●秦 強

經(jīng)濟新常態(tài)下財政收入監(jiān)管的挑戰(zhàn)與應對

●秦 強

黨的十八大以來，由我國政府推動的行政、財政、法制等一系列綜合改革有效地推動了經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)變，由過去以勞動力密集型產(chǎn)業(yè)為主要推動力的高速經(jīng)濟增長和超經(jīng)濟增速的財政收入增長“舊”常態(tài)，逐漸向以調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為核心的主動“降速”及財政收入低速增長的“新”常態(tài)過渡。經(jīng)濟新常態(tài)下，財政收入主動“降速”既有因調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而使經(jīng)濟增長放緩的原因，也有稅制改革、預算改革的制度性因素，還有傳統(tǒng)稅收監(jiān)管體制不能適應于以網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟為代表的新經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生 “政策缺口”的因素。

一、經(jīng)濟新常態(tài)下財政收入監(jiān)管的挑戰(zhàn)

（一）稅制改革對稅收監(jiān)管提出的新要求

黨的十八屆三中全會提出了我國未來稅制改革的總體框架，提出稅制改革要實現(xiàn)合理稅制、穩(wěn)定稅負、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和規(guī)范管理四大目標，稅制改革對進一步理清政府與市場、政府與政府間的關(guān)系起到至關(guān)重要的作用。結(jié)合近兩年政府工作報告關(guān)于稅制改革的內(nèi)容，未來我國稅制改革主要涉及增值稅、消費稅、資源稅、房地產(chǎn)稅和個人所得稅等改革，各稅種的改革所涉及的內(nèi)容既有稅制基本要素的調(diào)整，如稅目、稅率、征稅環(huán)節(jié)等，也涉及中央與地方間稅權(quán) （包括稅收征管權(quán)）的重新劃分。目前，建立在1994年稅制體系基礎(chǔ)上的稅收征管體制、征管方式和方法不能適應于稅制改革的要求。如目前正在推進的“營改增”改革，對工商業(yè)和服務(wù)業(yè)統(tǒng)一征收增值稅，消除產(chǎn)業(yè)鏈上游的服務(wù)業(yè)與下游的工商企業(yè)存在重復征稅的問題。但同時，“營改增”后國地兩稅務(wù)局在兩稅稅收征管及與營業(yè)稅相關(guān)的企業(yè)所得稅和其他規(guī)費、基金的征管面臨新的挑戰(zhàn)。根據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整新增企業(yè)所得稅征管范圍問題的通知》（國稅發(fā) 〔2008〕120號）規(guī)定，“2008年之前國地稅各自管理的企業(yè)所得稅納稅人不作調(diào)整，2009年起新增企業(yè)所得稅納稅人中，應繳納增值稅的，所得稅由國家稅務(wù)局管理，繳納營業(yè)稅的，所得稅由地方稅務(wù)局管理?！彪S著“營改增”的推進，原歸屬于地方稅務(wù)局的營業(yè)稅管轄權(quán)將逐漸萎縮，企業(yè)所得稅管轄權(quán)也應隨之由地稅向國稅轉(zhuǎn)移。未來這些變化一定程度上削弱了地稅部門“以票控稅”的能力，稅收征管的信息優(yōu)勢也受到削弱，將影響到地稅部門征收的個人所得稅、代收的政府性基金的征管能力。再如未來消費稅改革將其作為“營改增”后地方主體稅種，那么，為了避免地方圍繞消費稅源而產(chǎn)生的惡性競爭，消費稅的征管環(huán)節(jié)也將會隨之進行調(diào)整，由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為消費環(huán)節(jié)征收。一般而言，由于生產(chǎn)企業(yè)相對消費者更穩(wěn)定，且生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅源更集中，納稅人的信息更容易采集。因此，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)實施稅收征管的效率相對更高。稅收征管環(huán)節(jié)的調(diào)整意味著地方政府需要建立更為高效的稅源信息采集、稅源監(jiān)控的監(jiān)管體系：一是在稅務(wù)登記和納稅申報方面，征收環(huán)節(jié)后移后，納稅人主體發(fā)生變化，由生產(chǎn)企業(yè)變?yōu)榕l(fā)和零售企業(yè)，納稅人數(shù)量將大幅度增加；二是在稅源監(jiān)控方面，征收環(huán)節(jié)后移后，過去監(jiān)控生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅源的方法和手段難以適應信息化條件下監(jiān)控多元化銷售渠道的需要。

