng)?shù)厝嗣襁M行解釋工作，宣布對土地被征用者補償安置的各項具體辦法”，并給群眾轉(zhuǎn)業(yè)生產(chǎn)預(yù)留“必要的準備時間”③《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，《人民日報》1953年12月5日，第2版。。要“結(jié)合具體政策，具體安置計劃，使群眾能夠了解在失去土地以后生產(chǎn)生活有妥善解決辦法，從而能夠消除顧慮，積極行動起來，擁護并協(xié)助國家建設(shè)征用土地工作”④《一九五五年我市征用土地工作情況報告》(1956年5月11日)，濟南市檔案館藏檔，檔號:2—2—163。。即使有農(nóng)民對征地補償安置方案存有顧慮而不愿交出土地，政府和用地單位也會耐心勸說教育，或通過修改補償安置辦法，提供其他生活保障措施使其轉(zhuǎn)變思想，而較少采取強制措施。除遇個別頑固地主、富農(nóng)分子蓄意抵抗時，才會移送法院處理。但在當(dāng)時的社會環(huán)境下，這種現(xiàn)象是極少發(fā)生的，一般通過協(xié)商均能解決問題。

(三)補償安置程序欠完善

科學(xué)合理的征地補償安置程序有利于平衡國家和農(nóng)民的利益，實現(xiàn)社會公平正義，并促進土地征用的順利進行。建國初期土地征用中曾存在程序混亂、監(jiān)督缺位的現(xiàn)象。雖然程序上規(guī)定在征地申請獲批前，用地單位要和失地農(nóng)民必須就補償安置辦法協(xié)商妥當(dāng)。但在強勢國家與弱勢農(nóng)民之間，農(nóng)民很難擁有真正的話語權(quán)與參與權(quán)。征地補償安置方案一般由用地單位協(xié)同地方政府依照相關(guān)規(guī)定視實際情況單方面擬定。所謂“協(xié)商”和“參與”基本上是用地單位和地方政府制定補償安置方案后對失地農(nóng)民進行的勸說與教育。而且程序上缺少失地農(nóng)民對補償安置不滿意時的申訴途徑。此外，這一時期主要是國家所屬的政府機關(guān)、軍隊、學(xué)校、社會團體以及企事業(yè)等單位向農(nóng)民進行的土地征購。由于國家的特殊身份，在土地征用中既是管理者又是一方利益者，缺少事實上的第三方監(jiān)督主體，以至出現(xiàn)個別用地單位推卸補償安置責(zé)任而得不到制止的現(xiàn)象。