（二）預算改革弱化了對財政收入指標的考核

經(jīng)濟新常態(tài)強調(diào)的是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的對稱態(tài)，是以調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長為目標的經(jīng)濟，與舊常態(tài)相比，經(jīng)濟增長與財政收入“雙降速”為表象特征，這恰恰是與以經(jīng)濟增速、財政收入增長論成敗的傳統(tǒng)“政績觀”相矛盾的。同時，預算改革強調(diào)了預算的科學性，預算應成為地方政府組織財政收入和安排財政支出的法律依據(jù)，傳統(tǒng)的自上而下安排財政收入任務(wù)指標安排往往是簡單的 “基數(shù)+增量”的方式確定的，缺乏科學的依據(jù)，很容易形成地方政府采取“順經(jīng)濟周期”行為的激勵。新的形勢下，弱化財政收入任務(wù)考核有可能會產(chǎn)生兩種截然相反的激勵：一是一些地方官員的“政績觀”未能及時轉(zhuǎn)變。在我國現(xiàn)行集權(quán)制體制下，盡管各地政府近年弱化了財政收入指標的考核，但仍然延續(xù)了自上而下、層層下達財政收入指標任務(wù)的做法，并將財政收入完成情況作為考評地方政府績效的重要指標之一。不難理解，在經(jīng)濟增速放緩時，還會有一些地方會執(zhí)迷于追求經(jīng)濟與財政“雙增長”，有可能會出現(xiàn)“過頭稅”和亂收費的問題；二是一些地方因沒有硬性指標考核而出現(xiàn)放任自流的問題。要避免出現(xiàn)這兩類問題，不但需要通過完善各項制度和加大宣傳，進一步轉(zhuǎn)變“唯GDP主義”的政績觀，還需要將財政收入科學預測與財政收入監(jiān)管有機結(jié)合，使科學、準確的預算對地方政府的稅收努力形成有效的激勵。2014年全國財政工作會議上，財政部部長樓繼偉提出“要克服速度情結(jié)，防止竭澤而漁”。同時，也強調(diào)財政收入不再作為硬性任務(wù)要求，但并不意味著聽之任之、無所作為，而應通過建立收入預測模型，加強收入預測和預算執(zhí)行分析。當然，財政收入預測是否準確往往對下級政府及稅務(wù)部門的稅收征管工作產(chǎn)生重要的影響。如果財政收入預測不準，或給予下級政府及稅務(wù)部門更大的自主權(quán)，就無法根除一直存在的越權(quán)減免、超期緩征、違規(guī)退付、應征不征、延期解庫等問題；或給下級政府及稅務(wù)部門上了“緊箍咒”，出現(xiàn)“過頭稅”、亂收費和財政收入“空轉(zhuǎn)”等問題。

（三）“新”經(jīng)濟的稅收征管

我國于2001年首次將稅收信息化建設(shè)寫入修訂的《稅收征收管理法》，目前，稅收信息化的工作仍主要服務(wù)于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的稅收征管。然而，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步伐的加快，近年來建立在信息化和網(wǎng)絡(luò)交易平臺基礎(chǔ)之上的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟已覆蓋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的方方面面，對網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的稅收征管卻一直滯后于其發(fā)展步伐。目前，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的交易模式可分為B2B（企業(yè)對企業(yè)）、B2C（企業(yè)對消費者）和C2C（個人對消費者）三種，其中，B2B和B2C模式的銷售方均為企業(yè)，在線下設(shè)有經(jīng)納稅登記的實體機構(gòu)，尚可參照原有的相關(guān)稅收法規(guī)和稅收征管法規(guī)。與前兩種交易模式不同，在C2C交易模式中，個人作為銷售方。近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)交易平臺的發(fā)展，C2C的交易模式在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟發(fā)展中日趨重要。目前稅務(wù)部門所開展的納稅評估和稅務(wù)稽查工作更多是針對有實體機構(gòu)的納稅人，稽查的對象則是納稅人的紙質(zhì)賬簿。盡管我國于2013年出臺并正式實施了 《網(wǎng)絡(luò)發(fā)票管理辦法》，但申領(lǐng)網(wǎng)上發(fā)票并非強制性規(guī)定，該辦法主要是解決納稅人跨地區(qū)交易出現(xiàn)的發(fā)票開具難的問題。因此，主動申領(lǐng)網(wǎng)上發(fā)票的納稅人仍主要是有固定住址的傳統(tǒng)納稅人。由于網(wǎng)絡(luò)交易的個人在線下大多是沒有經(jīng)納稅登記的實體機構(gòu)，且我國現(xiàn)行法律并未強制規(guī)定個人網(wǎng)店進行工商登記和稅務(wù)登記，這種交易的隱匿性極高，傳統(tǒng)的稅收監(jiān)管方法難以企及。因此，目前對C2C交易的稅收監(jiān)管仍嚴重不足。

二、加強經(jīng)濟新常態(tài)下財政收入監(jiān)管的建議

（一）適應稅制改革需求的稅收征管

稅制改革成效如何，不僅取決于稅收制度本身的優(yōu)與劣，還取決于當下的人力和技術(shù)水平所支撐的稅務(wù)機關(guān)的稅收征管能力。一般而言，稅制改革中所凸顯出的稅收征管問題可以分為兩種：一是由于稅收征管環(huán)節(jié)、征收范圍和對象、納稅人主體、計稅方式等制度的調(diào)整而產(chǎn)生的原稅收征管制度與新的稅收制度不相適應的問題；二是由于經(jīng)濟環(huán)境的變化往往是稅制改革的主要動力，稅收制度的調(diào)整往往滯后于經(jīng)濟的發(fā)展，而每次稅制深刻的改革可以從制度層面彌補兩者的差距，但稅收征管體系往往是基于舊的稅制體系建立起來的，因此，在每次稅制改革后，都會出現(xiàn)因稅收征管的人力和技術(shù)水平滯后于經(jīng)濟的發(fā)展，而產(chǎn)生落后的稅收征管水平與新的經(jīng)濟發(fā)展常態(tài)不相適應的問題。針對第一類問題，應從完善現(xiàn)有的 《稅收征管法》和相關(guān)的法律、法規(guī)，如針對“營改增”試點中出現(xiàn)的增值稅劃歸國稅管理后，應明確將相應企業(yè)的企業(yè)所得稅管理權(quán)限一并劃轉(zhuǎn)；針對第二類問題，應通過加強稅務(wù)管理人員專業(yè)素質(zhì)和提高稅務(wù)管理信息化水平來解決，兩者應是相互聯(lián)系的，如針對“營改增”后企業(yè)所得稅管理權(quán)限變更可能導致地方稅務(wù)機關(guān)喪失部分企業(yè)信息的問題，應通過國地稅區(qū)域內(nèi)聯(lián)網(wǎng)，并逐步推進稅務(wù)機關(guān)全國聯(lián)網(wǎng)來解決。