(四)社會影響小

雖然建國初期征地補償標(biāo)準明顯偏低，但沒因此產(chǎn)生嚴重社會矛盾糾紛，更沒出現(xiàn)強征強拆、告狀、上訪等群體性事件影響到社會的穩(wěn)定。究其原因:首先，國家對失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活盡量給予照顧與保障。一方面強調(diào)政府和用地單位對失地農(nóng)民的安置責(zé)任，要積極為其尋找生產(chǎn)門路，使其生產(chǎn)生活不會因征地而發(fā)生困難?！稗r(nóng)民耕種之土地大部或全部被征用后，用地單位應(yīng)按照所提出的安置計劃負責(zé)安置，并在就業(yè)條件、工作分配與工資待遇等方面給予適當(dāng)照顧。”①《關(guān)于國家建設(shè)征用土地具體實施辦法》(1955年3月29日)，濟南市檔案館藏檔，檔號:106—2—71。在征地過程中用地單位必須對失地農(nóng)民給予妥善補償安置，并由政府負責(zé)監(jiān)管和協(xié)調(diào)事宜?！罢l征地，誰安置”是這一時期土地征用補償安置的鮮明特征。另一方面運用一般與特殊相結(jié)合的原則，科學(xué)合理、多元化的補償安置辦法。在具體實施時國家依據(jù)失地農(nóng)民被占土地的多少、家庭生活情況、勞動力強弱、有無其他職業(yè)以及殘疾等情況，分別采取不同的補償安置方案。對生活困難者除土地補償外，還通過發(fā)放照顧費、救濟金、轉(zhuǎn)業(yè)金等形式給以特殊照顧。其次，建國初期由于政治運動和社會活動頻繁，經(jīng)歷多次運動洗禮的農(nóng)民一般頭腦變得比較冷靜，能夠仔細權(quán)衡征地中的利益得失。在強調(diào)階級斗爭的社會環(huán)境下經(jīng)濟問題往往會政治化，土地征用不僅是一種經(jīng)濟行為，還是一種政治行為。欣然接受補償安置會被看作是思想“積極”，支持國家建設(shè);反之則會被認為是思想“落后”，阻撓國家建設(shè)。再次，與土地制度變遷有關(guān)。這一時期農(nóng)民的私有土地大部分來源于國家推動的土地改革運動。“土地改革使農(nóng)民獲得土地。”［10］(P17)土地是國家通過強制性制度變遷賦予農(nóng)民的，并不是來源于市場交易。而農(nóng)業(yè)合作化后農(nóng)民對土地已無完全所有權(quán)。所以當(dāng)國家因經(jīng)濟建設(shè)需要將土地征用時，農(nóng)民心中并不會產(chǎn)生太強烈的抵觸情緒。如前所述濟南飛機場建設(shè)征地時失地農(nóng)民吳秀英說:“占就占吧，國家建設(shè)嘛!別說給錢不給錢，政府還能叫餓著嗎?”②《濟南修建機場征購?fù)恋氐谝浑A段工作綜合報告》(1954年3月19日)，濟南市檔案館藏檔，檔號:106—2—70。軍屬徐有貴說:“毛主席領(lǐng)導(dǎo)著我們走正道，我有什么顧慮。”③《濟南修建機場征購?fù)恋氐谝浑A段工作綜合報告》(1954年3月19日)，濟南市檔案館藏檔，檔號:106—2—70。

當(dāng)前我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正處在由試點向全面推廣的關(guān)鍵時期，而其中所涉及的農(nóng)村征地補償安置問題處理的妥善與否，將會對我國農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生重要影響。有學(xué)者所言:“不了解城市發(fā)展的歷史背景，就難以準確地把握和認識當(dāng)前城市的發(fā)展及其問題?！保?1］以史為鑒，可知成敗。因此本文通過對建國初期濟南城市化進程中失地農(nóng)民補償安置問題的研究，對于深化當(dāng)今征地補償制度改革，維護廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，確保農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定有著重要的資鑒意義。

［1］毛澤東選集(第2卷)［M］．北京:人民出版社，1991．

［2］黨明德，林吉玲．濟南百年城市發(fā)展史:開埠以來的濟南［M］．濟南:齊魯書社，2004．

［3］董志凱．論20世紀后半葉中國大陸的城市化建設(shè)［J］．中國經(jīng)濟史研究，1998，(3)．

［4］濟南市志編纂委員會．濟南市志(第二冊)［M］．北京:中華書局，1997．

［5］鐘水映，李魁．中國工業(yè)化和城市化過程中的農(nóng)地非農(nóng)化［M］．濟南:山東人民出版社，2009．

［6］伊利，莫爾豪斯．土地經(jīng)濟學(xué)原理［M］．滕維藻，譯．北京:商務(wù)印書館，1982．

［7］黎翔鳳．管子校注［M］．北京:中華書局，2004．

［8］費孝通．江村經(jīng)濟——中國農(nóng)民的生活［M］．北京:商務(wù)印書館，2001．

［9］弗里曼，畢克偉，賽爾登．中國鄉(xiāng)村，社會主義國家［M］．陶鶴山，譯．北京:社會科學(xué)文獻出版社，2002．

［10］杜潤生．杜潤生自述:中國農(nóng)村體制變革重大決策紀實［M］．北京:人民出版社，2005．

［11］何一民．革新與再造:新中國建立初期城市發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型相關(guān)問題縱橫論［J］．福建論壇(人文社科版)，2012，(1)．