（二）財政收入科學預測與收入監(jiān)管有機結(jié)合

財政收入的科學預測應包括兩個層面：一是基于宏觀經(jīng)濟的走勢所做的財政收入整體預測，是由財政管理部門在編制中長期預算和年度預算時，根據(jù)國家和地區(qū)中長期發(fā)展規(guī)劃，并基于本地區(qū)及外部經(jīng)濟形勢變化的判斷，對下一個財政年度及中期財政各項收入所做的預測；并強化對重點區(qū)域、重點企業(yè)、重點稅種財政收入及非稅收入增減原因的深入分析，從而使稅收管理和財政政策能夠做到有的放矢。二是基于行業(yè)信息、企業(yè)經(jīng)營信息所做的微觀預測。首先應按照《國家稅務(wù)總局關(guān)于大中小微型企業(yè)稅收劃型統(tǒng)計問題的通知》的要求，加強與發(fā)改委、財政、工信委、工商、統(tǒng)計等部門的協(xié)作，加強各類企業(yè)基礎(chǔ)信息的核實、更新和整理，尤其是對重點企業(yè)稅源監(jiān)控數(shù)據(jù)庫進行及時更新，及時掌握稅源總量和稅源質(zhì)量的變化。并在此基礎(chǔ)上，完善稅收預測模型，實現(xiàn)對稅收收入的動態(tài)預測。微觀預測是宏觀預測的基礎(chǔ)，宏觀預測側(cè)重于從全局把握財政收入的總量變化，財政收入的宏觀預測結(jié)果應作為編制政府年度預算收入的主要依據(jù)，為保證預測結(jié)果的科學性和獨立性，可由財政部門組織第三方科研機構(gòu)來實施，將科研機構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢和財政部門的信息優(yōu)勢有機結(jié)合。微觀預測則應側(cè)重于對不同類型企業(yè)稅源及稅源總量變化狀況進行動態(tài)預測，使稅務(wù)部門能夠及時調(diào)整稅收管理和稅收服務(wù)工作。

（三）依托于大數(shù)據(jù)平臺，加強對電商的稅收監(jiān)管

如上所述，目前基于網(wǎng)絡(luò)交易平臺的交易量快速增長，由此也產(chǎn)生海量的交易數(shù)據(jù)，如這些數(shù)據(jù)脫離于稅務(wù)部門的監(jiān)管，則偷稅、漏稅問題就不可避免。傳統(tǒng)的稅收監(jiān)管以“人盯人”的征管方式為主，采取屬地管理的方式，主要依賴于工商和稅務(wù)登記、各種行政審批來監(jiān)控納稅人的行為，更側(cè)重于搜集結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)來支持稅務(wù)部門的監(jiān)管活動，如通過金稅系統(tǒng)采集的納稅人開具增值稅申報及專用發(fā)票票面信息。然而，“C2C”的交易方往往未安裝有稅控收款機系統(tǒng)，使其能夠游離于傳統(tǒng)的稅收監(jiān)管模式有效范圍之外。未來，稅務(wù)機關(guān)應充分運用網(wǎng)絡(luò)交易大數(shù)據(jù)，在金稅三期工程中搭建一個超脫于區(qū)域范疇的、能夠?qū)崿F(xiàn)不同部門間信息共享的數(shù)據(jù)處理平臺，實現(xiàn)全國稅收征管數(shù)據(jù)大集中，使其能夠覆蓋納稅人、稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部、公安、工商、海關(guān)、社保、外匯管理、銀行、行業(yè)管理部門乃至互聯(lián)網(wǎng)等不同渠道取得的數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的有效采集、存儲、處理、分析和應用，健全納稅信用管理機制，促進建立覆蓋全社會的征信體系。與各大電商平臺合作開發(fā)網(wǎng)絡(luò)購物征稅系統(tǒng)，由電商平臺代扣代繳增值稅和消費稅，交由國稅統(tǒng)一管理，按商品的寄出地歸屬來與地方按原分稅制所確定的辦法分配稅收收入?！?/p>

（作者單位：廣西財經(jīng)學院）